探究土地利用总体规划和城镇规划的衔接

作者：李然 徐萍

论文关键词：土地利用总体规 城镇规划 衔接
论文摘要：随着我国国民经济的飞速发展与 城市化进程的日益加快，各项建设项目的土地需求量日益增加，土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。必须以可持续发展的眼光来正确看待两者的关系， 在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接。本文通过对土地利用总体规划与城镇规划差异的对比，提出了两者衔接的方式。
引言
改革开放以来，随着我国国民经济的飞速发展和我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制的转轨，各项建设项目的土地需求量日益增加，尤其是耕地面积的迅速减少，使土地利用的供需矛盾与结构性矛盾显得更加突出。为了加强对新经济形势下我国土地利用总体规划进行科学、 可行的修编，土地管理部门在全国范围内先后部署并开展了两轮总体规划编制工作，特别是加强对土地利用总体规划与城镇规划的衔接。土地利用总体规划与城镇土 地规划在用地分类、编制体系及审批权限几方面都存在着很大差别，两者衔接的核心工作是做到用地布局与建设用地规模两方面的衔接。如果建设用地与基本农田的 布局不能做到充分的衔接，则规划实施中必然要对两个规划进行频繁调整。可见，土地利用总体规划与城镇规划有着很高的关联度，必须以可持续发展的眼光来正确 看待两者的关系，在具体实施中要做到对两者有效的协调与衔接，为两个规划各自的顺利实施打下坚实的基础。
土地利用总体规划与城镇规划的差异
1、指导思想的差异
自1986年至今，我国先后开展了两轮关于土地利用的总体规划编制。土地利用总体规划是以土地资源供给为出发点，依照上级所下达的对建设用地的控制指 标为限制，按计划进行的土地规划编制，其指导思想是制约供给和引导需求，重点在于对土地利用的控制上。城镇规划是对社会发展、经济状况、产业政策及人文因 素等多方面进行综合分析，并依据市场经济下城镇的客观发展规律与社会需求进行编制的规划，其指导思想是以满足需求和方便生活为出发点，重在发展。
规划目标的差异
土地利用总体规划是以规划期的耕地和其他主要农用地的保有量、建设用地占用耕地数量及控制规模、土地的开发，整理及复垦规模、总体布局要求及土地利用 率与产出率的提高等方面为主要目标。城镇规划则主要目标则是在城镇的性质、规模及发展方向确立的条件下，对城镇的规划区范围及拟定分期建设技术经济指标等 方面进行确定。
规划部门的差异
土地利用总体规划与城镇规划分别由国家土地资源管理部门和土地规划建设部门来编制实施。随着计划经济体制到市场经济体制的转变，我国的土地资源也从过去的无偿使用发展为有偿使用，这同时就客观造成了国家土地资源管理部门与各部门之间以及各部门间的矛盾。
规划时间、层次及人口统计口径差异造成的矛盾
土地利用规划有一个重要原则，即“一保吃饭、二保建设、三保环境”，而事实上很多城镇却是先有城市规划后有土地利用总体规划，这种现象导致总体规划反 而服从城镇规划的结果。城镇人口的统计途径和统计范围方面也存在着差异，有些按行政区域进行统计，有些则按非农业人口数量确定人口规模。这种“以地定人” 的城镇规划和“以人圈地”的土地利用总体规划也是导致不同矛盾的根源。
土地利用总体规划和城镇规划衔接的原则
土地利用 总体规划与城镇规划的衔接应遵从以下原则：第一，从全局出发的整体性原则，要求以提高土地的总体利用效益为基础，对不同区域、用地部门及产业之间用地的需 求进行全面考虑，协调好各区域、部门及产业间的用地矛盾。第二，保护与保障并行原则，在加强对基本农田保护的基础上，推进耕地保护从重数量向数量、质量及 生态建设的全面平衡转变。加强对土地的整理力度，控制建设用地占地规模，建立保护耕地的激励机制，才能使耕地保护与经济建设和谐发展。第三，可持续的土地 利用原则，在规划建设中要将土地的开发、整理、利用及保护结合起来，重视环境的保护与改善，对区域生态建设和环境保护用地进行合理安排，使土地利用和生态 环境统一协调，实现对土地的可持续利用。

土地利用总体规划和城镇规划的衔接方式
1、强化土地管理部门和建设规划部门间的协作
土地管理部门和城市建设规划部门都 要对城市用地进行统一的管理，严格土地审批制度，切实做到土地规划、征地、开发、建设的统一管理。同时要强化实施两个规划后的监督检查工作，对于违法用地 和建设的案件要严肃查处。土地利用总体规划与城镇规划衔接的重点是城镇建设用地的范围和界限，而建设用地区的土地利用则按照城镇建设规划进行。
城镇规划要以土地利用总体规划为依据
城镇规划制定的发展用地的规模及控制范围不可超过土地利用总体规划规定的控制指标。同时，城镇建设用地要严格符合耕地总量的动态平衡要求及土地用途的管制要求，努力提高耕地的质量。对于不合理的建设用地，要按照土地利用总体规划与城镇规划的具体要求进行局部调整，做到科学、合理地用地。任何部门、任何单位与个人的建设用地都不得违反土地利用总体规划与城镇建设规划的要求。
走集约型的城镇建设道路
城镇建设规划应从过去的粗放式建设方式转变为充分发挥城镇可利用空间的集约型建设方式。城镇规划要树立建设用地紧张的观念，对土地进行更加科学、精 密、详尽的安排规划，对城镇空间充分利用，适当提高建筑的密度、高度及容积率。当前许多城镇建筑的密度与容积率都比较低，有着很大的开发改造潜力。同时也 可通过加强旧城改造，提高旧城用地在布局、结构及功能方面的紧促性与合理性来提高旧城土地的利用效率。另外还可以土地置换的方式，压缩农村的居民点及村镇企业用地，以达到节约用地的目标。

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