近年来，随着我国城市化和工业化进程不断加快，城市中重大危险设施的数量不断增多，且许多危险源由于城市迅速扩张被建成区包围，引发了严重的安全问题。据统计，2001至2004年我国工矿企业平均每年发生一次死亡3～9人的重大事故580起左右，死亡约2500人，其中50%以上是火灾、爆炸，中毒（含窒息）事故；平均每年发生一次死亡10人以上的特大事故60余起，死亡1300余人，其中火灾、爆炸，中毒事故占70%。在这些重特大事故中与重大危险设施有关的事故约占四分之一。重大事故频繁发生且产生严重后果的原因，笔者认为除了重大危险设施自身的因素外，还在于对重大危险设施周边建设缺乏有效的控制和安全的规划引导，致使重大危险源与周边城市功能之间的安全间距不满足要求。因此，如何在城市规划阶段就考虑到安全问题，避免重大事故隐患的出现，成为城市规划行业和安全生产监督管理行业急需解决的问题。目前，日本、香港等发达国家和地区已有对重大危险设施周边地区建设进行开发建设控制的做法，如日本的特别防灾区域1，香港的咨询区2等。深圳在借鉴日本、香港等成功经验的基础上，结合深圳的实际情况，提出了城市“橙线”这一保障城市安全的空间管制手段。

1 城市“橙线”的提出

1.1 橙线的实质

灾害风险又指概率风险，是灾害发生概率与灾害造成后果的乘积。因此，降低灾害风险的途径有：一是通过提高危险设施自身的安全性，减少事故发生的概率，从而为周边建筑及居民提供安全保障；二是通过控制危险设施与周边建筑的安全间距，来避免或减少事故发生带来的人员和财产损失，进而提高城市安全保障。

应该说，保障危险设施自身的安全是治本，控制危险设施与周边建筑的安全距离是治表。但科学技术和行业管理的发展是一个逐步的过程，在现有的水平下，仅通过控制危险设施的自身安全来保障城市安全是不现实的，控制危险设施与周边建筑的安全距离具有同等重要的意义。相关法律法规也都提出了相应的要求，《危险化学品安全管理条例》明确规定重大危险源与居民区、商业中心、公园等有关场所、区域的距离必须符合国家标准或者国家有关规定。

城市橙线作为一种空间管制手段，是保障重大危险设施与周边建筑的安全间距，实现重大危险设施周边用地安全规划的重要手段。它将安全风险管理理念落实到城市规划阶段，将相关法规、规范及安全评估的要求落实到了空间上。

1.2 橙线划定的目的和意义

橙线将“安全第一、预防为主”的安全方针落实到规划设计、项目选址的源头阶段，以确保重大危险设施与周边居民点、学校、企业及其它设施保持合理的安全距离，实现危险设施安全运行和周边开发建设的协调发展。具体为：

（1）控制现状重大危险设施周边的土地开发和建设，避免城市建设（尤其是居民区、学校等人口密集的场所）进一步向重大危险设施所在区域蔓延，减轻重大危险设施对周边的危害，降低重大危险设施的潜在风险水平；

（2）限制规划的重大危险设施选址的周边开发，保障重大危险设施规划选址的顺利实施；

（3）在重大危险设施周边区域，建立安全管理和规划管理协同管理的新模式，改变规划行业管理与安全行业管理相互脱节的现状。

1.3 橙线的定义

城市橙线是为了降低城市中重大危险设施的风险水平，对重大危险设施周边区域的土地利用和建设活动进行引导或限制的安全防护范围的界线（见图1）。从降低灾害水平的两条途径出发，在空间上具体对应：

（1）从减少事故损失后果的角度：对应不可接受的事故影响范围。事故的危害程度在不同距离上是不一样的，通常距危险源越近，危害越大，但事故的影响范围都存在一个不可接受的临界点或标准。即在这个临界点（或标准）之内的危害影响是不可接受的，需要采取特殊的限制或防护措施；超过了这个临界点，事故影响程度已经很小，不再需要进行特殊的安全防护。这个标准在不同的国家或地区或不同时期可能都有所不同。

（2）从保障危险设施自身安全的角度：对应危险设施外围一定距离内的活动可能对设施安全运行造成影响的区域。一般紧邻危险设施的活动或破坏力较大的活动对危险设施影响较大，距离越远就影响越小。这与危险设施的类型及所处的位置有关。

综合上述分析，安全防护范围可以分为：

（1）周边限制区：由不可接受的事故影响范围所组成。对这个区域内的开发建设应进行引导和限制，达到保障危险设施与周边建筑安全间距、减少事故损失的目的。在周边限制区，除了考虑事故对周边地区的影响外，还应考虑外围活动对设施自身的安全影响。

（2）安全保护区：为加强对受场外外力影响较敏感的危险设施的保护，在周边限制区紧邻危险设施的一定范围内还要划定安全保护区，这个区域内的建设活动要受到严格禁止或限制，防止外围活动对设施安全运行造成影响。

（3）事先协调区：对所处环境比较特殊（如山谷等）或受外力影响影响较大的危险设施，为预防周边限制区外围一定区域内如爆炸、开山采石、破坏原貌地貌等活动可能对危险设施造成威胁，还应划定事先协调区。在这一区域应尽量避免破坏力大的活动，确需进行此类活动，应当事先采取一定安全措施后方可进行。

2 橙线划定的原则及方法

2.1 橙线划定的原则

（1）安全性：橙线划定应遵循“安全第一”的原则，使危险设施对周边公众所造成的危害在合理情况下尽可能最低；

（2）严肃性：橙线划定要以科学的安全风险评价及安全行业主管部门的意见为依据，从严划定安全防护范围；

（3）差异性：根据重大危险设施对象的类型、特性及所处环境的差异，要根据相关的要求，采取不同的橙线划定方法；

（4）前瞻性：橙线划定不仅要着眼于现状危险品的类别及规模，还要考虑危险设施扩容的可能性，在控制范围划定时，宜大不宜小，为未来设施的扩容留有一定余地；

（5）可操作性：橙线划定的深度应做到“定量、定位”。

2.2 橙线划定的思路和方法

橙线的划定要以科学的安全风险评价为基础，在此基础上确定控制范围的大小及控制要求。目前安全风险评价的方法共有三种：

（1）安全距离法

根据历史的经验(如事故案例和长期工业实践活动等)和专家判断，对事故后果影响做出初步估计，列出不同工业活动或设施、场所与居民住宅、公共区以及其他区域的安全距离。安全距离的大小取决于工业活动类型或危险物质的性质与数量。该方法通常以表格方式表达工业活动的类别以及相应的安全距离（见表1）。安全距离法的优点是简单明了，方便应用，其不足之处是建立在经验基础之上，没有考虑设施的硬件水平和管理水平等方面的差别，同时不能反映个案的特殊情况。另外，目前相关的安全距离的确定主要考虑了防火间距的要求，对冲击波、毒害等因素的考虑不足。

（2）事故后果评价方法

主要依据事故伤害能量大小和伤害准则确定伤害范围，通常按事故对人或环境的影响程度定量给出影响距离，例如对爆炸事故，根据可能致伤或造成严重伤害的超压和冲击波，确定距离和范围；对火灾引起的热效应，按一定暴露时间内，可能烧死或烧伤的热辐射量来确定距离和范围（见图3）。事故后果评价方法的优点是可定量给出不同条件下最严重事故伤害的半径，缺点是只基于对可能发生的事故后果评价，而对事故发生的概率不作分析。

（3）定量风险评价方法

既定量分析事故后果的严重性，也考虑事故发生的可能性，通常要计算两类风险值：个人风险值3和社会风险值4，社会风险值通常用作个人风险值的增补标准（见图4、5）。与前两种方法比较，由于综合评估事故后果的严重度和发生事故的可能性，定量风险评估方法更完善，分析更全面，是目前国际上较先进的安全评估方法，在指导重大危险设施周边土地安全使用规划中更具有实用价值。

综上所述，橙线划定基于后果评价和定量风险评价的方法是比较科学的，尤其是基于定量风险评估的方法更具实用价值。目前，欧盟、美国、加拿大、澳大利亚等也主要采用“基于后果”和“基于风险”的两种评价方法来支持土地使用规划的决策。我国还没有权威部门制定的个人风险标准，其他国家和地区根据自身实际采取的标准也不尽相同。《深圳市橙线划定及管理规定》采取安全评估行业在目前开展的风险评价中推荐的个人死亡风险LSIR标准（见表2）。根据此标准，事故影响可以接受的标准值为1×10－6等值线。因此，橙线中的周边限制区范围即在社会风险值容许前提下的1×10－6个人风险等值线的范围。安全保护区和事先协调区，结合对象的具体情况来确定。

3 深圳市的实际应用

《深圳市近期建设规划（2006～2010）》提出实施“五线”管理，正式将“橙线”和其他城市“四线”：“绿线”、“蓝线”、“紫线”和“黄线”，一起作为加强城市空间管制的重要手段。在此基础上，目前正在编制《深圳市橙线划定及管理规定》项目，对全市的重大危险设施划定橙线，并出台管理规定为橙线的划定及管理提供依据和法律保障。下面以深圳市某民爆器材仓储区为例进行具体阐述。

3.1 橙线的划定

该民爆器材仓储区共有企业两家，都设置在山谷内，之间有山体相隔。甲企业库区的库房共有七个，主要储存黑火药、雷管等；乙企业库区也有七个库房，主要储存乳化炸药和弹药等。目前，该库区周边工厂较多，还有一个液化石油气储备站，存在较大的安全隐患。对该仓储区的橙线划定主要依据基于定量风险评价的方法。

图6是经计算得到的该仓储区的个人风险等值线，图7是社会风险曲线。从图6可以看出，仓储区外围不存在1×10-4个人风险等值线，1×10-5的个人风险等值线覆盖了除2个民爆器材仓储区以外的其他工业厂房和液化石油气储备站，1×10-6的个人风险等值线向北覆盖部分工业宿舍区。由图7可见，由于民爆器材事故后果严重，且库区周边工厂较多，使得社会风险部分处于不可容许区域，超出了社会风险容许标准，应降低周边地区的人口密度。

因此，周边限制区的范围为仓储区围墙到1×10－6等值线的范围；考虑到本仓储区位于山谷中，开山采石、水土流失等活动可能威胁仓储区的安全，还应将所在水系上游方向距库区1000米范围划为事先协调区（见图8）。

3.2 规划指引

要依据安全风险指引指导橙线范围(主要是周边限制区)的规划建设，一个重要前提是要将定量风险评价计算所得的安全风险等值线与城市功能之间建立起联系，即要确定各类城市功能可以接受的风险水平标准，进而指导规划建设。

与风险水平最密切相关的因素是人，具体有：人口密度、人口结构（如成年人、孩子老年人、病人以及残疾人等的差异）、人员暴露在室外的可能性等。根据人的特征，可以将城市中的场所分为三大类：

（1）高密度或高敏感人口场所：包括居住区、学校、医院、大型商场等人口密集的公共场所；

（2）中密度人口场所：包括广场、工业区、仓储区等；

（3）低密度人口场所：包括公园、堆场等。

在此基础上将三类不同密度的场所与城市功能相对应，确定不同类别城市功能的最大可接受风险基准范围，为用地布局提供规划指引（见表3，当然表3中所列的城市功能是普遍意义上的，在具体项目选址时还要有开展具体的安全评估。）

根据本民爆器材仓储区的定量风险指引，民爆器材仓储区周边限制区的规划指引为：

（1）低密度场所引导区：围墙～10-5个人风险等值线范围，在本区域只适宜规划和建设堆场、公园、防护绿地和生态绿地等功能。现状该范围内的工厂和煤气站要组织搬迁，降低社会风险值。

（2）中密度场所引导区：10-5～10-6个人风险等值线之间的范围，在该区域只适宜规划和建设工业、仓储等功能。现状该范围内的工业宿舍区要组织搬迁。

（3）大于10-6个人风险等值线范围已经超出了周边限制区的范围，规划和建设基本不再受到危险设施的影响。（见图9）

4 橙线的管理

在城市橙线范围内应禁止：①进行建设与法律法规及规范标准规定的安全防护距离要求不相符合的项目；②设立化工厂、易燃易爆品仓库、爆炸方法作业的采石场等对重大危险设施安全存在威胁的项目；③其他相关法律法规明确禁止的活动。具体到三个区的控制和管理要求分别是：

（1）安全保护区

在安全保护区内，禁止除了道路交通设施、市政公用设施等基础设施外的其他建设活动，在进行道路及市政设施作业时，应制定重大危险设施保护方案，在实施作业过程中，作业方应按照该保护方案要求实施作业，设施权属企业应指派技术人员到现场提供安全保护指导。

（2）周边限制区

周边限制区范围内一般不批准商业、居住、大型公共建筑等与安全要求不相符的建设项目。任何拟在周边限制区进行建设的项目，若可能导致居民人数或工作人口增加，应进行专门的安全评估，依据安评结论来确定是否可行。

（3）事先协调区

任何单位或个人拟在事先协调区内进行爆破、开山采石等可能危及重大危险设施安全的活动，应事先制定安全作业防护方案，在实施作业过程中，作业方应按照该防护方案要求实施作业，设施权属企业也应指派技术人员到现场提供安全保护指导。

5 结语

本文就橙线的实质和定义，划定和管理进行了探讨，并在《深圳市橙线划定及管理规定》中对这种思想和方法进行了实际应用。

橙线划定涉及到规划管理部门、安全监督管理部门等多部门的协调。由于部门利益的原因，导致目前橙线划定过程中存在一些摩擦。此外，还存在重大危险源监控体系的建设还处于起步阶段，对橙线划定的技术支撑不足；基于定量风险评估等新技术目前行业管理部门还缺少相应的标准等问题。

总之，橙线作为一种新的空间管制类型，其研究和应用还处于起步阶段。不论在技术上，还是管理上都还存在许多要完善的方面，需要规划行业和危险品相关行业的同仁进行更多探索，促进橙线划定和管理走向成熟。

注释

1．日本的特别防灾区域：石油的储藏、处理量超过10万吨或者燃气的处理量超过2000万立方米的区域，当发生灾害时，会对周边的企业、居民以及社会活动产生较大影响，有必要将该区域的所有的油气经营企业及周边区域作为整体来考虑确立防灾机制，这个区域即为“特别防灾区域”。设立特别防灾区域的主要目的是为了推进综合对策，防止灾害的发生和扩大，保护国民的生命、身体及财产。

2．香港的咨询区：香港在每个潜在危险装置附近都有划定一个“咨询区”，以限制这些土地日后的发展。咨询区的范围和面积主要是视乎当地的地形变化、周边建设情况、人口密度和潜在危险装置的种类及储存量而定。

3．个人风险值：指工作在接收站的作业人员或居住在其附近的居民，在特定地点，每年因接收站内各类事故而受伤害致死的可能性大小，通常用年死亡频率来表示。个人风险常用风险等值线图表示。

4．社会风险值：既要考虑设施附近的人口密度，还要考虑不同时间的人员变动以及应急措施等因素。社会风险标准常用作个人风险标准的增补标准。社会风险常用FN图表示。

参考文献

1．魏利军，多英全，吴宗之.城市重大危险源安全规划方法及程序研究.中国安全生产科学技术，2005，1（1）：15-20.

2．吴宗之，高进东，魏利军.危险评价方法及其应用.北京：冶金工业出版社，2001.

3．吴宗之：论重大危险源监督管理法规标准体系建设.

4．深圳市油气及其他危险品仓储区规划选址安全评价报告.深圳市城市规划设计研究院，中国安全生产科学研究院.2007.

5．深圳市油气及其他危险品仓储区布局规划研究报告.深圳市城市规划设计研究院.2006.

【作者简介】

许亚萍，硕士，深圳市城市规划设计研究院工程师。

施源，注册规划师，深圳市城市规划设计研究院教授级高级规划师。

骆伟明，硕士，深圳市城市规划设计研究院助理工程师。

2007.5-6/总第28期

2007第5-6期简介