政府违法用地行为成因与对策（转）
违法用地过程中的政府行为概述
违法用地过程中的政府行为(在此称作政府违法用地行为)，其含义是指政府这个特殊主体，在审批、使用、监督执行等各个环节，违反法律的相关规定，进行了土地违法行为并依法应当承担的法律责任。这里所指的政府，包括地方各级人民政府及其各部门。
政府违法用地行为与一般的公民、法人或其他组织土地违法行为相比较具有行政行为方面的特征，其主要形式：一是政府违法用地行为的行政性。大量 地、频繁地运用行政手段。实践中，地方政府极易凭借其权威性，通过发布文件、纪要、领导讲话等形式，出台与土地管理法律法规相违背的政策性文件，诸如下放 土地审批权、非法低价出让国有土地使用权等，具有浓重的行政性。二是政府违法用地行为的强制性。
地方政府作为当地的最高行政机关，为了一时的政绩或地方局部经济的发展，很容易强令企业或下级政府违反土地管理法律法规，诸如修建道路、兴建农 贸市场、兴办观光休闲产业等，具有典型的强制性。三是政府违法用地行为的随意性。有的地方政府违法用地行为并无章法，而是根据自己的主观意愿行事，对自己 经济发展有利就干，不利的就坚决不干，诸如为了招商引资，任意减免土地税费，个别甚至干脆免费供地，根本不受什么法规拘束，具有较大的随意性。四是政府违 法用地行为的公开性。地方政府及其职能部门应该说对土地管理法律法规与政策是了解的，而且比一般的群众要深刻得多。但是，地方政府这个特殊的主体，为了发 展经济，有的就是置土地管理法律法规及其有关政策于不顾，以致公然非法转让倒卖土地，非法大量占用耕地，往往伴有集体开会研究、召开动员大会、发布招商广 告等行为，具有广泛的公开性。五是政府违法用地行为执行难。由于此类违地行为大都属于政府行为，因此，即使在违法用地过程中被执法部门及时发现，也不能得 到有效的制止，完全建成后，查处拆除时，又要依赖于地方政府，其难度可想而知。
政府违法用地行为的成因与根源
政府违法用地行为的原因是深层次、多方面的。大规模地招商引资，通过多出政绩达到仕途升迁，以及通过主导违法用地达到权力寻租，这几乎成了众所 皆知的主要原因。追根寻源，有以下几点：一是地方政府过多地直接插手、参与经济领域。政府对于经济领域的管理，主要应该是宏观调控、规范引导、提供公共服 务、监督检查及相关行政管理。对于企业投资建设，除国家项目外，主要应由企业自己考虑，政府不应直接参与和干预。而一些地方政府却直接插手、参与经济领 域，热衷于招商引资。上级政府对下级政府政绩考核的标准，有相当一部分是经济指标。为了完成经济指标，地方政府想方设法加大招商引资力度，甚至层层下达招 商引资指标。招商引资之后，紧跟着就是想方设法为其提供土地。由此造成涉及地方政府的违法用地大量发生，进而引发腐败问题的发生。
二是对地方相关领导缺乏有效的问责制。当前土地违法量大面广，除农民宅基用地违法属个人行为外，几乎都与当地领导存在关联，或口头同意或支持默 许，或暗中运作或私下指示。由于手法隐蔽，违法批地者往往不认账。用地者因为得到当地政府的关照，也不漏半点口风，使违法批地的证据难以查实。现行的处分 规定，要求必须以查清批地者的违法事实并取得证据作为前提，而没有领导对本地所发生违法用地必须承担责任的问责制，得不到应有的惩处。
三是法律对规划调整存在漏洞。按照现行土地管理法律法规，省级政府享有土地利用总体规划的审批权，地级市政府经省级政府授权享有乡镇土地利用总 体规划的审批权。而对于规划调整(是否可以调整及由哪级政府审批)却没有作出相应规定。按照一般理解，有权批准规划自然也有权调整规划。而问题恰恰出在这 个地方。当前，调整土地利用总体规划相当混乱，问题十分突出，已成为各地规避法律的普遍手段，也是造成基本农田数量减少、质量大幅度下降的重要原因。过 去，基本农田大都成块，质量良好。近年来为了迎合开发商的用地需求，动辄调整规划，质量好的基本农田被调整成建设用地，取而代之的是一些质量不高的土地。 这些规划调整，从表面上看，大都“合法合规”且数量没有减少，很难挑出毛病，但质量却大大下降，反映出法律在规划调整方面的重大漏洞。
四是执法效率低，土地执法障碍重重。由于法制不健全，干部群众的法律观念不强，再加上执法环境等诸方面的原因，当前我国土地违法呈多发趋势，这 是现实国情。加大打击力度，提高惩治违法的效率是这一特定时期的必然选择。但按照现行规定，国土资源部门要经过下达责令停止违法行为通知书、立案、调查取 证、下达处罚决定(之前还有告知、听证)等—系列复杂程序。当事人不服，还有行政复议、行政诉讼等程序，到最后只能申请法院强制执行。而到了这个时候，违 法占地已经由小变大甚至建成投产，实际已难以拆除。
五是一些地方国土资源部门不真心作为。近年来有一种新的倾向，一些地方国土资源部门尤其是基层土地部门出于保护地方利益的动机，对发现的土地违 法故意不去及时制止，也不及时进行处罚，等到违法行为已经建成投产，才作出行政处罚决定，再申请法院执行。实际上，在当地一些领导的暗中作用下，法院根本 就没有打算执行，国土资源部门也心知肚明。此种情况，上级国土资源部门奈何不了，当地国土资源部门也不承担责任，最终使违法占地得以持续，违法者和地方政 府共享建成投产后的丰厚利润，被毁坏的耕地却无法恢复。
政府违法用地行为的解决对策
上述问题，是地方政府违法用地行为难以根治最为实际的原因。如何抓住问题的本质，有效的解决政府违法用地行为，便成了当务之急。
首先，对于地方政府的政绩考察不能仅仅根据数字“论成败”，必须推行综合性的指标评价体系，这一工程目前已经启动。
二是在有关法律法规中增加针对地方党政领导的土地违法问责制。当一个地方行政辖区内发生大比例土地违法或者重大土地违法案件时，要追究主要党政 领导人的责任，剔除其中的权力寻租空间。监察部和国土资源部联合下发了《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，就将问责制引入了专项行 动。[Page]
三是探索一条有效的途径，通过全国人大常委会或者最高人民法院，切实解决执法和司法脱节及法院不作为问题。
四是科学设置行政执法程序，有条件的赋予国土资源部门对违法占地的“先行拆除权”。
五是建立和完善负有直接巡查责任的国土资源管理部门负责人及执法人员的监管、约束机制。对于不积极作为致使土地违法行为不断扩大，造成难以拆除等严重后果的，要予以处理。
最后，从司法上来监督地方政府的土地违法行为。这主要在于违法占用土地往往都有相对的受害人，如失地的农民，这时就需要法律来保障他们有权利维 护自身的合法权益，从而制约地方政府的土地违法行为。这方面，最重要的是要让受到损害的农民有权利向法院提起诉讼。而法院必须摆脱地方的影响，要真正依法 办事的立场，而不是听命于地方政府。
(作者 刘爱民 上海市房屋土地资源行政执法总队)