土地执法难的成因及解决对策探析（转）
一、土地执法的现状
在土地执法过程中，存在的问题很多。笔者大致归纳了一下，主要包括如下几个方面：
第一，违法占地行为屡禁不止。在现实生活中，不论是因不懂法抑或知法犯法，违法占用土地的情形一直存在，屡禁不止。
第 二，闲置土地一般没有依法收回。按照《土地管理法》的有关规定，对闲置两年以上的土地，审批机关有权收回其土地使用权。然而在现实生活中，却有闲置近十年 甚至几十年的土地，尤其是在广大农村，近年来由于进城务工的农民越来越多，这种情形更是大量存在，造成国家土地资源的严重浪费。
第三，土地执法处 罚决定难以执行。法律虽然赋予了国土资源管理部门的制止权，但并未赋予其强制执行权，只靠一两个经办人去制止、说服，收效甚微。特别是有些单位，用地时很 有“我行我素”的感觉：或者不依规划，批甲地占乙地；或者干脆就不办理用地手续。处罚决定下发后，倘若被处罚人不执行或者不按要求执行，就要依法申请人民法院强制执行。而法院的执行需要法定的程序，需要一定的时间。致使申请强制执行的多，真正执行结案的少。
让我们来看一组不容乐观的数字：2003年全国耕地净减少3806万亩，明显高于2002年2529万亩的减少数量； 国土资源部的调查还显示，2003年建设占用耕地343.7万亩，比上年增长了17%。近年来更是接连发生影响极为恶劣的江苏“铁本事件”和各地的“大兴大学城事件”，严重地破坏了国家的土地资源。
二、土地执法难的原因分析
上述令人心忧的情形当然并非单纯某一方面的原因所造就,而是各方面原由综合作用的结果。总结起来主要有如下几点：
首先，土地管理的有关政策和法律规范宣传不到位，广大相对人这方面的法律意识淡薄。《土地管理法》1998年修订后，虽然加强了宣传工作，但还有相当一部分人不知道破坏耕地有罪，导致违法占地行为经常发生。
其 次，管理体制的不适应，特别是基层土地管理机构不健全，执法职能与力量薄弱。土地执法没有拆除权，没有追究干部责任的权力，没有逮捕拘留权，没有调查财务 权，处理违法案件极为困难。而且加之土地违法案件主体多涉及各级政府，干扰多，阻力大，故查处的难度愈发增大，对许多违法者难于依法制裁；
再次， 土地执法业务经费难以正常供给，存在着执法作为主要创收途径的情形。目前我国级别较低的乡（镇）国土管理机关大部分是人员多而编制少，靠自筹自支来保持运 行。《土地管理法》将土地违法案件的查处权收归县级土地管理部门，乡（镇）一级没有直接的查处权。但是，由于县级土地执法人员少，而全县违法用地又多，因 此县级土地管理部门不得不下放违法用地的查处权，让乡（镇）土地管理部门代之进行处罚。在处罚中，由于乡（镇）国土管理机关片面强调追求效益以求生存，有 的甚至“放水养鱼”，纵容违法来扩大财源，导致违法用地年年查，年年有，怎么也不见有起色。
最后，有的执法人员依法用地观念不强，发展经济的指导 思想不明确，个别基层干部甚至实行“土地财政”，采取零敲碎打或预收地皮款等方式私自出卖土地。另外，有的干部群众错误地把发展经济与保护耕地对立起来， 认为要发展经济必须牺牲耕地，因此，私自围划工业区，致使土地弃耕丢荒。有的村(居)干部在处理土地问题时缺乏公正，重私利轻大局，自己在住房问题上多占 多用，并为亲朋好友私批宅基地，而对其他群众的合理用地横加阻挠，造成恶劣影响
还有，各部门之间配合困难，导致执法难以收到预期效果。按照法律规 定，土地违法者拒不履行由国土资源部门作出生效的处罚决定时，行政机关只有申请人民法院强制执行。在现行财政包干的财政体制下，执法活动直接涉及各部门的 经济利益，经费的支出成为制约各部门配合关系的一个关键因素。按照相关法律规定，违法建筑的拆除费用由违法者承担，但在实际操作中，法院往往要求执法部门 先行垫付。案件执行后，执行经费往往难以收上来，造成执法部门为违法者承担执行费用的局面。另外，罚款是执法主体对土地违法者一种有效的经济处罚手段，但 在执法过程中，各执法部门为了多创收，难免出现执法人员与违法人员“讨价还价”、协议处罚的现象。更有甚者，有时违法占地的费用还低于正常审批所要花的费 用，由此导致了罚款在事实上失去本来的意义和作用。
尽管国土资源管理的相关法律规范对各种违法行为规定了非常严厉的处罚措施，《中华人民共和国刑 法》也对有关国土资源违法行为规定了刑事处罚的条款，但由于土地执法难，真正受到处罚的违法者寥寥无几,很多时候都大事化小、小事化了。以至于在实践中常 常出现这样的情形：有的土地违法者竟然成为振兴当地经济、造福一方的英雄或功臣，实在颇具讽刺意义！
三、土地执法难的对策解析
从前面的分 析可知，对于土地执法难问题，不能天真地以为通过一两条措施，比如垂直管理、赋予直接的行政强制权等等，就可以即刻得到解决。依笔者浅见，土地执法必须纳 入综合行政执法的范畴，要努力建立起事前防范、事中控制和事后查处相结合的土地综合执法的新路子。从依法治国的角度来说，建立最严格的土地管理制度绝不应 该仅仅停留在严格的土地立法制度层面，还应该建立起严格的土地执法制度，使违法批地、用地者真正受到应有的惩罚。
1、从大的方面来说，首先要努力 抓好我国行政执法环境的总体建设，尽力改善当前行政过程中存在的问题与弊端。目前，我国的执法整体环境还不尽人意，与“依法治国、建设社会主义法治国家” 的要求相差甚远。国务院去年通过的《全面推进依法行政实施纲要》勾勒出未来十年我国法治行政的蓝图，对于土地行政执法来说，整体上的行政环境的改善无疑会 给其带来积极的作用与便利。
2、大力加强土地基本国策的宣传。1998年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第3条规定:十分珍惜、合 理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。宣传既要有形式，又要有内容，要克服以前宣传过程中的毛病与问题，充分利用多种宣传工具，诸如报刊、电视、网 络等；要突出宣传土地使用制度改革的重要意义，宣传土地管理法律法规，以增强行政相对人的土地法制观念和土地危机意识，形成全社会关注和支持土地管理工作 的有利气候。
3、加强动态监测巡查和跟踪管理。要进一步加大动态巡查力度，将国土资源违法行为消灭在萌芽状态，以避免给当事人造成不必要的经济损 失。对那种经审批获得土地使用权的，要搞好跟踪管理工作，对不按出让合同约定开发利用土地的，要依法收回其土地使用权，以避免土地被闲置。违法案件一经发 生，土地执法部门要迅速出击，立即下达停止施工通知书，此时处理违法者，一方面可以减轻当事人的损失，另一方面也有利于处罚执行到位。
4、强化土 地执法工作，加大土地管理执法力度。要严格遵循执法必严、违法必究的原则，该查就查，该罚就罚，该拆就拆。各级土地管理部门和土地管理工作者要提高自身素 质、秉公执法、钻研业务、尽职尽责，以园满完成各项工作任务。针对在执法过程中存在的执法者与违法者相互协议处罚的问题，要严格依法行政，严禁协议处罚， 违者要予以相应的处理。在查处土地违法案件的过程中，一定要对单位、个人一视同仁，方能体现执法的公正性。对于不便处罚的国家机关，可以申请上级国土资源 部门查处。完善国土资源与监察等部门联合办案和案件移送制度，对出现的重大违法案件，务必坚持查事与查人相结合，从严依法查处，树立土地执法的严肃性和权 威性。同时还要强化对土地执法行为的监督，对违法用地及其建筑物和其他设施，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；确需补办手续的，依 法处罚后，要从新从高进行征地补偿和收取土地出让金及有关规费。当然，在加大执法力度的同时也要严格遵循程序的法律规定。
5、不断完善土地执法管 理体制。各级政府要切实加强土地管理工作的领导，土地管理工作要由分管领导专门抓，主要领导亲自抓，列入政府重要议事日程，定期研究。要把土地管理绩效与 考核政绩、评奖相挂钩，作为后者的一项重要依据和条件。以国土资源管理体制改革为契机，理顺领导干部管理体制、工作机制，加强基层队伍建设，切实发挥基层 国土资源管理部门在土地管理执法中的作用。 另外在机制和工作方式上要加以改革，在班子配备、人员编制、财力等方面大力支持。
6、努力争取部门间 的密切配合，特别是国土管理部门与司法部门之间的配合，形成执法合力，彻底解决土地执法难的问题。多方面强化执法手段，建立与司法、纪检、监察、审计等执 法部门的密切合作制度，发挥监督机制的整体效益。要充分利用现有懂业务、能秉公执法的人员，充实执法监察队伍。由于国土资源部门在查处违法案件过程中，没 有强制执行的权力而只能申请人民法院强制执行，如果法院不及时下达强制执行通知书或是强制执行得不够彻底，就会导致一些案件久拖不决，有鉴于此，争取引入 公安机制，建立土地公安执法体制，使土地治安这个拳头变得更加有力。如果将公安机制引入土地执法，办案人员着装执法，将会对办案人员人身保障增强，使土地 违法者有所震慑。法院宜设立专门审理和执行土地案件的机构，加强同土地公安的协作。
【注释】
魏 迪：男，法学硕士，浙江省东阳市人民检察院。
张 艳：女，浙江省东阳市人民检察院政治处主任。【出处】
本文刊载于《金华检察》（金华市检察学会会刊）2006年第5期。【参考文献】
1．王家福、黄明川:《土地法的理论与实践》[M],人民日报出版社1991年版。
2．中央农业干部教育培训中心编:《农业行政执法实务》[M],中国经济出版社2004年版。
3．张小华主编:《土地行政法》[M],中国人事出版社1993年版.
4．苏志超:《土地行政纲要》[M],台北五南图书出版有限公司1997年版。
5．刘清湖:“加强农村土地执法监察,遏制违法占地建房”[J],《汕头房地产月刊》总第105期 (2002.10 )。
6．王家学:“土地执法难的成因”,《团结报》2002年11月4日。
【写作年份】2006【学科类别】行政法->行政管理法