建设项目临时用地损毁特点及复垦监管建议

辽宁省国土资源厅 梁成华 孙宇 李丽平 周轶群

一、建设项目临时用地的损毁特点

建设项目土地复垦对象包括取土场、弃土(渣)场、施工作业场、施工器材堆放场、施工机具停放场、预制构件制作存放场、建筑材料堆放场、混凝土搅拌站、大型 构件的运输通道、临时施工便道和便桥、扬水管道及导(排)水管道、施工临时用房、牵扬场地、防洪堤围堰和临时排水明渠等，这些临时占用土地具有如下损毁特 征。

1、选址具有随意性

建设项目永久用地根据相关技术规范与设计标准，在综合考虑社会经济因素、项目区自然条件，并结合工程地质条件等因素，由工程设计确定。各项用地选址都经过 周密考虑和慎重比选，有完整的设计图纸和定位方式。然而，临时用地选址和占用面积就显得随意性较大。项目设计单位和施工单位往往仅从节省成本和施工便利角 度考虑确定临时用地选址和划定占地面积，在如何减少占地和避让农用地，特别是耕地方面考虑得并不充分。例如，高速公路和铁路建设在确定取（弃）土场、拌和 站、预制场等临时用地选址时，为降低工程成本，对服务半径和施工条件的便利性考虑得过多，而在减少占用土地和避让损毁耕地方面考虑较少，往往将预制场建在 正线和站场附近的平坦耕地上，将耕地作为取土场的工程也不鲜见。

2、损毁单元分散

土地损毁单元分散，特别是交通建设项目，因项目建设自身的特征，在穿越山体、河流的同时，隧道和桥梁工程的弃渣场和制梁场等临时占地随之增加。这就增加了临时用地数量。为配合线性工程建设, 临时用地主要布置在正线两侧和站场附近, 并随地形条件、施工标段划分等呈相对零散而又相互连接的点状或点线状分布。此外, 间接破坏的土地也是以正线为中心轴向两侧展开, 呈条带状零星分布。

3、占地规模大

受施工布置、工艺要求、技术水平、自然环境等因素制约，单一临时用地的生产能力较为有限，用地规模相对较小。为满足工程建设所需的大量土石方、钢筋混凝 土、预制构件制作、原料堆放和运输等，需要在沿线布置数量众多的临时用地，从而使得临时用地的总规模较大。一般高速公路建设项目的临时用地数量要达到主线 工程永久用地的20%-30%，而以输电线路和风力发电项目的临时用地规模最大，其原材料施工场地、牵张场和道路等临时用地与永久用地的面积相当，有的可 高达永久用地规模的两倍。

4、土地硬质化强度高

建设项目的临时用地主要分为压占和挖损两类，其中多数的压占土地的地面采用混凝土面层、沥青面层或泥结碎石面层硬化，具有土地负荷大和地表硬化的特征。例 如，高速铁路的基础设施建设在确保高速、安全行车的基础，在建设中多位为厚实强劲的施工机械设备、预制构件、工程设施等，从而要求各类临时用地能够承受较 大的载荷，在地基处理上突出表现为较为密集的桩基础和深厚的水稳垫层，导致其后期复垦难度加大。

5、土地挖损严重

水电和道路等建设工程多需要大量的取土，而且几乎都是采用场外和线外集中取土方式，并导致土地的挖损。位于山区和丘陵区的取土场表现为对山体和景观的损 毁，而位于平原区的取土场将导致地表长期积水，难以恢复原地貌。穿越平原区的高速公路路基填土主要采用延路基两侧相对集中取土的取土方式，位于耕地上的取 土场很难再复垦为耕地,导致耕地的永久损毁。同时，以铁路和公路为主的线性工程建设对线路两侧的土地利用还将产生不同程度的间接损毁和影响。主要表现为对 水系和农田水利设施的阻断，影响防洪和农田灌溉，还有可能导致水土流失、滑坡等次生灾害。

二、加强建设项目临时损毁土地复垦监管建议

1、严格建设项目临时用地审批

建设项目永久用地是在较严格的工程设计和施工标准下进行的，各项设施选址都经过周密考虑和慎重比选，有完整的设计图纸和定位方式。然而，对于临时用地，建 设单位和施工单位多从取得成本和使用便利程度考虑临时用地选址，往往忽视其现状利用方式和规划用途，以及后期的损毁土地复垦问题。因此，为加强建设项目临 时用地管理和损毁土地复垦工作，应首先严格建设项目临时用地审批。

建设项目临时用地审批时应遵循以下几个原则，一是尽量在征地范围内解决临时用地问题；二是尽量少占用好地，如建设项目的预制场、拌和站等容易造成严重损毁 的临时用地不得占用基本农田，取土场选址时应在荒山、荒坡等劣质地，绝不能在基本农田上取土，弃渣场等不得占用耕地；三是必须保证对被占地农民的合理补 偿；四是不能改变临时用地用途；五是不能超过临时用地使用期限；六是必须要及时复垦。在以上原则的约束下，进一步严格临时用地的审批程序，在审批前根据主 线工程设计，合理规划临时用地范围、面积，从源头上控制建设项目临时用地破坏土地情况。

2、加强建设项目临时用地复垦监管制度建设

贯彻《土地复垦条例》，严格落实土地复垦方案编制与审查制度，并加强建设项目临时用地复垦监管制度建设，制定建设项目临时用地复垦监管办法、建设项目临时 用地复垦资金使用管理办法、建设项目临时用地复垦验收办法等法律法规，从行政监管和技术监管两方面入手，明确相关部门在复垦监管中的职责和义务，使之各司 其职，对监管过程中发现的问题，及时处置，避免扯皮和推诿问题的发生。

3、加强土地复垦监督管理队伍建设

长期以来，我国生产建设中损毁的土地得不到及时的复垦利用的主要原因之一是没有一支健全和稳定的土地复垦监督管理队伍。在《土地复垦条例》中已经明确了国 土资源管理部门土地复垦监管工作的职责和法律责任，各级国土资源管理部门将加强组织领导，明确专门机构，指定专人负责，健全土地复垦监督管理队伍，并加强 与各相关部门的协调配合，齐抓共管，彻底改变复垦费用不落实和监督管理不到位，生产建设中损毁的土地得不到及时的复垦利用的现状。

4、建立建设项目临时用地复垦动态监测信息系统

根据临时用地审批文件，按照《土地复垦方案》制定的复垦计划，实时记录各复垦单元的复垦开工时间、主要工程、投资金额、竣工时间、验收时间等信息，实行复垦前、复垦中、复垦后全过程的跟踪检查，建立建设项目临时用地土地复垦实时备案制度。

5、加强实地监督检查

将建设项目临时用地复垦纳入到土地巡查范围，定期不定期地开展建设项目土地复垦专项检查活动，使土地复垦监管日常化。对不履行复垦义务或履行复垦义务不符合相关要求的，要及时向相关主管部门通报并依法做出行政处罚。

6、严格把好关口，在建设项目土地登记发证中实现联动

根据建设项目临时用地复垦状况，全程监督管理结果等，审查是否符合发放国有土地使用证书条件，对未进行土地复垦或复垦完成达不到相关要求的的建设单位不予发放土地使用证，并在其申请新的建设用地时，有批准权的人民政府不予批准。

7、引进公众和社会媒体监督

建设项目临时用地审批后，国土部门负责组织临时用地使用权人在宗地现场显著位置设置信息公示牌，将临时用地用途、面积、四至、使用期限、复垦时限、复垦措施、监管机构、举报电话等内容进行公示，便于社会共同监督。