中国城市化的问题与解决之道

中国近30年来的经济进步，在很大程度上应归功于打破了对劳动力、资本和商品流动的各种限制，促进了城市化进程。经济学理论和国际经验都肯定，城市化对经济增长意义重大，因为制造业和服务业在城市更有效率，同时，城市还是促进创新和发展复杂技能的主要基地。

　　因此，中国政府应当推动健康的城市化，城市发展必须基于对基础设施和公共服务的投资。

　　应调整城市规模和经济结构

　　中国的城市化模式效率不高，包括规模分布不够合理和专业分工不足。中国目前人口规模在100万至1200万的城市的数量不够多，许多地级市的人口规模仅为有效规模的一半。有研究表明，地级市的人口规模如果翻番，有望使单位员工的实际产出增加20％至35％。

　　许多城市尽管在制造业上没有什么比较优势，当地企业的经营规模也普遍偏小，却依然对制造业倾注大量心力，而忽略了促进服务业的繁荣。尽管大城市的天然经济基础是服务业，中国的许多大城市却凭借自己的权力和资源，在吸引制造业方面享有不平等的优势。即使这些城市已到达应更多专注于服务业发展的阶段，它们依旧在发掘制造业方面的优势。

　　特大城市的天然经济基础，是商业服务业和金融业。但在中国，这些产业虽然增长迅速，规模却依旧较小。广告业等行业最近才从政府控制下解放出来，而法律和金融服务业等依然处于政府的严格管制之中。只有在这些现代服务业得到进一步发展之后，中国才能发展出可以与东京、伦敦和纽约相媲美的超级城市。

　　应促进城市有效发展

　　当前，中国新城区建设中执行的若干政策，对城市密度产生了消极影响。中国城市的外围区域碎片化现象越来越严重。未纳入城市行政管理的城中村四处延伸，大部分没有户口的农民工都借住在那里。城市周边的建成区又散布在农用土地中间，由于对农业用地转作其他用途有极其严格的配额限制，这些土地的开发很难顺利开展。

　　工业企业正在从中心城区迁置到城市周边的新型工业园区，周边新开发的城镇对土地使用密度缺乏重视。限制市内的建筑密度的做法，也降低了土地利用效率，导致城区的平面延伸。此外，土地利用和基础设施建设之间缺乏配合，导致通勤时间和成本上升，土地消耗量超过了必要水平。

　　这样的平面蔓延和分割开发现象一旦扎下根来，将很难逆转，由此带来的基础设施建设成本、通勤时间和污染程度的上升，会逐渐吞噬城市的生产率。因此，中国需要将这个问题的解决列入紧急议程，加强产权保护，促进土地市场竞争，改进土地利用规划。

　　城市边缘的土地定价是当务之急。目前，城市开发并没有为征用的农用土地负担真实成本，相反，城市政府以低价购买农用土地，大幅加价后卖给开发商，从中获取了大笔利润。这一套利机会恶化了城市蔓延现象。目前，地方政府面临的约束主要来自上级的指示，但这些指示的效果有限。更重要的约束应该是加强农村的产权保护，让农民和村庄获得的补偿能尽可能反映土地的市场价值。

　　同时，城市土地市场的效率需要提高。开发商目前通过政府组织的土地出让来获得城市土地，出让方式必须保持公开、透明和公正，让开发商为项目支付包括必要的基础设施在内的真实成本。此外，还应该让工业、商业和住房项目的开发商能够在平等基础上竞价。由此产生更为真实的土地定价，从而制约工业用地的过度开发。更高的土地拍卖价格还可以促使某些工业活动分散到较小的城市，政府应该考虑用税收优惠等财政刺激手段，来鼓励国有企业的土地再开发。

　　改善城市规划至关重要。即使那些高度尊重市场规律的国家，也对土地市场制定了规划法规。这些法规限制了地块的用途，规定了建筑的密度。中国目前对土地利用有总体规划（一般称为城市规划方案），但这样的规划需要获得更强的法律效力，或许可以要求通过地方人大的审批。同样重要的是，这些规划应该显示地块的容积率的许可范围，政府可以利用容积率的许可范围将城市发展引导到预定的位置。例如，靠近公共交通枢纽的地段可以允许更高的容积率，以鼓励集约化。

　　应改革城市财政和管理制度

　　中国的城市过于依赖土地出让作为收入来源，由任期相对短暂的政府官员来负责城市的长期资产（土地）出售，以此维持经常性支出（以及部分资本性支出），这样做等于剥夺了未来的市民从这些资产中获得的收入。

　　作为公共财政改革的一部分，土地出让收入应该仅用于资本性支出，长期资产的出售应该与资产的购置相匹配。而且，即使是资本性支出也应该减少对土地出让的依赖，开发其他来源，例如在中央政府或省级政府的严密监督下发行城市债券（若干发展中国家采用了这个办法），或者由中央划拨转移支付。

　　对住房和商业房产开征从价房产税将是一大进步。目前，中国的城市财政收入主要来自增值税和营业税以及土地出让收入，它们都鼓励城市吸引产业而不是吸引居民。对住处征收房产税不但有利于增加地方收入，还能鼓励城市接纳更多的居民。同时，对商业地产征收房产税，将更好地反映商业地产需要的交通、排污和电力等公共服务的成本，促使企业节约使用土地和空间。

　　房产税将会降低出让土地对潜在买房人的价值，因此，地方政府从土地出让中获得的收入会下降，但是，这将带来经常性财政收入的有利转变，从资产出售收入更多地转向经常性收入。政府还可以将土地出让期限永久化，以此作为对引入房产税的补偿。

　　政府官员的激励机制也需要改革。城市政府的主要职责是给市民提供良好的公共服务，并在私人部门投资之外补充恰当的公共基础设施投资。但是，长期以来，中国的市长和其他地方官员的业绩考核依据，并非其所提供的公共服务的质量，而是所在地区的工业增长速度。即使不进行更积极的制度改革，让市长更多地对当地市民负责，中央政府也需要更有创造性地设计对地方官员的适当的激励机制。由于物质基础设施的效果在建成后很容易就能看到，而社会投资的效果需要很长时间才能完全显现，所以还应该鼓励政府官员延长任期。为了实现更恰当的激励，他们的业绩考核还应包含反映长期的财政稳定性的指标。

　　最后，很关键的一点，是要允许较小的城市在更平等的基础上同大城市竞争。在目前的体制下，层级较低的城市由层级较高的城市主管。这种层级关系应该改革，使得每个城市，不论其规模大小，都应该在明确规定的若干领域内享有完全的自主权，并让所有的城镇享有相同的税基、税收工具、优惠政策，执行统一的政府间转移机制，以及承担相同的支出责任。当然，规模较小的城市需要更长的时间才能充分利用各种财政工具（如市政债券等），因此在过渡时期，可以靠政府间财政补助的机制设计，使它们能与较大的城市平等竞争。

　　作者：弗农·亨德森（Vernon Henderson）为布朗大学经济学和城市研究教授。