对美国路易维尔城市规划体系的若干认识

Some Thoughts on Urban Planning System of Louisville, USA
罗文

      摘典:路易推尔足美国肯塔基州录大的城市，也足典型的美国中那城市。本丈介绍了该市城市挽划体承的主要构成内容，对其体系特点进行了分析，并从中得出一些启示。
Abstract: Louisville is the largest city in Kentucky and a typical city in the middle part of United States.Based on introducing the primary contents of the urban planning system of Louisville, this paper analyzes the character of it. Meanwhile, the viewpoints which inspired from it are also proposed.
关键词:城市挽划体系;特点;路易帷尔;共国
Keywortk: Urban Planning System; Character;Louisville; United States
作者:罗文，中国城市规划学会会员.九江市规划局规划技术科科长，高级工程师，注册规划师。
规划体系包括由政治体制、社会结构、经济关系等所决定的相关规划法规，行政、编制、运作、管理内容，涉及面广。在其体系构筑上美国各城市存在一些差异.但总体特征具有一定的普遍性。路易维尔(Louisville)是典型的中部城市，本文以其为案例针对其规划体系部分内容进行研究，期望能对美国城市规划体系特点有一定认识并借鉴其积极部分。
路易维尔位于美国中部，俄亥俄河南岸与印地安那州(Indiana)毗邻，土地面积约386平方英里为肯塔基州(Kentucky)最大的城市。2003年路易维尔城市与杰弗逊县(Jefferson County)市县合并，人口约69.9万人成为美国第16大城市，其中等家庭年收入为4.493万美元/户。由于优良城市品质的塑造在美国354个城市中，被相关机构评为第14位适宜生活的城市和最适于迁居家庭的城市。
1 规划体系主要构成内容
1.1规划法规
肯塔基州拥有自主制定相关法律、法规的权利，其规划和区划授权法案Kentucky Planning And Zoning Statutes (KRS Chapter 100)是由肯塔基州北部地区规tlJ委员会NKAPC和州规划师协会KAPA联合发起.经立法机构批准后颁布实施的一部重要规划法规。该授权法案对地方政府规划机构设皿、决策程序规划编制、土地使用管理等做出了明确规定.是路易维尔城市规划体系建构的法律荃础。
土地开发规范《Land Development Code)是路易维尔规划技术法规体系的核心，是依据州授权法案所赋予各地方政府权利建立、协调、执行区划、土地细分及其他相关土地使用、设计运作和影响土地使用行为的规则。其立法意图是以最低成本促进公共健康、安全、舒适，秩序、形象‘道德和整体福利，保护土地、建筑的税值维持规划范围内居住区、商业区.工业区的稳定性.保护其特征促进其健康、持续发展.
1.2规划机构
路易维尔城市管理机构的组织形式为市长一议会制。市议会为立法机构主体，拥有对典国路易维尔城市规划体系的若干认识月重大事项的最后决策权，巡回法庭为司法机构的主体。政府行政机构主要是城市规划与设计部门其主要职贵是提供促进和保护社区经济、环境、文化和历史资源的规划服务。其他相关规划决策机构主要有规划委员会(下设土地开发与文通委员会、技术审查委员会、场所规划审查委员会、规划委员分会、政策与制度委员会和开发审查委员会等6个隶属委员会)、独立的分组委员会《区划调整委员会)和独立的市民委员会(建筑评议及历史保护委员会和盛地区规划委员会)(相关规划机构设皿及职能见表1)。当遇见职权范围内无法解决的纠纷与矛盾时，规划委员会向市议会上诉，区划调整委员会向巡回法庭上诉。
市议会和各委员会依据法律和规划与设计部门的技术评估意见.对不同利益进行衡f做出职资范围内规划管理的决策.而具体项目的审查和监督执行由规划与设计部门负资不同层次职能的机构及相关利益人均参与规划决策与管理过程。
1.3各层面规划
经过多年的发展.路易维尔已经形成相对稳定的多层面城市规划编制体系(见表2卜并不断完善。综合规划是城市最高层次的规划由市议会审定是法定采纳的关于土地利用行为与决策的准则对各层次规划的编制及建设活动起指导作用。土地开发规范。是一部综合的规划技术法规提供了执行综合规划所提出的目
标原则、政策的相关规定为日常规划与管理工作中的重要依据。规划范围内任何建(构)筑物及其新《改)建、土地定位等都必须符合其要求。
次系统规划(Subsystem Plans)是依据综合规划的指导针对城市某特定区域、专业系统或专项课题而编制的规划，是城市规划编制体系的重要组成部分一般经过市议会的审查批准后生效执行。
区划法令彼盖规划范围内任何地块.具有刚性特征.是实施综合规划的，要工具也是规划编制体系的皿要支撑主要包括允许使用，条件使用、建设密度及强度等内容.区划图则一旦确立.必须经过法定程序才能修改。土地细分是依据综合规划为近、远期出让、租赁或建设开发而进一步将土地细分地块的规划过程是土地使用管理的重要工具之一。地区开发规划(District Development Plan)是关于开发建设活动的文字和图纸规定.相当于我国修建性详规层面规划内容.
1.4开发审批程序
依据不同内容分为以下几种类型:区划、地区形式地图修改(Map Amendment)不涉及到具体开发建议.姗经过预申请、邻里会议(Neighborhood Meeting )、申请、公众听证会.立法行为、规划捆绑元素(Binding Elements)审批等程序，在立法机构同意前需经规划委员会审查;土地细分按划分地块数f分为大型(Major Subdivision)和小型(Minor Subdivision)两种情况其中大型土地细分姗经过初步方案审查;条件使用许可祷经过预申请、申请公众听证会等阶段;变更(Variance)衡经过申请、公众听证会的程序:地区开发规划许可则依据地块大小分为地方建筑机构‘规划与设计部门和规划委员会等不同层面机构审批的三种情况。
对于一般案例，材料提文后首先经过多重机构会议审查.讨论其关键问题，解决相冲突的意见或要求.会后评议愈见提供给相关利益人及开发商或业主。根据评议意见进行修改的规划重新提交后将再次被多，机构审查(相关利益人参加)并提文给公众会议(Public Meeting)讨论。.其中一些案例还据举行公众听证会(Pub&Heaing)，最终更新和修改的材料将提文获得批准.设施投资建设或进行房地产开发等)更是直接推进了城市规划与建设的发展。
在对城市建设活动的控制与引导上政府自上而下地采用各种执行规划的直接方法(如预算控制、获得土地权进行开发等)和各种影响个体开发行为的间接手段《如开发控制规定、税收政策等}进行管理.为在个体与社区利益、成本与权利之间做出平衡，各种公共、私营与自愿组织机构之间亦通过必要的合作形成促进城市发展的动力成为协调、实施规划政策的重要工具。
2.2市民斌权与公众参与
作为社会民主制度的体现美国城市均建立了较完善的公众参与机制.路易维尔市在规划审批与建设项目管理过程中.从程序上保证了市民赋权，对有可能受影响的私有财产拥有者给予充足的知情权、陈述权、上诉权等。管理过程的每一个环节都少不了市民和相关部门利益代表的参与公众参与的主要形式是由各委员会组织召开的各种公众会议和公众听证会。
在规划编制上政府通过各种方式积极引导市民参与，阐述城市和社区的意象特点与发展条件并对发展前景进行构想，同时在规划过程中加强与公众的交流，充分吸纳、考虑市民愈见⑥。广泛的市民赎权与公众参与不仅保护了市民的财产与利益也加强了公众对于城市的热爱与关注.促进了城市形象与社会道德、秩序的建设。
2规划体系若干特征的认识
2.1多元的动力机制
由于政治体制、社会经济发展条件等原因，美国城市规划动力机制形成自下而上与自上而下相结合的双向体系.
首先，其具有显著的自下而上的特点。国家宪法强调个人权利与私有财产的不可俊犯性在第五+四修正案《Amendment V,XI V)中对于私有财产保护及其内容、程序的合法性做出了规定，形成了巨大的规划动力源泉。各层次规划皆体现了以市民的公共利益为荃准的基本理念每一个具体项目的审批过程皆处于市民利益的监控之下.不同的财产拥有者都自觉参与到城市的规划与建设活动中一些私营机构与个休的经济活动行为(如基础
2.3法制建构的特点
三权分立的联邦政治制度是建构美国城市规划体系的基础。州授权法案规定了各立法行政与司法机构的职资与决策程序，直接决定了路易维尔城市规划体系的构成框架。市议会指定规划与设计部门进行规划的编制与准备工作规划委员会组织公众听证并向市议会推荐相关规划与政策市议会批准规划与政策法令规划与设计部门执行相关规划区划调整委员会向巡回法庭上诉进行区划调整，相关规划、建议、政策、实施、上诉等资权清晰。
从规划批准实施到案例审批决策管理程序较为严密监督制约机制完善.不仅从规划技术层面进行评估也保证了不同利益代表及时、全面的参与。其规划管理过程实质是对利益关系的决策管理.也是法制过程的体现.建立在市场经济与土地私有制基础上的公众参与成为政府制定与实施规划政策的，要组成部分.保证了公平性。相关听证、决策程序公开透明，具有标准化与可操作性的特点，以司法约束形成的监督机制使得规划立法与实施能较好地平衡各方利益。
2.4连续的规划过程
路易维尔城市在规划建设与管理中重视规划设计实施、评估.反馈过程的衔接强调规划设计与实施管理是两个不可分割的连续过程。各层面规划编制内容针对不同层次与特点保证可操作性与实效性并依据规划需要统筹考虑建设资金的安排计划。其规划编制过程本身就是一个协调过程在协调中促进规划的实施。
城市用地规划管理中的相关法定程序保证了规划管理控制系统的更新与完整，充分体现了规划过程的动态性特点。由于规划自身技术要求及法院依循案例法判决.评估已实施的项目与政策不仅能够反馈相关信息在实施过程中纠正错误.并且可以在另一种场合作为寻求解决相似问题的方法与答案。
2.5复合的控制体系
路易维尔城市规划编制体系层次清晰，各层面规划编制内容、重点形式不同.相互衔接.强调政策性、可操作性与法律地位。综合规划重点关注规划的目标、原则与政策.具有可行性与员活性的特点，其他各层面规划则在其指导下相对具有更多的刚性特点。
综合规划建议采纳地区形式规定和区划法令相结合的两层级方法(Two Tiered Approach)引导城市建设发展，构筑城市风貌特色。在经市议会批准后，地区形式规定成为处理相关区域兼容性的，要工具，与针对不同控制内容且不矛盾的区划法令相结合，形成复合的规划控制体系.同时综合规划对区域整体特征提供有意义的保护，而中心区邻里社区等城市地区规划则通过执行地区形式规定等规划引导政策并探索必要的规划工具来维持和促进地区可预见的特征。
路易维尔城市规划体系的建构有其特有的背景，相关规划运作机制能有效引导城市建设发展.利益制约机制又使得城市更多关注建设的质f但也存在一些缺点:特殊地区的设立使得供水、排污及教育基础设施的建设不能集中在一级政府统筹考虑相关规划建设行为需要进行协调易造成资源浪费:对于私有财产保护的过多关注造成集权执行能力不强项目审批管理程序较复杂等。
3 启示
借鉴路易维尔城市规划体系建构的特点，考虑我国国情与现状至少有如下几方面值得思考
(1)我国规划的动力机制更多地表现为自上而下，公众参与往往只是停留在问卷调查、意见咨询层面。目前许多城市在超常规发展，并产生了一些过于偏重政绩要求的政治衡求规划②.建立、健全公众参与机制对于现在与未来皆具有，要惫义。
(2)我国规划的法制基础建设较为薄弱.一些规划的实质性内容与立法要求存在矛盾。建议加强规划体系中不同层面规划内容特点的考虑提高规划的实效性③并应逐步构建地方行政与技术法规体系，深化健全规划监督制约机制.
(3)目前.我国的一些城市正在尝试整合各层面的规划控制内容，并保证更新与完整，但相关控制内容中往往对于城市及其区域的个性与特点考虑不足。一以形式为基础”的规划方法对于塑造城市形象、构建复合的规划控制体系有粉积极的借鉴意义.
《引加强规划政策分析过程中的监控、评估与反馈工作不仅是规划决策过程自身的铸要.也利于促进城市的建设品质。尤其在经济、社会快速发展的今天，更应大力加强规划决策程序与实施过程的完善。
(5)当前在我国也不可避免地出现了公共服务私有化的现象，城市政府亦开始更加关注各种商业行为对规划的实施与促进，如何合适地处理公私关系应予以鼓励。
衷心感谢路易维尔城市规划与设计部门的Dawn T. Warrick女士在本人实习期间提供的指导与帮助。
参考文献
1 NKAPC, KAPA.Kentucky Planning And Zoning Statutes (KRS Chapter 100).2002
2 Louisville And Jefferson County Planning Commission. Cornerstone 2020 Comprehensive Plan. 2000.
3 Louisville Metro Planning Commission. Land Development Code. 2006.
4 Louisville Metro Planning And Design Services. Neighborhood Planning Citizen Guidebook. 2007.
5 Barry Cullingworth, Roger W. Caves. Planning In The USA: Policies, Issues And Processes. (2nd ed.). 2003.
6 Anthony J. Catanese, James C. Snyder. Urban Planning. (2nd ca.). 1988.