探索“弹性出让” 推行多元化租赁——对工业用地出让制度的调研与思考

《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）对工业用地有偿使用的形式进行了改革，由过去以协议出让为主，伴有土地使用权出租、作价出资、外商投资企业收取场地使用费等形式，整体转向招拍挂出 让方式。2009年全国工矿仓储用地供应11.94万公顷，同比增加44.1%，其中出让11.40万公顷（同比增加43.7%），占工矿仓储用地供应总 量的95.5%（与2008年基本持平）；招拍挂出让占出让总量的84.0%（90%以上为挂牌出让），同比提高2.5个百分点。

工业用地招拍挂出让制度较好地发挥了市场在土地资源配置中的基础性作用，在落实保增长、扩内需、促进经济平稳较快发展的预期目标中发挥了重要作用。因此，工业用地招拍挂出让制度必须坚持，但是同其他各项改革一样，这项制度也需要在实践中不断深化与完善。

由于工业项目的产业性、带动性和科技性等特点，决定了工业用地招拍挂出让具有不同于其他经营性用地招拍挂出让的特殊性和复杂性，建议从完善土地供应政策、规范制度设计和健全操作程序等方面，对工业用地使用权出让的全过程，进一步优化和细化。

现存问题：工业用地招拍挂出让与产业政策导向、企业意向难以及时对接

当前工业用地招拍挂出让制度在实践中存在以下问题需要加以解决：

首先，招拍挂出让地块未必符合工业项目用地需求，难以实现节约集约利用。

在招拍挂政策出台之前，工业用地采用的是“先 立项后供地”的模式，用地规模是按照工程项目建设用地指标或工程设计规范予以确定。招拍挂制度全面实施后，采用的是“先土地后项目”模式，根据土地出让方 案确定供给地块。目前这种供地模式虽然按行业代码、地区分类，对工业用地设定了五项规划控制指标，但不一定符合具体项目对用地的需求。因此招拍挂获得的地 块面积、形状、位置等与具体项目的合理用地需求存在差异。这不利于土地的优化配置和高效利用。

其次，单一的“价高者得”的市场规则，有碍于工业区域产业导向的实现。

开发区或工业园区按照各自的产业发展规划，对入园区的工业项目均有明确的产业导向和入园评估条件。而现实中以挂牌为主、“价高者得”的市场规则，以及不设置竞买人资格条件限制的规定，降低了项目的可控性，加大了项目的落实难度，不利于园区优选高新产业和有发展前景的项目。

再其次，招商项目不一定能够竞得土地，增加了企业投资的不确定性。

与协议出让相比，工业用地招拍挂特别是挂牌和拍卖，企业主将面临“三个不知道”，即不知道企业用地成本是多少，不知道能否竞得土地，不知道工程何时能开工。给地方政府定向招商项目以及有特长企业项目的引进造成困难，削弱了企业主对工业企业投资的意愿。

最后，招拍挂程序较复杂，竞得土地时间较长。

招拍挂出让工业用地，与以前相比增加了审批环节，加长了报批材料运转时间。据上海一些开发区反映，与协议出让土地相比，征求相关部门意见由6个增到16个。从参与招拍挂的准备工作，到与市、县政府签订土地出让合同，约需一年时间，到最后取得土地证并正式开工约需两年。面对瞬息万变的市场，企业（尤其是高新企业）常常因此错过时机，迫切要求精简手续，缩短审批周期。

政策建议：探索弹性供地，优化出让方式，研究退出机制和多元化租赁

——针对不同行业门类的工业项目，合理选择出让方式。

不同类型的工业项目，对产业布局、生产技术水平、环境保护的要求不同，对环境的影响也不同。在坚持工业用地招拍挂出让制度的基础上，要突出工业用地特点，合理选择出让方式。通过土地供应调控，推动经济结构调整和发展方式转变。

一 方面，建议出台支持战略性新兴产业和低碳产业的用地政策。优先保障战略性新兴产业项目、低碳产业项目、高新技术产业项目、对本地区产业布局及结构调整具有 战略意义的重大工业项目以及特定用途重大项目的用地需求，允许这些类型的项目采用协议出让方式，但要严格规定协议出让范围，严把协议出让程序，确保信息公 开透明，杜绝暗箱操作和腐败行为的产生。由国家和省两级政府确定，细化协议出让的产业用地范围，建立严格的评估制度，进一步加强产业、科技、发改、环保、 国土等部门之间的协调，落实产业类型评估和认定工作，由国土资源管理部门确认是否属于协议出让范围。

另一方面，对于符合国家产业导向的重要项目，建议区别情况采用邀请招标、公开招标和竞价招标等招标方式，并对竞买人资格审查、标的物规划建设要求等方面作出具体规定。如：对工程建设有特殊工艺、地块区位有严格要求的，对具备申请资格的人，可采用“带 方案”出让方式；对投资量大、施工复杂的工程，可设置企业注册资本、企业信誉等条件。但对上述限制条件的设置不能是“量身定做”，必须保证可参与的竞买人 不是唯一的。对于竞价招标的，要通过建立综合评标体系（包括技术标和商务标）选出有资格竞标的企业，再通过集合竞价、集体议标，采取电脑随机抽取专家进行 评标，由此通过高科技防腐手段和“综合条件最优者得”的综合评标，确定土地受让人。对于量大、面广的鼓励类和允许类工业项目用地，采用挂牌方式，但应为竞 买人设置必要的前置条件。

——完善土地供应信息发布制度，推行项目用地预申请制度。

目 前，地方在供地信息公示和出让地块公告方面，在一定程度上存在着公布时间短、范围窄的问题，竞买人因来不及认真研究相关信息资料而导致招拍挂竞买不充分， 甚至有的企业盲目决策，仓促上阵。因此，应进一步细化建设用地供应计划的编制程序（包括供地总量、类型和地块划分），完善供应地块信息发布制度。

同 时，进一步健全并推行工业用地预申请制度，通过预申请环节及时了解企业对工业用地的需求状况，以合理安排工业用地的出让规模、时序，评估确定不低于规定最 低价的出让底价，保障必需的工业用地。对于允许协议出让的工业项目，若有两个以上的企业预申请，则应转入竞价方式。对于采用拍卖方式供地的，通过项目用地 预申请，可防止土地流拍，发挥调节土地供应、稳定土地市场的作用。

——实行出让受让双向监督，充分发挥第三方的监督作用。

土地招拍挂出让方式是在土地公有制下体现公开、公平、公正原则的最佳选择。但在具体实施中，仍需对土地出让全过程以及对国有土地使用权的出让者（市、县人民政府）和受让者（土地使用权人）依法进行监督。通过对土地出让“前、中、后”实行全程监督，遏制出让、受让双方的违法违规行为，对跟踪发现的问题严格按照相关规定予以认真查处，最大限度地减少土地违法损失，确保工业用地供应和使用的合法合规。

建 议实行出让、受让双向监督，特别要注意发挥第三方的监督作用。国家土地督察机构应加强对土地利用行为的监督检查，作为第三方来监督地方政府和出让方，并由 国家特邀监察专员配合，重点督察出让方四方面情况：其一，是否正确贯彻执行国家关于工业用地有偿使用的政策和法律规定。其二，在招拍挂出让具体操作中是否 真正做到公开、公平、公正，有无为某一企业“量身定做”出让条件的嫌疑。其三，是否存在低价出让工业用地，擅自调整土地用途的情况。其四，是否按规定及时发布相关出让信息等。

与此同时，加强对土地受让方的监管，重点检查受让方三方面情况：是否存在提供虚假信息情况；是否存在恶意串通、陪标、围标情况；是否履行了土地出让合同规定的相关义务等。

——调整工业用地出让年限，探索建立工业用地退出机制。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（1990 年5月19日国务院令第55号）规定，工业用地使用权出让最高年限为50年。各地在设定工业用地出让年限时，往往就高不就低，一律以最高年限50年为出让 期限。这样既可增加地方政府“土地财政”收益，又可使企业达到利用土地作为投资产品实现保值的目的。据浙江省对全省私营企业的调查，企业正常成长周期为 8～12年，出让最高年限为其4～5倍。国有企业成长周期可能长些，因产业结构调整关停并转、产业转型升级等原因，其成长周期也远达不到50年。显然，按 照最高年限出让工业用地不尽合理和科学。

过长的出让年限容易导致工业用地低效利用、闲置不用或自行转让等现象。由于企业用地特别是工业用地缺乏退出机制，或者退出机制不健全，导致政府难以依法介入处理由此产生的相关问题，形成“政 策真空”。杭州市在工业用地出让合同中，曾就土地退出事宜提出相关要求，但因国家无明文规定又缺少上位法的支撑，按合同操作难度很大。据浙江、上海等地一 些开发区和工业企业的意见，工业用地出让年限10～20年为宜，最多不超过30年。建议国土资源部与国家发改委等部门协调，出台新的产业目录，并按照新目 录根据不同产业的生命周期、企业规模，合理调整项目用地出让年限，降低企业用地成本，促进产业更新优化。

针对工业用地利用中存在的诸多问题，建议对工业用地的收回、回购、转让和退出机制深入研究，完善法规并制定相应的细则或具体办法，以缓解工业用地的供需矛盾。

——完善土地有偿使用制度，推行多元化土地租赁方式。

国 有土地租赁是国有土地有偿使用的一种形式，在继续推行和完善国有土地出让制度的前提下，把租赁作为出让方式的补充，并实行多元化租赁方式。一是国家直接将 国有土地出租给企业主，双方签订土地租赁合同，规定双方的权利义务。二是原划拨土地因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后，依法应当有偿使 用的，可以实行租赁。三是为支持中小企业发展，对于用地量小不宜单独供地的，可以向其租赁符合要求的标准厂房和多层厂房。国有土地租赁的租金标准不得低于 出租底价或按国家规定的最低地价折算的最低租赁标准。租金一般按年支付或按租赁合同约定支付。按年支付租金随行就市，按合同约定支付租金的要定期调整。租 期分为短期和长期两种，具体按土地用途决定，但租期最长不得超过同类用途土地最高出让年限。

工 业企业的发展应主要依靠劳动力、资本、技术和市场等因素，不应依赖于土地的保值增值，应该以保障生产资料供给、控制企业生产成本、拓宽产品市场、最大限度 地提高企业综合经济效益为主要追求。采用土地租赁，既可减少企业一次性交几十年地租的经济压力，降低企业的前期投资，也有利于发挥土地调控的作用，推进经 济结构转型和产业结构调整，防止和减少低效利用和闲置土地的产生。此外，标准厂房租赁可以加快建设用地的周转效率，减少工业用地供应总量。

来源：中国国土资源报　发布人：《完善土地有偿使用制度有关政策研究》课题组