城市规划建设实践的感悟与思考

南京市市长 季建业

城市是商品经济发展的产物，随着工业化、城镇化和经济全球化浪潮的风起云涌，城市规划和建设也出现了许多共性的问题：一是城市建设遗忘历史、丢失个性、缺乏 特色，往往千城一面、千城同类；二是在城市加快现代化的同时，出现了环境污染、城市拥堵、公共安全、居民生活环境质量下降等突出矛盾和问题；三是城镇化进 程中经济发展了，城市变大了，却出现了管理失范、社会失衡的现象。作为一市之长，我们是城市的规划者、建设者、管理者，承载着重大的责任和群众期望。如何 把握传承历史和现代文明的关系，如何把握工业化和城镇化之间的关系，如何把握城市建设与生态保护的关系，如何把握城市建设与人的发展的关系，如何把握城镇 化与社会和谐之间的关系，需要我们在实践中很好地作出回答。我先后担任过县级市昆山市、地级市扬州市、省会城市南京市的市长，3个城市层次不同、规模不同、特色不同、发展阶段也不相同，我结合在这3个城市的实践，谈一些感悟和思考。

城市要有“魂”和根。文化是城市的灵魂，每个城市不管规模大小、建城史长短，都有自己血肉相连、代代相传的文脉，每个城市都有自己的DNA， 都有自己的故事。历史文化资源是城市文明的内核，是不可再生、不可复制的历史禀赋、宝贵财富。一个城市缺乏历史延续和文化底蕴，就不会有强烈的吸引力和永 恒的魅力；一个城市没有文化的传承与创新，就不会有可持续发展的活力和创造力。我们看到一些文化古城，要么在战火中湮灭，要么在领导的无知中倒下，要么在 建设中被破坏。作为现任市长，站在新的历史交汇点上，站在前人的肩膀上，必须薪火相传，发扬好、传承好城市的历史。我们的做法：一是坚持“三个敬畏”的 理念。就是敬畏历史、敬畏文化、敬畏先人（对历史敬畏、对文化崇敬、对先人感恩），以强烈的历史责任感，小心翼翼，如履薄冰，珍惜历史遗存，保护好、传承 好历史文化。二是坚持保护与利用、改造与复兴的方针。保护是前提，利用是关键，改造是手段，复兴是目的。扬州是古城，在扬州时我们提出坚持“五个保护、五个不”， 即保护古城街巷体系、保护古城建筑风貌、保护古城文物古迹、古树名木、保护古城遗址、保护古城非物质形态文化；不大拆大建，不破坏街巷体系，不破坏居民生 态，不破坏历史文脉，不破坏建筑风貌，传承古代文明，转换功能，实现古城改造复兴。南京是古都，历史遗存丰富，六朝遗址有孙权墓、南朝陵墓石刻等；明朝文 化有明城墙、明孝陵、明故宫；民国文化有中山像、中山陵、总统府，包括许多近现代建筑；宗教文化有佛祖顶骨舍利盛世重光、玄奘顶骨舍利、金陵刻经处等。我 们强调要整体保护、全面保护、活态保护，实现古都文化与现代文明交相辉映。三是坚持通过城市更新把历史文化独特的资源优势转化为竞争优势。现在一些地方把 历史文化简单地当做包袱，在大拆大建中破坏了城市历史文明；也有地方搞大量的“假古董”， 亵渎了古代文明。历史遗存、人文环境、建筑符号、民俗风情、历史信息都是先人留下的宝贵资源，是城市核心竞争力，破坏了历史文化，就丢失了城市的个性魅 力。传承文化是传承文明，是城市更新的不竭动力。扬州这几年实施了历史街区保护工程、文化博览城建设工程、名城解读工程、绿杨城郭新扬州工程、蜀岗瘦西湖景区综合保护工程、城市文明提升工程，成了通过城市更新有效保护古城的一个典范。我们只有把握好城市的特质和文脉，通过规划布局、建筑风貌、生态建设等，才能更好地传承历史文化，使城市可持续发展。

城市要选择适合的产业发展路径。城市是经济发展的载体，发展是第一要务，是硬道理。产业是城市的肌肉，“强身健体”， 就要先发展产业，产业竞争力是城市竞争力的一个部分。没有发展，不做大经济总量，不增强城市实力，城市就没有地位，也难以更好地解决民生问题，显而易见， 这是市长要考虑的首要问题。但选择什么样的发展路径、什么样的发展模式、什么样的产业，是市长面临的现实课题。我们认为，发展要依据城市的自然禀赋，依据 城市的产业基础，依据城市的环境容量，选择符合国际国内发展趋势、又适合城市实际的路子，努力做到经济发展、城市品质提升、环境保护“多赢”。如果不顾资源、不顾环境，有可能一时把经济搞上去，把城市形象搞上去了，但往往会透支未来，“吃祖宗的饭，断子孙的粮”。过去昆山是以农业经济为主，乡镇企业发展水平不如江阴、常熟、张家港。上世纪90年 代初，我们选择了外向型经济发展之路，一茬一茬坚定不移通过对外开放，集聚了大量的外资，昆山因此成为全国百强县之首。扬州的历史文化资源丰富，产业虽有 一定的基础但缺乏竞争力，交通瓶颈制约明显，载体建设落后，我们提出不能走人家走过的老路、不能走牺牲环境的弯路、不能走百姓得实惠少的窄路，选择实施沿 江开发战略，推动经济从“运河时代”走向“长江时代”，坚持走经济发展、环境保护、生活改善的协调之路，选择了新能源、新光源、新材料“三新”产业。经过多年努力，“三新”产 业已成为扬州新的支柱产业，过去沉睡千年的长江之滨，成了欣欣向荣的开发热土。南京是国家重要的老工业基地，产业基础雄厚，科技文化资源丰厚。我们分析情 况后，提出转型发展、创新发展、跨越发展战略，突出创新型经济发展，重点整合科技、教育、人才资源，打造创新平台和载体，集聚高端产业、高端技术、高端客 户、高端人才，实施“4 8 8”产业发展规划，努力在以创新型经济为特征的新一轮发展中，走在全省、全国前列。每个城市的发展，都要选择能发挥自身优势、有城市特色的发展之路，不能千篇一律。

城市要合理配置资源提升城市能级和竞争力。每个城市类型不同、等级不同、服务半径不同、功能不同，但都有提升城市能级和竞争力的问题。目前，各个城市都处在 国际化浪潮之中，如何把握全球城镇化的走向，在国际国内城市竞争中找到自己的定位，让自己的城市优势更优、劣势变优，也是提升自身城市竞争力的问题。城市 能级是城市的现代化程度和辐射影响力，包括基础设施条件、商务环境、研发能力、生态环境等。如果不按城市的资源、人口、环境、产业来配置功能、优化功能， 就会走入误区，比如现在有的城市修大马路、大广场、大剧院、大型体育中心，功能重复雷同。这并不是不能修，问题是要与城市匹配，否则就会造成浪费。南京是 省会城市，是区域中心城市，也是都市圈的核心城市，到2015年，南京将成为千万人口、千亿元级财政、万亿元级GDP的城市。我们根据这个远景目标，对城市发展、功能进行定位、配置和布局，在不断提高城市首位度的同时，提升城市能级，重点是在4个方面加强：一是强化综合交通功能，二是完善商务服务功能，三是形成高效优质的金融服务、中介服务功能，四是形成高水平的医疗、教育、文化功能。比如南京正在加快空港、海港和铁路枢纽建设，形成国家综合性交通枢纽，同时加快市区内轨道交通、公共交通建设。现在南京通行85公里的地铁，下一步要投资700亿元，再建176公里，到2014年前后形成250公里的通车里程。作为中心城市，要建成一个集聚产业的枢纽、集聚财富的枢纽、集聚人才的枢纽，更好地完善城市功能，增强城市的集聚力、吸引力和辐射力，提升城市能级和首位度。每个城市都要根据城市的性质来配置功能，实现最优化发展。

城市要有统筹城乡发展的空间布局。城市的空间布局就是生产力布局，国外有蔓延式发展、田园城市、“精明增长”等规划理念，实践下来各有利弊。我们要吸收国际城市规划成功的理念，根据本地实情，高起点高水平规划，“先布棋局后落子”。统筹城乡发展是优化城市生产力布局的重大机遇，改革开放前30年，实现了联产承包责任制，促进了生产力的极大发展。今后30年 最大的机遇，就是统筹城乡发展。统筹城乡发展是生产要素的重组整合，是资源在更大空间的优化配置，我们不能简单地把城乡统筹理解为城市支持农村、工业反哺 农业，也不能简单地理解为可以把农村土地资源为城市所用。要把城乡作为一个整体，全域统筹，一体规划，全面协调，在更大空间上优化生产力布局，在更高层次 上推进要素整合，推动城乡经济协调发展。在统筹城乡发展上，我们正在采取的措施：一是整合城区近郊区，优化空间布局。重点是抢抓铁路南站和红花机场搬迁的 机遇，整合近郊南部4个区，面积180平方公里。同时对城东地区、江北地区进行整合，加起来超过300平方公里，打破行政地域界限布局，梳理道路、水系、景观、网络体系，配置城市功能，打造“新南京”、“大南京”、现代都市新中心。二是明确主体功能区，优化产业布局。对各产业区、城区、居住区、生态保护区、文化教育区等明确定位，明确主城几个区重点发展软件、服务外包、总部经济等现代服务业；近郊四区两县重点发展先进制造业，同时推进“农地重整、村镇重组、要素重组”。三是在郊区规划建设新城、新镇、新社区。加快构建“1个主城—3个副城—8个新城—60个新市镇—1300个新社区”的新型城镇布局。四是园区化发展，集中集聚集约发展。五是加强功能区的联系，通过轨道交通建设，强化主城与主城之间、功能区与功能区之间的联系，使城乡成为更加紧密的有机整体。为了统筹城乡发展，优化空间布局，南京提出“五规合一”，就是城市总体规划、产业布局规划、交通体系规划、土地利用规划、环境保护规划5个方面统一，形成“城乡一张图、全市一盘棋”。在统筹城乡发展中，不同层次的城市，都要在更高的层面来考虑和优化空间布局。

城 市要成为宜居城市。城市是居民生活的空间，城是由人集聚形成的，人是城市的主体。城市的规划、建设、功能包括交通道路配置，都要坚持以人为中心，都要体现 宜居的要求。什么样的城市是宜居的，我的体会有这样几点：一是有良好的发展环境和商务环境。一个宜创业城市才能成为宜居城市。二是要有舒适便利的生活环 境，包括便捷的交通，完善的文化、教育、商业、医疗服务等。三是有不断改善的居住环境。让各类居民居住条件都有所改善，同时要精细规划建设城市天际线、空 间尺度、城市公园、小游园、滨水空间，使城市成为居住的“家园”。 四是要有优美的生态、人文环境，修复生态、水系，让居民不仅有房子住，更能享受到阳光、享受到自然、享受到清新的空气、享受到文化、享受到各种公共服务。 五是要有社会和谐稳定的环境。具有公共安全的城市，能促进人的交融、文化的交融、社会的和谐。随着商品经济的发展，社会利益多元化，过去邻里关系密切，“邻居好赛金宝”。现在一些地方人情往来淡薄，邻居不相往来，这就要通过和谐家园、和谐社区的建设，来增强市民对城市的认同感、自豪感和归属感。在扬州时，我们倡议每年5月8日开展人大代表与选民见面活动，5月2日开展市民日活动，设网上寄语市长、书记信箱等，拉近了邻里关系、党群关系、干群关系。六是坚持以人为本、人性化，使广大市民不仅成为美好生活的创造者，而且成为美好生活的享受者。2005年扬州获得了联合国人居奖，南京在2008年获得了联合国人居奖特别荣誉奖。

国际化、信息化、低碳化、集约化发展，是城市未来发展的4大 着力点。南京是一个特大型城市，我们提出南京新一轮的城市建设，要放在国际城市发展的大背景下来考量，在城市的规划、功能建设、城市管理，包括历史文化保 护、生态环境质量、公共交通服务、服务品质等，都要与国际先进城市对标，都要与国际接轨，提高对外开放交流的水平，建设现代化国际性的人文绿都。信息化就 是推进“智慧南京”建设、转变城市建设发展模式，重点实施智能工业、智能环保、智能交通、智能灾害防控、智能农业、智能公共安全、智能医护、智能物流、智能电网、智能家居等物联网应用10大 示范工程，把南京建设成为智慧之都。环境问题越来越成为城市居民、政府高度关注的问题，大气污染、水质危机、垃圾处理、噪声污染、交通拥堵、灾害突发、生 态失衡等环境风险越来越大，环境治理成了城市政府的重大责任，低碳化成了有责任政府的一种选择。低碳化就要倡导绿色发展理念，包括发展新能源等绿色低碳产 业，推广循环经济，发展绿色公交，实施绿色建筑、低能耗建筑、可再生能源建筑，实现倡导绿色消费，建设可持续的城市生态体系。集约化就是促进产业向园区集 中集聚集群发展，人口向社区集中，节约利用土地包括人力资源等，保护生态环境，促进可持续发展。最近我们和新加坡政府合作，聘请专业团队对南京城市交通、 城市生态环境保护建设专题作规划提升，邀请国内学者专家对智慧南京做顶层设计，在这方面各个城市都可以大显身手。

城 市建设要理性发展。这里强调两方面：一方面是城市规划的控制和对规划执行的控制，这是城市建设理性发展的导向和调控手段；另一方面是制度设计、政策设计， 这是城市理性发展的重要依据。规划是龙头，是生产力，也是政府履行职责的重要依据。现在看来，规划编制、规划修编、规划审批都有程序控制，按理说，城市规 划都是通过程序规范的，具有法律效力。一旦规划确定下来，就体现刚性，不能随意变动。现在，最大的问题在规划的执行上缺乏严格的控制机制，一些地方违背规 划的问题产生，一是有权的人，就是领导在违反规划，“市长一动，规划重弄”，没有法律程序。都说“审批一支笔”，如果这支笔掌握在不懂规划的人手上，热情越高，事情越糟。二是有钱的人，利益集团在背后起作用，有的规划迁就利益集团，对规划执行失控。因此，既要强调规划的刚性，又要保持规划的弹性；既要有规划来控制城市建设，又要有控制机制来保障规划的执行；既要坚持规划“审批一支笔”， 又要强调群众、专家的参与和监督。关于制度设计、政策设计，我们过去考虑得不够多。政府在城市规划建设中，经济政策、环境政策、产业政策、消费政策、人口 政策、就业政策、社会政策、能源政策，对城市发展非常重要，我们要强化制度政策设计。规划多变、政策多变、制度多变，必然影响城市的建设发展。城市的政策 设计和制度设计，要在国家宏观政策的指引下，依据各城市实际情况来制定和完善，这样才能有效地支撑城市规划建设管理，这还需要我们作出更多的探索。(来源：中国建设报)