集体土地产权制度亟待创新

一、问题的提出

　　自1979年实行家庭联产承包责任制经济政策后的20多年时间内，中国农村及农村经济发生了翻天覆地的变化，沧海变桑田。不仅以世界上7%的耕地，养活了全世界22%的人口，解决了长期以来困绕中国经济发展的基础性问题―粮食问题，广大农民过上了温饱富足的生活，而且由于农业的稳步发展，刺激了整个国民经济的发展，综合国力显著提高，中国正从贫穷落后走向现代文明。然而，随着社会主义市场经济体制逐步完善，特别是近几年来经济的快速发展，中国农业又遇到了新的问题和矛盾。一是农产品买方市场已经形成，由于农业产业长期以来受计划经济体制的影响，结构不合理，产品相对单一，形成了卖粮难、农民增产不增收的格局；二是农业发展由受资源约束转为受资源和市场双重约束，在生产成本居高不下及生产技术难以突破的情形下，农业增效、农民增收难的问题将愈显突出。三是在实施工业化、城市化的过程中，农民赖以生存的土地被大量征用，侵占农民土地权利的现象屡见不鲜。对于受教育程度低、再就业能力差的弱势群体―农民而言，若仅靠低廉的土地补偿费用维系生活，将十分艰难。随着失地农民队伍越来越庞大，社会不稳定的隐患也将逐渐增强；四是实行家庭联产承包责任制后，单个家庭拥有的土地数量很少，无法形成规模效益，再加之生产技术相对落后，农民抵御经济全球化后的市场竞争和自然灾害的风险能力较弱，土地产出难以满足人们生活水平日益提高的要求，相反，极有可能产生两极分化。中国是农业大国，农业人口比重达70%之多，如果农业、农民及农村问题不能得到有效解决，必将阻碍中国现代化的进程。

　　党中央、国务院对“三农”问题十分关注，并将之列入政府重要议事日程。近一段时间以来，国家相继出台了若干法律、法规和政策，如颁布实施《土地承包法》，清理和调整农村税费政策，加快农业结构战略性调整，实行农业一二三产业联动，全面推进农业产业化经营等等，这些法律和政策措施实质上都是围绕“稳定土地承包权，搞活土地使用权，放开承包经营权”的指导思想而展开的，其出发点和归宿就是减轻农民负担、增加农民收入。所有这些措施毫无疑问都将会对问题的有效解决起到积极作用。但要使上述各项措施真正落到实处，改革和调整现行集体土地产权制度是重要的前提和基础。这是因为：其一，土地是农民拥有的最主要的生产资料，实现土地资源资产化，有利于提高土地利用价值和经济价值；其二，在推进工业化、城市化的进程中，大量的农民将会离“土”甚至离“乡”，在这种时代背景下，妥善处理好农民原有土地产权利益，是确保实现农民稳步向城镇转移的重要条件；其三，明晰土地产权，促进土地产权合理流动，是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求。市场经济最本质的特征，就是以市场机制方式配置资源，实现生产要素依法自由流动。为此，国土资源部连续三年召开集体土地产权制度创新座谈会，提出了改革的基本思路和方向，并在部分省、市部署集体土地使用制度改革试点。我省作为改革试点省份之一，于2002年11月以省政府名义召开了试点工作座谈会，确定昆山、海门作为试验区先行试点，以探索不同地区改革集体土地使用制度的模式和途径。试点工作在省委、省政府的重视下，经过1年多时间的具体实践，已经取得了初步成效。实践同时证明，改革集体土地使用制度业已迫在眉睫。

　　二、我国现代集体土地产权制度的历史演变

　　我国集体土地产权制度是通过土地改革和农业合作化运动而逐步建立起来的，有其特定的形成过程和特点。新中国成立至改革开放前，我国集体土地产权制度的演变经历了五个阶段：

　　1．“耕者有其田”集体土地产权制度的建立：1949―1953年

　　解放前的旧中国农村实行的是封建土地私有制，占农村人口不到10%的封建地主和富农占有农村土地的70-80%，而占农村人口90%以上的贫农和中农却只有20-30%的土地。拥有土地的地主和富农只有极少数是直接雇工经营，绝大多数是把土地分割成小块，租佃给无地或少地的农民耕种，并收取封建地租。因而在这种情况下，土地的使用权与所有权基本上是分离的。中华人民共和国成立以后，1950年6月颁布了《中华人民共和国土地改革法》，党和政府领导全国农民进行了彻底的土地改革。通过土地改革运动，没收和征收了封建地主和富农的所有土地，实现了以“耕者有其田”为特征的农民土地私有制，使得农民能够自己耕种自己的土地，土地的使用权和所有权统一为一体。通过土地改革，农村经济得到了迅速发展。

　　2．土地合作化：1953―1957年

　　土地改革完成以后，由于农民小土地私有制所具有的不稳定性和它的脆弱性，不可避免地要重新出现新的两极分化。为了避免这一问题，从1952年起，全国开展了农业生产合作化运动，经过四年左右的时间，农民土地私有制逐步转变成为劳动群众集体所有制。它是分三个阶段进行实施的：第一阶段，组织农民成立农业生产互助组，即在土地和其它生产资料私有制的基础上实行以自愿互利为原则的劳动互助，这一阶段，虽然实行了劳动互助，并开始产生了社会主义公有经济的萌芽，但土地和其它生产资料仍属于农民私有，对土地也不实行统一经营，因而土地产权关系并未改变。第二阶段，从1953年开始，在互助组的基础上将几个互助组联合起来，成立初级农业生产合作社，这种初级农业生产合作社实行土地和其它生产资料入股、集体劳动、统一经营，收入以按劳分配与按股分红相结合，土地所有权归私人所有，但土地使用权属于集体，土地使用权与所有权发生了分离，从而为土地所有制的变革作好了准备。第三阶段，从1955年夏季以后，在初级社的基础上成立了高级农业生产合作社，农民个人的土地和其它生产资料无偿转归高级合作社集体所有，取消了土地分红，实行土地统一经营、按劳分配。这样，农村土地的私有制被宣布废除，取而代之的是农村土地集体所有制。

　　3．土地的人民公社化：1958―1961年

　　当高级农业生产合作社建立起来不久，1958年下半年，在“左”的思想错误指导下，我国农村中又掀起了合并高级社办大社的人民公社化运动，即将高级合作社合并、升级，建立起规模更大的人民公社，实行土地等基本生产资料的公社所有制。虽然土地仍然属于集体所有，但是由于这种形式脱离了当时我国农村生产的实际情况，农民“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，其结果严重挫伤了劳动人民的积极性，使农村社会生产力的发展遭到严重的破坏和阻碍。

　　4．“三级所有，队为基础”的集体土地产权制度的确立：1962―1978年

　　1960年11月3日，《中共中央关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》提出了建立“三级所有，队为基础”的制度，即土地等主要农业生产资料由公社所有制转变为公社、生产大队、生产队三级所有，主要归生产队所有。1962年9月27日，《农村人民公社条例（修正草案）》进一步规定：“生产队范围内的土地，都归生产队所有，生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖。生产队所有的土地，不经过县级以上人民委员会的审查和批准，任何单位和个人都不得占用”。至此，农村土地集体所有制真正确立和稳定下来，农村中以土地所有权和使用权高度集中统一、集体土地无偿使用为主要特征的土地产权制度得以形成。不可否认，在最初的几年内，这种传统的土地产权制度在加强农业基础建设，加快工业化进程，巩固社会主义公有制等方面起到了一定的促进作用。但是，随着社会的向前发展，它的种种弊端开始逐渐暴露出来。在土地归集体所有并由集体统一经营、农民共同使用的情况下，土地集体所有者与土地使用者之间的权力、利益和责任难以明确界定，土地使用者之间劳动分工存在着不合理性。更严重的是，收益分配中的平均主义、“大锅饭”思想渐渐滋生，不仅束缚了广大农民的劳动生产积极性，而且也影响着包括土地在内的各种农业资源的合理有效的利用，使农业生产长期处于缓慢发展的状态。

　　5.“统分结合，双层经营”的家庭联产承包责任制，现行集体土地产权制度的形成：1978年至今

　　通过认真总结和分析建国以来我国农村经济建设方面的经验和教训，1978年党的十一届三中全会终于拉开了农村经济体制改革的序幕，农村中开始推行以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权制度改革。集体将土地等生产资料按照一定的条件交给农户家庭经营，以合同形式明确农户的生产指标、上交任务和集体提留，农民以户为单位进行独立经营、自负盈亏。随后，又废除了政社合一的农村人民公社体制，建立了新的以乡、村为单位的农村集体合作经济组织；同时延长了农户承包土地的使用期限，并对土地统分结合的双层经营及其财务管理等又作了一系列新的规定，如合作经济组织有权负责管理集体土地、监督农业承包合同的兑现等。这一新的集体土地产权制度的实质是在坚持土地集体所有制不变的前提下，实现土地使用权与所有权的再次分离，由此形成了集体土地产权关系的新格局：集体经济组织拥有土地所有权，农户拥有土地经营使用权，国家拥有集体土地宏观管理支配权。在这一格局下，国家、集体和农户三者之间的土地产权关系重新得到了界定和划分，尤其是对于农户来讲，作为一个相对独立的经营使用权主体，它不仅拥有集体土地的使用权，而且比以往更多地拥有了土地的部分收益权，这是激发他们生产积极性的主要动力，因此，这一制度的进一步完善和发展，必将使农业社会主义合作化的具体道路更加符合我国的实际。这是在党的领导下，我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展。实践已经证明，这种制度比以往任何一种制度更适合我国目前的具体国情，它在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动农民生产积极性等方面，发挥了巨大的作用，促进了我国农村经济的快速发展。

　　三、现时集体土地产权制度的主要缺陷

　　任何一种制度都应当随时根据生产力发展状况不断加以调整和改进。现时集体土地产权制度经过20多年发展之后，已经逐步显现出其弊端，同时我国正在建立和发展社会主义市场经济体制，这种明显带有计划经济体制色彩的集体土地产权制度难以适应新体制发展的要求。主要缺陷有以下几个方面：

　　1、所有权主体缺位

　　众所周知，对于集体土地所有权，我国《宪法》和新的《土地管理法》都作了明确的规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有”，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有。村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农民集体所有”。上述表明，集体土地所有权主体分别有三个，一个是乡（镇）集体经济组织，一个是村集体经济组织，一个是村内集体经济组织，这在法律上是很明确的。但由于在现实经济生活中，集体经济组织已不复存在，《土地管理法》又将农民集体所有的土地明确交由村民委员会及村民小组经营管理。但是，村民委员会及村民小组作为行政组织，是基层政权组织的延伸，而非经济组织，并不具备拥有集体土地所有权的资格，这种集体土地所有权主体的错位和缺位，极宜产生损害农民利益的问题，这一点可以从近年来征用土地过程中农民上访案件呈大幅度上涨趋势的事实上得到求证。因此，建立代表农民利益的新型集体经济组织十分必要。

　　2、土地产权体系不尽合理

　　按照一般的产权原理，产权应包括所有权、使用权和它项权利，其中它项权利又包含经营权、租赁权、抵押权等。（社会与经济学界普遍将所有权、使用权称之为物权，将它项权利称之为债权。）但在农村集体土地上，存在着土地产权关系混乱的状况。一方面，按照土地用途将集体土地分为建设用地和农用地，区分为集体土地建设用地使用权和集体土地承包经营权，这种产权划分是不科学的，这是因为这两种权利都直接来自于土地所有权，按照一般产权理论，均应当称之为使用权；另一方面，依据现行的土地登记办法，对集体土地建设用地使用权是进行法律登记的，而对集体土地承包经营权是通过其它途径进行管理的，人为地将集体土地承包经营权排斥于《土地管理法》管理的范围之外。此外，在许多地方，还将集体土地承包经营权等同于集体土地使用权，这种认识也是错误的，因为经营权属于债权，而使用权则是物权，两者经济属性不尽相同。产权体系的混乱，导致农村集体土地的管理无序化。

　　3、产权流转制度不健全

　　尽管我国目前制定了加强农民集体土地流转管理一些政策规定，但总体说来，禁止的比放开的多，限制的比鼓励的多。如农民集体土地使用权不得出让、转让、出租用于非农业建设；禁止农民将住宅向城镇居民出售；农民将户口迁入城镇后，其原宅基地不得再扩建和自行转让等等。与国有土地产权流转相比，处于一种不平等的地位。也正是受国有土地使用使用制度改革后所产生的巨大土地经济效益的诱惑，农民及农民集体总是自觉或不自觉地非法交易土地，以牟取土地产生的高额利润和地租。从20世纪80年代中期到现在，国家几乎每隔3-5年都要对非农业用地或土地市场秩序进行清理整顿，其主要原因就是农民集体非法入市。这种现象随着市场经济和农业市场化的发展，还将呈现出越来越活跃的趋势。因此，靠过去简单“堵”的办法禁止农村集体土地交易已不现实。此外，这种以家庭联产承包责任制为主要内容的土地产权制度还有一点不足之处，集体土地按人按户平均承包，地块划分零碎，规模过小，同时又缺乏有效的土地流转集中机制；加之农村中小农经济思想一息尚存，农户宁愿对土地进行粗放经营甚至抛荒，也不愿放弃所承包的土地，致使小块土地难以集中，土地规模效益难以发挥，不仅限制了农村土地专门化的发展和农业新技术的推广，而且也阻碍了对有限的农业资源进行高效而合理的利用。因此，制定相应的法律、政策以引导、规范和管理农村土地市场已成当务之急。

　　四、建立集体土地产权体系的构想

　　根据当代土地产权理论的研究成果，土地产权包括土地所有权及由所有权派生的占有权、使用权、收益权和处置权。我国国有土地产权体系也是依据这一理论而设立的，因此，在同一社会制度下，不同产权性质的土地，应当保持同等的权利和义务。所以，构建集体土地产权体系也应遵循相同的理论。

　　1、构建集体土地产权体系的指导思想

　　建立集体土地产权制度、引导农村集体土地流转时，必须明确的指导思想是以建立社会主义市场经济体制和解放、发展农村生产力为目标，按照有利于推进农业产业化经营和农业现代化、有利于保护农民利益和维护农村社会稳定、有利于提高土地产出率、促进农村经济全面发展的要求，尊重农民意愿，在明确土地所有权和稳定土地承包权和合理显化土地资产的基础上，制定规范有序的流转制度，允许集体土地产权在符合土地利用总体规划、优化土地资源配置的前提下依法流转。在具体操作上，应坚持集体土地所有权不变、自愿互利和平等协商和土地用途观止的原则，允许集体土地以多种形式规范有序的流转。

　　2、集体土地产权体系建立的构想

　　（1）关于集体所有权主体问题。

　　从全国及我省部分地区改革和实践的情况来看，大多数都是采用股份合作制的形式构建新型集体经济组织。这是因为这种形式历史上就有，农民愿意接受，而且与现代企业制度相适应，同时能够明确经济组织和农民各自所拥有的权利和义务，是解决集体土地所有权主体缺位的有效方式。这种新型集体经济组织与建国初期的土地合作社相比，有两点显著差别。其一，基础不同。主要体现在土地生产力发展水平上，现时土地的产出水平远远高于过去；其二，产权量化过程不一。建国初期的土地合作社是在土地私有制基础演化过来的，单个农民所拥有的土地股份非常清晰，而现在要重建土地股份合作制则要重新界定每个农民所享有的土地股份；其三，经济组织范围不一。初期的土地合作社可以自由组合，少则3-5户，多则几十户。新型集体经济组织则应当根据行政区划的范围来设定，这样可以保持各项管理政策的连续性，不至于产生过大的社会动荡。

　　建立土地股份合作制有两个问题较难解决，一是在什么层面上建立股份合作制？二是如何量化股权？据农业部调查数据显示：我国集体土地由村民小组所有的占65%，村所有的占34%。从一般产权理念出发，土地股份合作制应当按照土地属性来设立。但由于不同地区经济发展及城市化水平不同，土地区位不一，土地价值不等，在具体实践中，不少地方已打破了传统“三级所有、队为基础”的观念，而是根据农民意愿以及城市化发展的要求，从实际出发，重新组建股份合作制。我省昆山市是以村为单位建立富民合作社，吴中区及无锡郊区则是以镇为单位设立股份合作制。因此，在何种层面上建立股份合作制可采取“政府引导、农民自愿”的原则确定。由于股份合作制取代了旧的集体经济组织，因此在股权量化上，不仅要考虑土地本身，还需要对原有集体经济积累重新分配。根据平均地权的原则，可以在以农民承包土地入股的基础上，再将原集体积累折算为股份平均分配给每一个农民。无锡郊区还设立了贡献股，以期奖励对集体经济发展的有功人员。通过股权设置，真正建立起以资产为纽带、土地所有权明晰的新型集体经济组织―土地股份合作社。农民获得的是土地股权，而非实物形态的土地，这样可以为农民将来离“土”做好准备。

　　（2）关于集体土地使用权。按照“两权”分离的产权制度改革要求，应将土地使用权从所有权中分离出来，其权利与义务应等同于国有土地使用权。针对农村土地现实使用的实际，可将集体土地使用权分为两大类：一类是集体建设用地使用权，这在《土地管理法》中已有规定，现时集体土地建设用地包括乡（镇）、村企事业单位使用的土地、乡（镇）、村基础设施和农民宅基地等，土地使用权可确定给相应的单位和农民个人；另一类是集体农用地使用权，目前相关法律将农民直接从土地所有者手中承包的农用地取得的土地权利称之为承包经营权，如前文所述，这种界定不科学，应将此种权利称之为土地使用权，一来可以与集体土地建设用地使用权相对等，有利于规范产权体系名称，二来变经营权为使用权，可以使农民所取得的土地使用权成为真正意义上的产权，以此参与社会经济活动。

　　（3）关于集体土地它项权。在集体土地使用权基础上生成的其它权利都可以纳入到它项权利中。如本集体经济组织内的农民取得农用地土地使用权后，自己不种植经营，可以转让、出租、作价入股等，由此产生的实际使用土地者所取得的土地经营权可归纳为它项权；农民还可将取得的土地使用权到银行进行抵押，由此产生的抵押权同样纳入它项权的范畴等。

　　3、关于集体土地使用权的获取。

　　将集体土地使用权界定为物权，享有与归于土地使用权同等的权利，即享有转让、出租、作价入股、抵押等权利，不仅有利于土地产权的流转，而且有利于使土地真正成为资产，为农民增收和进入城镇奠定坚实的基础。目前对于集体土地使用权在有关法律或政策上确定了以下几个方面的权利：一是部分土地使用权享有抵押的权利。《担保法》第34条、36条分别规定：依法承包并经发包方同意，承包人可以抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；乡（镇）、村企业的土地使用权不得单独抵押，但以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。二是建设用地使用权容许作价入股或转让。三是农用地使用权允许转让、互换、出租、作价入股等。但总体来说，对于农用地土地使用权产权，尤其是农用地土地使用权限制得比较严格，实行的是一种歧视性政策。即集体农用地土地使用权（除四荒地外）不可抵押，归根结底，还是将集体土地作为资源，而不是作为资产来看待。如果将农用地土地看作资产，并将其量化给农民所有，并容许抵押，农民不仅可以将其转化为资本，为农民尽快走向城市奠定资本基础，而且通过抵押获取足够的资金扩大农业再生产，提高农业机械化、现代化的水平，这是今后农业发展的方向所在。国际上几乎所有国家的土地都是可以抵押的。

　　集体土地使用权同样应当实行有偿、有限期、可流动的使用制度。集体土地所有者（即土地股份合作社）也可以“出让”、出租、作价入股、划拨的方式将集体土地使用权让渡给本集体经济组织内部成员使用；若让渡给非本集体经济组织内部成员使用，则必须征得本集体经济组织内部2/3以上成员同意。

　　（1）关于农用地使用权的取得。凡是从事经营性的土地都应当有偿方式即以“出让”、出租、作价入股方式取得。目前实际也是这样操作的，农民上缴公粮（实物地租）、企业单位交纳地租。对于集体经济组织兴建的公共（益）事业、基础设施等非经营性用地可实行无偿划拨。有鉴于此，集体土地所有者不必将所有的土地都分割完毕，应当按照乡镇土地利用总体规划的要求，留有足够的土地用于划拨性的用地。此外，由于农业人口处于不断变化之中，还要为新增农业人口的生存留下一定量的土地。对于这些公有土地，集体经济组织可以临时出租。当然对于一些实行“生不加、死不减”政策的地方，可不必考虑因增加人口而需留有公有土地的问题。

　　（2）关于集体土地使用权的使用期限。集体土地使用权也应有具体的时间限制。目前农用地土地使用权国家规定为30年，而建设用地使用权的时间在法律和政策上还未作出规定，不尽合理，也应当规定为30年，保持集体土地使用权权利与义务的统一。

　　国有土地和集体土地两种产权体系比较及其内部相互关系见图：

　　国有土地所有权――国务院所有

　　↓→通过出让、出租、作价入股

　　（出资）、划拨方式实现使用权转移

　　国有土地使用权――法律状态下的土地使用者拥有

　　↓→通过转让、转租、作价入股等方式实现经营权的转移

　　

　　国有土地它项权――实际使用土地或相关土地权利拥有者

　　―――――――――――――――――――

　　集体土地所有权――村民委员会或村民小组

　　↓→通过承包（出租）、出让、

　　作价入股、划拨方式取得

　　集体土地使用权――本集体经济内部成员拥有

　　（一般情况下，若经过2/3以上成员同意，

　　非本集体经济内部成员也可拥有）

　　↓→通过转包、作价入股、出租等方式

　　实现经营权乃至使用权的转移

　　集体土地它项权――实际使用土地或相关土地权利拥有者

　　五、加强集体土地产权管理的对策与建议

　　1、以法律形式明确集体土地使用权的权利和义务

　　在赋予集体土地使用权物权性和搞活经营权的同时，土地使用权人应负担相应的义务，一是要服从土地利用总体规划的规定，按照用途管制的原则，在各自的用途范围内依法进行流转；二是要向集体土地所有者交纳必要的地租（包括货币、实物地租）；三是对于农用地特别是耕地不能采取掠夺式的经营，需保持土地肥力不下降等。

　　2、开放集体土地市场

　　开放集体土地市场，就是要在维护集体土地所有权权益的基础上，通过集体土地使用权的合理流动，实现集体土地资产的充分显化，使农民从土地上可以得到永续收益。开放集体土地市场要求改革集体土地使用制度。在保持集体土地所有权稳定不变和确保集体土地所有权在经济上得到充分实现的前提下，将集体土地使用权从所有权中分离出来，实行有偿、有限期、可流转的土地使用制度。具体地讲，就是参照国有土地使用制度改革的模式对集体土地使用制度重新进行安排，弱化所有权，强化使用权。允许集体土地使用权按照城市规划和土地利用总体规划的要求，依法流转，以资产的方式参与城市和经济建设。土地使用权年期可以根据建设用地和农用地的不同性质，分别设定。为了保持与国有土地使用权权益相对等，建设用地使用年限原则上可以参照国有土地出让的最高年限确定，但农用地的使用年期必须以承包法规定的年限为准。

　　集体土地市场交易的方式可以灵活多样，如采取有偿出让、出租、联营、作价入股等。当然，对于本集体经济组织内部成员也可以采用划拨方式，但只能基于成员应享有的土地权利部分。不论采用何种方式产权交易，都必须严格按照用途管制的原则，依据土地利用总体规划和城镇建设规划设定的用途进行合理利用。对于城镇规划区范围以外的集体土地，主要以基本农田为主，这是我省落实基本国策的根本所在，必须严加保护，不得将农用地转化为非农业建设用地，但允许在不改变土地用途的前提下，依法流转。要制定切实可行的办法，鼓励农用地向种田能手集中，鼓励建设用地向中心镇和工业园区集中，实现土地资源的集约和合理利用，提高土地的产出率。

　　随着我国土地管理体制的逐步理顺，城乡土地管理工作已得到了进一步加强。但在土地产权管理上，特别是农地产权管理，还存在着许多薄弱的环节。如何强化对农地产权的管理，我们认为：

　　第一、准确界定土地所有权主体。正如前文所说，集体土地所有权所有的主体在法律上似乎已经界定，然而由于种种原因，实际上所有权主体并不明确，这就给土地产权管理带来了困难，因此，必须在法律上进一步界定产权主体。对于集体土地所有权，应恢复建设乡、村、组各级农业生产合作社等集体经济组织，并真正明确其集体土地所有权的法人地位，依法行使集体土地所有权，使其成为可以根据生产需要和市场规律，依法独立地进行土地经营活动的经济组织。

　　第二、理顺土地产权关系。首先要理顺土地产权与管理权之间的关系，一切土地产权的流通均应在法律规定和允许的范围内运行，同时须服从土地管理部门的管理，土地管理部门享有管理权；其次，要理顺土地产权内部之间的权利关系，即所有权、使用权、收益权、处置权以及租赁权、抵押权等之间的权利与义务。对此，须遵循以下原则：一是要保证土地所有权在经济上能得以充分体现；二是要维护土地使用者的合法权益；三是要服从国家或集体全局利益；四是国家和集体土地所有者应保持终结处置权。

　　第三，制定完善配套的产权流转制度。目前我国土地产权流转方面的法律、法规还不健全，只是对国有土地使用权、集体土地所有权流转作了明确规定，而对集体土地使用权的流转还没有相应的法律、法规或政策规定，而这些权力的流转随着市场经济的不断发展，将变得越来越频繁，因此，急需研究和制定这方面的政策，以完善产权流转制度的法律体系。

　　第四，加强土地登记。一切土地产权的流转都必须进行土地登记，否则，土地产权人的权利就无法得到保证。但是，当前土地登记工作存在着明显的滞后性，在没有办理土地登记、领取土地权利证书前，土地权利人就已经取得了用地的权利，这就造成了土地登记工作在人们的心目中可有可无的状况，社会对土地登记的认识还没有达到法律的高度，造成这种现象的原因除了管理机制不顺外，还有一个重要方面就是土地登记的基础工作跟不上。因此，加强土地登记工作，不仅要强化法律宣传、提高土地使用者的法律意识，而且要改革机制、并努力做好基础工作，使土地登记成为唯一合法使用土地的前置。

　　第五、要建立农地流转的市场准则和农地价格的市场形成机制。一是要建立在土地用途管制下的农地流转规则，让农民按照市场取向流转农地土地使用权；二是要积极开展农用地的价格评估工作，大力培育农地的流转市场，使农地流转有一个可资参考的价格标准。

　　第六、要建立农民社会保障体系。集体土地收益的分配、使用与管理，是改革农民土地产权关系、开放集体土地市场的核心和关键所在。农民集体所收取的土地收益的使用，应当主要用于建立本集体经济内部农民的社会保障体系的建立，为农民购买养老、失业、医疗等方面的保险，以解决农民长远生计。若有结余，经三分之二成员同意后，可以进行投资，使之保值增值。为了防止集体经济组织过去已出现的不正当的经济行为，对集体土地收益必须实行严格的使用管理制度。建立财政专户，专款专用。同时实行财务公开制度，以便接受全体成员的监督。