我国开发区建设问题研究

作者：商建峰

摘要:我国开发区是改革开放的产物，是解放思想，贯彻科学发展观的成功实践。我国开发区已经过走过了24年的发展历程，成为全 国引进外资最密集、高新技术最集聚、经济增长最迅猛的区域。本文第一部分介绍我国开发区的发展历程及其经济意义；第二部分对我国开发区建设过程中存在的问 题及原因进行了分析；第三部分提出促进我国开发区建设又好又快发展的对策措施。

 

我国开发区建设问题研究

［摘要］我国开发区是改革开放的产 物，是解放思想，贯彻科学发展观的成功实践。我国开发区已经过走过了24年的发展历程，成为全国引进外资最密集、高新技术最集聚、经济增长最迅猛的区域。 本文第一部分介绍我国开发区的发展历程及其经济意义；第二部分对我国开发区建设过程中存在的问题及原因进行了分析；第三部分提出促进我国开发区建设又好又 快发展的对策措施。

［关键词］经济开发区 建设问题 对策措施

引言

我国经济技术开发区的发展起源于1979年后设立的经济特区的成功实践。1984年2月，邓小平在视察经济特区后指出：“除现在的特区之外，可以考虑再开放几个港口城市……这些地方不叫特区，但可以实行特区的某些政策”。[1] 根据邓小平的建议，党中央和国务院决定进一步开放14个沿海港口城市，并陆续批准了32个国家级经济技术开发区。胡锦涛总书记在十七大报告中又明确指出，“遵循市场经济的规律，突破行政区划界限，形成若干带动力强，联系紧密的经济圈和经济带”，[2]又为经济开发区建设迎来来了新一轮的战略机遇。截止目前我国共有国家级经济技术开发区54家。54家国家级经济技术开发区中，按照东中西区域划分：东部沿海地区32个；中部地区9个；西部地区13个。山东省共有国家级经济技术开发区3家，省级经济技术开发区155家。

一、我国开发区发展历程及其经济意义

（一）我国开发区的发展

1、经济开发区的定义、类型

经济开发区是为了加速某些地区的经济发展，由政府划出一片土地，集中开发建设，为投资者提供优惠政策和较好的投资环境，吸引投资者前来开发土地、产业或当地的优势资源。

经济开发区按其不同的开发目的，可分为以下几种类型：1、资源型开发区，依靠优惠政策吸引国内外的投资者前来开发当地的优势资源，包括矿产、能源、 农业和旅游资源。2、技术产业型开发区，多选择在智力密集区周围交通方便的地域，主要以优惠政策和良好的投资环境吸引科技人员，把高新技术的研究成果尽快 地转化为生产力，使其产业商品化、国际化。3、开放型开发区，具有开放区和开发区的两重性，以引进国外的先进技术、发展外向型经济为主要开发目标。4、综 合型开发区，开发面积大至几百平方公里，多种产业并举，开发后具有较大的人口规模而成为新城镇、新市区。5、一般开发区，由地方政府提供土地使用权低价转 让等优惠条件吸引投资，开发房地产或其他产业，有的无明显的开发目标。我国开发区大部分是综合型开发区。

2、我国开发区的发展历程

我国开发区的二十四年的实践可以划分为三个阶段：第一个阶段为创建和探索期；第二阶段为高速增长期；第三阶段为稳定发展期。

第一阶段(1984——1991)， 创建和探索期

在1984年至1988年间，国务院批准在沿海12个城市 建立了14个国家级开发区。在国家级开发区建设的起步阶段，一方面，国家级开发区白手起家，发展基础薄弱，建设资金短缺，另一方面，外资进入中国总体上尚 处于试探和观望阶段。1991年，14个国家级开发区总共实现工业产值145．94亿元，税收7．90亿元，出口11．4亿美元，合同利用外资额8．14 亿美元，实际利用外资3．61亿美元，截至1991年底累计利用外资13．74亿美元。引进项目主要是劳动密集型的中小企业，技术转让或技术转移较少发 生。

第二阶段(1992——1998)，高速增长期

1992年，邓小平同志第二次南巡并发表重要谈话，掀起了对外开放和引进外资的新一轮高潮。这一阶段，我国的对外开放由沿海向沿江、沿边和内陆省会城市发 展，由特区、经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、边境自由贸易区、沿江沿边开放地带、省会城市等构成的多层次、全方位开放格局基本形成。借助这 一发展机遇，国家级开发区实现了质的飞跃。

在这期间，国家级开发区实现了超常规速度发展。国家新批准18个国家级开发区。吸引外资从1991年的3．61亿美元迅速增加到1998年的 47．29亿美元，年均增长率达到44．4％。出口从1991年的11．4亿美元增加到1998年的109．65亿美元，年均增长率达到38．2％。 1998年，首批14个国家级开发区总共实现工业产值1869．09亿元，税收131．16亿元，实际吸收外资32．52亿美元；分别比1991年增长了 6．2倍(按不变价格计算)、8．9倍(按不变价格计算)和8倍；平均年增长率分别达到了32．5％、38．8％和36．9％

第三阶段(1999年至今)，稳定发展时期

为了改变区域发展不平衡的趋势，我国开始实施西部大开发战略。沿海国家级开发区的成功经验表明，在中西部地区设立经济技术开发区可以在落后地区形成 对外部资金、人才具有较强吸引力的增长极，带动中西部地区的开发开放。在这一阶段，国家批准了中西部地区省会、首府城市设立国家级开发区。使国家级开发区 增加到49个。此外，苏州工业园、上海金桥出口加工区、厦门海沧投资区、宁波大榭经济开发区和海南洋浦经济开发区等五个园区也是享受国家级开发区政策的工 业园区，也成为了国家级开发区的成员。

综观世界各国开发区的发展历程，开发区经历了一个从单一功能到综合功能，从低层次零散型到高层次集约型的发展过程，即：从简单的自由港（自由贸易 区）转口贸易，到集工业生产和出口贸易为一体的出口加工区，再到产业相对集中的开发区，最后到带动国家（地区）经济发展的综合型开发区，这一发展过程反映 了开发区在不同的历史条件下的不同功能和定位。

3、我国开发区建设的成功经验

我国开发区的体制模式最初的设计是在1984年，目的是在小区域内建立市场机制，因为在当时存在着意识形态保守、法制环境薄弱、基础设施环境差、对 待市场主体的态度官僚化、人治文化泛滥等问题的状态下，当时的开发区建设有着独特的优势。企业要想发展，就必须屏蔽干扰，而在当时，开发区是最好的保护 伞，好像在沙漠中的绿洲。所以那时的开发区体制设计具有极强的自主安排特点。表现为政府和企业的混合运作、职能上的强授权、行政及级别上的高层次、财力及 资源上的超级安排、地方政府的直接保护、减少社会性管理负担以及解脱对权利机构的定期汇报义务等。开发区经过24年的发展也逐渐积累了很多的经验。

（1）、坚持“三为主”原则，不断壮大经济技术开发区的经济实力

坚持以工业为主、吸引外资为主、拓展出口为主，致力于发展高新技术产业，是经济技术开发区的办区原则，也是其兴旺发达的正确方针。由于开发区坚持“三为 主”，成功地发挥了服务母城、辐射周边的功能，已经成为对外开放的窗口和基地。目前全国54家国家级经济技术开发区中，除了福建的福清融侨、新疆的石河子 少数几个开发区外，绝大多数开发区的发展显著地体现了“三为主”的指导原则。在开发区成立初期和发展的过程中，坚持以工业为主，夯实了开发区的经济基础和 产业结构主体；坚持以利用外资为主，拓展了开发区的融资渠道和筹资规模，并有利于引进先进的技术和管理；坚持以出口为主，提高了开发区的创汇能力和竞争意 识，促进开发区尽早实现与国际接轨。应该说，坚持“三为主”发展原则，是经济技术开发区获得迅速发展的重要经验，在今后一定时期内仍将发挥重要作用。

（2）、注重体制创新，逐步形成规范高效的经济运行和管理体制

经济技术开发区自设立以来，一直致力于不断尝试和探索新体制，积极进行行政管理、投融资、社会保障、土地使用制度等方面的率先改革。从行政管理体制 上，开发区管委会实行“小政府、大社会”的新型运营机制，改变了计划体制下的政府机构垂直对口、人员臃肿、包袱过重的局面；投资管理方面，坚持以为投资者 提供“全方位、全过程”优质服务为宗旨，采取经济手段、法律手段，辅之以行政措施进行调控，营造出良好的投资环境。一些开发区还借鉴国际上成功的管理经 验，不断健全生活、生产、保安、运输、仓储等社会化服务体系，基本上实现了生产、生活服务社会化，社会服务企业化。在社会保障方面，积极推行全员社会劳动 福利保障制度体系，企业用工和医疗、工伤、养老等多项保险初步实现社会化，减轻了企业的社会负担。在土地使用上，实行土地使用权有偿出让和转让制度。事实 证明，体制创新比起政策优惠，对于开发区的发展更关键、更持久，是保障开发区持续稳定发展的重要因素。

（ 3）、分步规划、滚动发展，稳步推进经济技术开发区的规模扩大和功能完善

经济技术开发区大多从设立伊始，就从市政建设、项目引进、产业结构、管理体制、资金运筹等各个方面提出了战略构想和目标，并辅之以全面、科学、系 统、分期的发展规划。如在基础设施建设上，体现时代特色，标准先进，容量充足，为以后的发展留有余地；在建设布局上，合理利用土地面积，提高容积率，保护 生态环境，搞好区内绿化和美化。“大规划，小开发”是开发区处理规划与开发关系的普遍成功模式，即在制定远景规划的前提下，立足实际可能的条件，扎扎实 实，小块起步，以项目带开发，开发一片、建设一片、收效一片、滚动发展。1984年后首批建立的十几家国家级经济技术开发区，规划面积为114.62平方 公里，首期工程面积21平方公里，仅占规划面积的20％，在这21平方公里内又划定15平方公里为起步区，有效地保证了建区初期有限财力的集中使用，为后 期的滚动发展打下坚实的基础。

（4）、管理机构设置层级高，效率高，竞争力强。

高级开发区的管理机构的层次是地厅级设置，其领导人地位甚至高于该城市所辖区县。开发区的高级别干部设置使开发区的管理当局直接面对一线的招商、建 设和服务工作，直接面对企业。与同层级一般行政区区域比较，这种层级设置工作力度自然很大，对协调一线矛盾、屏蔽外部环境干扰、获取政府高层信息等，都有 直接帮助。而且，开发区在产业投资、审批、城市规划、土地管制、环境管制等方面，都有省一级的权利，很多超过了所在城市。我国开发区的这种高级别干部配置 和高管制授权安排，极大的简化了审批层次、减少了中间环节、提高了交易速度、优化了投资环境；在这种体制模式下，开发区成本主要指劳动力成本、土地价格和 管制成本。开发区离母城较远，劳动力的流动以及社会保障管制相对宽松保证了劳动力低价格的实现。而中央财政高强度返还形成的补贴、滚动开发和基础设施质量 的相对低水平以及新型区域的低价区位，则保证了土地低价格的实现。开发区的竞争力还体现在交易速度、综合成本、服务水平、载体提升、可持续能力等方面。我 国的开发区主要通过加快交易速度、降低综合成本、提高服务水平来提升竞争力，而不注重载体提升和可持续能力的提高。开发区通过“亲商服务”和“一站式服 务”，来减少服务环节、缩短服务时间、提高服务水平、营造良好的投资环境。

（二）我国开发区建设对经济改革发展的重要作用

1、推动经济发展的“重要引擎”

“十五”期间，国家级开发区共实现地区生产总值8195亿元，占全国国内生产总值总量的4.49%，对全国国内生产总值增长的贡献率达到6.2%以上。国 家级开发区对所在城市经济增长的贡献日益突出，地区生产总值占所在城市的比例达到10%－30%，成为了区域经济发展的重要增长极。

来自国家商务部、国土资源部的权威统计数字显示：到２００６年７月，我国国家级开发区累计实际使用外资超过９９９．３２亿美元；国家级开发区成为我 国对外贸易的重要基地，“十五”期间年均增长４７．９２％，其中出口１１３８亿美元，年均增长４７．５０％，占全国出口总额的１４．９３％。

目前，山东省内的开发区已经成为全省经济社会发展的主要力量，其集约、高效、创新的本质特征逐渐显现。统计表明，我省各类开发区在全省0.8%的土地上，实现了52%的利用外资，45%的进出口，24.6%的工业增加值，13.8%的税收，解决就业人员245万人。

2、改革开放的“试验区”和“排头兵”

在特殊优惠政策的支持下发挥了其体制创新的功能，在利用外资、引进技术和管理、进出口贸易、产业结构调整等方面，不断尝试和探索各种超前的改革和试验，创新了经济发展的模式，推动了区域经济的持续高速发展，使之成为中国经济发展中重要的增长极，并积累了丰富的发展经验。

3、中国城市化的“示范区”

城市化是中国经济发展的大趋势。城市化不仅涉及城市本身现代化，而且涉及农村人口的转移与农村现代化，涉及经济社会政治与文化发展，涉及新农村建设与城市统筹等诸多繁重而艰难的问题，需要在前示范。全国各级各类开发区的示范功能自然就首当其冲，责无旁贷。

4、经济与社会协调发展的“模范区”

开发区通过国家给予的特殊优惠的政策和改革开放的大机遇，经济迅速发展起来，在小范围内较早实现了工业化、城市化，经济社会事业发展又好又快。开发 区的人口物质生活殷实，精神生活丰富，可以说较早实现了小康社会，理应成为全国经济与社会事业协调发展的“模范区”。这种模范带动作用也体现了邓小平同志 “一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕”[3]的伟大战略思想。

5、参与国际竞争的“前沿区”

国际竞争要靠经济的实力与市场运作的能力。开发区在全国的经济发展可持续能力，竞争力与市场运作的 能力，绝非一个城市，一个企业所能及。开发区利用灵活的发展模式，国家的优惠政策，技术转化过程时间短及灵通的信息资源优势，在积极的参与国际竞争，成为 对外贸易的重要基地，取得骄人的业绩。

二、我国开发区建设过程中存在的问题及原因分析

尽管经济技术开发区取得了很大的成绩，但是大多数开发区经济发展的总量还不大，质量也不是很高，对母城和周边地区经济的辐射和带动作用力度还不大， 市场体系建设也不够完善，经济运行机制和行政管理体制还需进一步创新，对外开放功能仍需进一步深化。尤其是在我国加入世界贸易组织和全面实施国民经济和社 会发展第三步战略目标的新的国际国内形势下，一些突出问题需要引起高度重视和亟待解决。

（一）、开发区的法律地位亟待明确

尽管开发区所在的省（市）人大都制定了有关开发区的管理条例，但并没有形成一个全国性的有关开发区的法律体系。开发区不是一个独立的行政区域单元， 开发区的管理机构（管委会）在中国的行政序列中并没有明确的地位，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。当开发区《条例》的规定与有关的 上一层次法律、法规相冲突时，开发区的管理条例就失去了法律效力，这同时也给一些外来投资者造成错觉，开发区建设只是一种权宜之计，因而动摇其长期投资的 信心。一个投资者在一个地区的投资是相当慎重的，不仅要考虑当地是否有适合它生长的土壤，同时要考虑政策的稳定性以及有没有明确的法律地位。在长期得不到 有力的法律保障情况下，开发区内“小气候”的管理体制和运行机制很容易向旧体制方面退化，任其发展下去，开发区的管理体制优势将不复存在。从法律上明确开 发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，这是保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性的重要条件，也是从根本上改善开发区投资软环境、获得投资者 信赖的关键。

（二）、开发区存在向旧体制复归的压力

开发区创立之初就立足于改革开放的“排头兵”地位，大胆进行体制创新，努力营造符合国际惯例运作的投资“小气候”，十几年来已形成了高效精干的“小 政府，大社会”管理体制。而近几年来，为摆脱地方政府干预，提高工作效率，国家和省市先后对工商、税务、金融、社会保障等机构实行了垂直管理，这样开发区 以前享有的一些特殊政策和经济管理权限受到弱化，向一般行政区体制退化的压力不断增大，部门行政规章和地方法规的矛盾和冲突不断增大。中央部门要求的纵向 集中管理与地方政府通过法规条例赋予开发区的权力之间的冲突现象日益明显，开发区的体制优势不断丧失，开发区管委会的“特权”不断削弱。总体上看，与一般 行政区相比，开发区具有体制新、观念新、机构简、人员精、包袱轻、效率高的一系列比较优势，如果滑向一般的行政区，就会淡化和削弱开发区的优势和特色，影 响对外开放取得的已有成果。

（三）、过分依赖优惠政策，导致无序竞争加剧

随着我国经济体制改革与市场化程度逐步深入，开发区的一些优势在逐渐失去，一方面开发区因为土地、劳动成本的攀升，已引起了资本和生产的部分外流。 另外，由于开发区长期实行一些特殊优惠政策，对优惠政策的依赖惯性仍然很大，市场意识和应对能力不强，而目前特殊的优惠性政策已逐渐淡化，尤其在我国加入 WTO后，政策均等或普惠的趋势更加明显。目前，一些地方的开发区仍寄希望于国家和当地政府给予更多的优惠政策，靠更优惠的政策来招来外商，甚至于采取免 费提供土地、无限期延长税收优惠等不良做法，进行恶性竞争。这不仅使国家税收大量流失，还造成本地企业与外来投资者的不平等竞争；一些外来投资企业，在优 惠政策期限过后就绝尘而去，或改头换面成立新公司，造成企业投资行为短期化，进一步恶化了开发区的经济发展状况。

（四）、产业结构层次、技术水平偏低的现象突出

由于各开发区的建区条件和基础不同，发展的规模、水平极不平衡。相当一些开发区的产业结构仍以劳动密集型和中低层次技术为主，项目的整体规模、水 平、档次还不高，经济增长主要依靠外延型经济增长，集约开发和经营的空间还很大。除了天津、大连、北京、上海、广东等地的开发区产业结构层次和技术水平相 对较高外，其它开发区均不同程度地存在产业结构雷同、层次低下、技术水平偏低、项目规模偏小等普遍问题。许多开发区不考虑现实条件和未来的效益可能，盲目 提出发展机械电子、新材料、信息工程、生物医药等高新科技产业，造成未来开发区产业结构发展的高度雷同。从开发区内企业看，很多区内大企业并没有形成以龙 头产业为主的产业群，区内小企业尽管数量众多，但也没有起到协作配套的作用，其中许多小型企业纯属“三来一补”的加工出口、加工配套型，与当地企业没有形 成相关联的产业链条。有的企业虽然有一定的科技含量，但相应的体制、管理、人才等方面得不到有效保障，企业的持久发展问题突出。这是当前开发区面临的一个 重要而又亟待解决的现实问题。

（五）、开发区过多过滥、资源浪费的问题依然存在

1994年以来，国家陆续对全国各类开发区进行整顿和清理，关闭了一批不合格的开发区，并加强了对今后新设立开发区的审批。但是，各地方为了追求在 吸引投资、上缴税收、解决就业等方面的利益，仍然采取各种方式在沿高速路两侧、市区边缘、原有的开发区内部等地段设立名目繁多的各类开发区。开发区过多过 滥的问题依然存在，尤其是一些省级以下部门越权审批，造成一些开发区占用耕地、税收流失、效益亏损等问题相当严重。对这种情况，国家应加强宏观管理，严格 审批制度，坚持国家和省两级审批制度，严禁自办、乱建开发区，未经批准擅自举办或已建的不符合条件的开发区一律取消，破坏生态环境和水资源的开发区一定要 坚决取缔。关闭开发区要撤机构、摘牌子，实行关、停、并、转，并实施退区还田、还园、还民等工程，确保关闭的开发区土地资源得到合理保护和利用。今后开发 区的设立必须从全盘的角度和战略的眼光，既要考虑国家宏观产业政策的调整发展趋势，又要分析当地及周围地区产业集聚和发展的特征和需要，经过系统科学、严 格规范的考察论证后，才能批准设立。

（六）、开发区承载力和可持续能力不强

我国的开发区往往不注重载体提升和可持续能力的提高。载体升级包括载体开发，载体建设和管理的规模化、人性化，提供特殊的产业共享措施。可持续能力 是开发区竞争力在另一个角度的体现。可持续能力具体体现在五个方面，即综合财产、载体存量、项目存量、体制能力和环境可持续能力。载体升级和可持续能力的 缺位，使政府强授权体制下的开发区处于较低层次的竞争水平，而且竞争力水平也不能持久，只是在短期内有竞争力。

三、促进我国开发区建设又好又快发展的对策措施

24年来，开发区始终站在改革开放的最前沿，为我国工业化和现代化建设积累了宝贵的经验。面对新的国际国内形势，特别是中国加入WTO后，面对开发区的机遇和挑战，加快开发区建设的核心是走“树立以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观”[4]之路。加快开发区由“政策优惠型”向“自由发展型”转变，提高国际竞争力等各种应对能力都是急切深入研究的课题。

（一）、进一步解放思想，明确开发区的战略定位

要把加快开发区建设作为推动经济发展的关键举措来抓，进一步明确其改革开放先导区、体制创新试验区、经济发展先行区和科学发展示范区的功能定位，不 断解放思想，更新观念、创新体制、放活领域，集中人力、物力、财力，加快开发区发展的步伐，真正把开发区建成产业密集度高、经济效益好、投资环境优、招商 竞争力强的第一增长极，成为区域内经济社会发展的主要带动区。加强开发区建设，关键在解放思想，根本在于自主创新，出路在于扩大开放。为此，应进一步解放 思想，开拓创新，切实增强加快开发区建设的紧迫感。按照一切有利于加快发展的思想观念都要大力支持、一切有利于加快发展的方式方法都要大胆尝试、一切有利 于加快发展的政策措施都要充分利用的要求，凡是法律法规没有明令禁止的，凡是外地成功实行的办法和政策措施，只要有利于科学发展观、跨越发展都可以试都可 以用。切实把开发区建设摆在突出的位置，制定新目标，树立新观念，采取新举措，以奋发有为、敢为人先的气魄，全力推进开发区建设。

（二）、创新管理体制，下放管理权限

1、开发区实行“特区模式、以块为主、自我运作、自我管理”的体制。开发区党工委、管委会作为当地党委、政府的派出机构，对开发区进行统一领导和管理，全权行使党的建设和经济、行政、社会事务等管理职能。开发区的主要负责人应由所在行政区党政主要负责人兼任。

2、开发区按照“小政府、大服务”的原则，科学合理设置结构。开发区一般设置党政办公室、经济发展局、规划发展局、社会事务局、财政分局、公安分局等，分工负责开发区的内部事务。开发区管委会编内工作人员应参照公务员管理。

3、优化创新开发区空间布局和管理体制。现有省级开发区与驻地乡镇（街道）原则上实行区镇（乡、街道）合一管理体制，并优化整合周边乡镇（街道）区 划，保持在原开发区面积不变的情况下，适当放大开发区辐射带动区域和行政管理规模，进一步拓宽开发区发展空间。同时做好与新型乡镇建设规划以及乡（镇）村 规划的衔接工作。

4、地方党委政府进一步下放权限。赋予开发区管委会与本行政区相同的管理权限，除按规定必须报上级审批的事项和法规、规章另有特殊规定外，开发区内 所有事务均采用“二号章”的办法办理。凡上报的事项，有关部门实行“特事特办”，直接受理。应改革开发区的财政体制。各开发区原则上都应设立财政分局，单 独设立金库或专门的账户。各行政区可根据具体情况确定有利于开发区建设的公共财政体制。

5、开发区设立企业化投资机构，为独立运作的经济实体，赋予开发区自主融资、开发、投资和建设的职责，并通过市场化运作资金，超前开发、滚动发展。 建立共建共享的引导机制。鼓励引项目入区，招商引资项目特别是高大外项目都要进入开发区、制定科学的利益分享机制，引进方与开发区可按一定比例实行税收分 成，入区项目和企业一律由开发区统一管理和服务。有条件的地区可以对开发区基础设施实行股份化运作，按照“谁投资，谁受益”的方式，实现双赢。

（三）、坚持规划先行，加快平台建设

1、开发区科学定位，超前规划。要按照“合理布局、资本集中、用地集约、产业聚集”的要求，整合发展要素资源，科学编制开发区建设的总体规划、产业规划和各类专业规划，完善产业布局和功能分区，在规划的指导下，实施基础设施规划和项目建设。

2、各地按照适度超前的原则，进一步加大对所辖开发区的基础设施投入。从今年起，原则上，每年每个开发区基础设施投入低于规定数值的，在开发区考核 中“一票否决”。积极争取国家政策性贷款支持，拓宽建设资金渠道，按照“谁投资、谁管理、谁受益”的原则，鼓励各种经济成分，采取多种方式投资和参与开发 区基础设施的建设。

3、延伸“联动园区”合作领域，积极促进与先进开发区联动共建。各地必须认真学习贯彻国家实现经济社会又好又快发展的政策，积极争取开发区基础设施 项目贷款贴息，优先支持及培植建立专业特色园区，推广“一区多园”等相关政策，研究制定在利益共享，财税支持、用地倾斜、市场导向等方面的措施，实现开发 区之间经贸合作和产业配套联动，在更大范围内优化开发区资源配置。

（四）、创新用人机制，加强队伍建设

1、大力加强开发区干部队伍建设。“培养不好人才，使用不好人才，留不住人才，吸引不了人才，我们的事业就很难向前发展。”[5]为此，配优配强开发区领导班子，切实把政治素质高、业务能力强、懂经营、善管理、有事业心和开拓创新意识的优秀干部选拔到开发区领导岗位上来，同时选拔、选调或招聘一批优秀年轻干部充实到开发区。

2、改革开发区用人和分配机制。赋予开发区独立的用人权力，干部使用由开发区党工委拟定方案，按干部任用程序办理。建立人员流动、竞争上岗、聘任聘 用和择优录取的用人机制，不断优化工作人员结构，做到一专多能，人尽其才和人尽所能，促使各类人员得到锻炼成长。加强收入分配与工作实绩相挂钩的绩效考核 制度，真正形成干部能上能下，人员能进能出，工资能高能低的激励机制。对素质较高、表现优良、成绩突出的工作人员，在评先树优，进编录用、提拔任用方面予 以优先考虑、优先安排；对作出重大贡献的工作人员，要给予重奖、重用。

（五）、创新工作思路，强化招商引资工作

1、切实提高招商引资水平。应把招商引资作为开发区的“一号工程”，围绕开发区产业特色和优势条件，完善政策措施，加大招商力度，加强扶持服务，优化投资环境，提高招商成效。尤其要集中突破投资规模大，带动能力强，科技含量高的大项目好项目。

2、加强开发区专业招商队伍建设。开发区都应建立高水平、专业化的招商队伍，建立激励与约束相结合的招商引资机制。从辖区内各级各部门抽调大批优秀干部组成招商工作团，挂派省级开发区，开展集中招商活动，并作为培养锻炼和选拔优秀干部、后备干部的重要渠道。

3、积极创新开发区招商方式。开发区应充分挖掘现有企业的招商潜力。做好以外引外，以商招商工作。要根据产业特色、组织开展专业招商活动。组建在港 澳台及珠三角地区的招商引资办事处，开展驻地招商。围绕开发区内的大项目、产业链项目、配套项目招商，提高区内配套能力。充分利用现代技术手段，积极开展 网络招商。

（六）、完善服务机构，优化发展环境

1、强化政策引导。各地都应在项目审批、环保、用地、财政等方面向开发区倾斜，制订专门扶持开发区发展的特殊政策，并赋予开发区在招商引资及扶持开发区内企业发展上自主制定并兑现优惠政策的权力，以促进开发区率先发展。

2、对开发区实行扎口管理。凡在开发区范围内发生的各类基金和行政事业性收费，主管部门委托开发区或进驻开发区所设收费窗口统一收费，按规定渠道上 缴。对不按规定进区收费的有关部门，开发区及所属企业可以拒缴，并可以向当地监察机关投诉。各有关职能部门应经常深入开发区开展服务、现场办公，帮助驻区 企业解决遇到的实际困难和问题，并严格规范、从严控制对开发区内企业的检查行为。

（七）、强抓机遇，依靠科技创新，实现开发区建设的新跨越

“科学技术是第一生产力，科技进步是经济发展的决定性因素。”[6]靠 抓住机遇，引进技术与资本发展起来的开发区，发展具有自主知识产权的核心技术是开发区在激烈竞争中的不二选择。开发区必须依靠自身的优势，抓住机遇自主创 新，方能在激烈的国际国内竞争中立于不败之地，才能为区域经济的发展提供坚强的经济的后盾，为经济发展提供行之有效的模式，才能切实解决好民生等现实社会 问题。

结语

本文所提及的开发区建设问题，是一个常谈常新的话题。作为开发区建设的“试验田” 和“排头兵” ，是我国经济建设模式的一种成功探讨，为我国经济建设积累了丰富的经验，成为我国经济高速增长的重要引擎。本文试图通过24年开发区建设所面临的机遇和挑 战进行分析，提出了一些略有建设性的建议，并深信开发区大有存在之必要，大有发展之远景，对我国经济建设大有裨益。

 



参考文献

[1]邓小平文选：第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

[2]江泽民文选：第3卷第［M］.北京：人民出版社，2006

[3]江泽民文选：第2卷第［M］.北京：人民出版社，2006

[4]高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗—在中国共产党第十七次代表大会上的报告.[C] 北京.人民出版社. 2007.

[5][美]保罗.萨缪尔森，威廉.诺德豪斯.[M].北京人民邮电出版社.2006.

[6]中共济宁市委 济宁市政府关于进一步加强省级经济开发区(工业园区)建设的意见,济发[2008]16号.

[7]孙守刚 在全市“学苏北精神，促济宁跨越”动员大会上的讲话,[N]济宁日报，2008-4-30.

[8]张振川 在全市“学苏北精神，促济宁跨越”动员大会上的讲话,[N]济宁日报，2008-5-3.

[9]上海财经大学研究所.2006中国投资发展报告—可持续发展的开发区.[M].上海：上海财经大学出版社.2006.

[10]雷霞 关于我国开发区建设管理体制的类型及其改革的思考 [J] 人大复印报刊资料，2008.2.

[11]石碧华 我国经济特区与开发区的发展趋势 [J] 人大复印报刊资料 ，2008.2.

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