美国、巴西城市化与小城镇发展和管理经验的启示
美国、巴西城市化与小城镇发展和管理经验的启示
为了借鉴美国、巴西城市化与小城镇经济发展和管理的经验，促进我国城市化进程，2003年1月，以国家计委产业发展研究所马晓河为团长的“美国、巴 西城市化与小城镇发展管理”考察团，对美国、巴西进行为期21天的考察。期间，考察了纽约、旧金山、西雅图、里约热内卢、圣保罗、库里蒂巴等大城市和夏威 夷、迈阿密、巴西利亚、玛瑙斯、伊瓜苏等各具特色的中小城市和小城镇，与上述城市(镇)的有关政府部门、研究机构、企业主和农民，进行了广泛接触和交流。 考察团认为，尽管美国和巴西在经济上存在较大差距，城市化起步也不一样，但两国的城市化水平都很高，在城市化和小城镇发展管理方面，有很多经验值得我们借 鉴。
一、美国、巴西城市化与小城镇发展和管理的情况和特点
美国是世界上经济最发达的资本主义国家，其城市化进程起步始于十九世纪中叶，至二十世纪六十年代城市化的任务基本完成。巴西是世界上经济较为发达的发 展中国家，其经济总量曾于1997年名列世界第八位。巴西的城市化进程晚于美国，源自十九世纪八十年代，伴随着巴西工业化的发展而兴起。到二十世纪末，两 国的城市化都达到较高的水平。如，美国85%以上的人口住在城市,巴西2000年的城市化率为81.4%，而同期世界平均水平仅为46%。考察中，我们发 现，美国、巴西的城市化与小城镇发展和管理，表现为以下主要特点。
（一）城市数量多，集聚度高，形成大、中、小城市（镇）相互配合的城镇体系
美国共有51个州，3043个县(郡)，35153个市、镇。其中，300万以上人口的城市有纽约、洛杉矾、芝加哥、华盛顿、旧金山、费城、波士顿、 底特律、达拉斯、休斯敦、迈阿密、亚特兰大和西雅图等13个，20万到100万人口的城市有78个，10万到20万人口的城市有131个，3万到10万人 口的城市878个，几千到3万人口的小城市（镇）达34000多个。可见，美国城市的规模差别很大，大的有几百万人，小的只有几千人，但以10万人以下的 小城市（镇）居多，大约占城市总数的99.3%。巴西共分26个州和1个联邦区，全国共有5507个市。其中，1999年100万人口以上的城市共有12 个，15万人口以上的79个，15万人口以下的有5428个，占城市总数的98.6%。
美国、巴西不仅城市数量多，以中小城（市）镇为主，而且城市的聚集度很高。大量小城市（镇）的快速发展，并围绕大中城市周围布局，逐步形成密集的城市 群(带)，出现了大、中、小城市（镇）相互配合、错落有致的城镇体系分布格局。从区域布局看，美国有三个主要的城市群(带)。东北部都市群的城市最为集 中，也是世界最早最大的城市连绵带。它北起波士顿、南到华盛顿绵延700公里，宽约100公里，美国人称之为搣波士华氏攠（即取两个城市首起字母字而 成）。这个城市带包括从波士顿、纽约、费城、巴尔的摩到华盛顿的数千个大中小城市（镇）。五大湖南部的工业地带，城市也是高度密集。从密尔沃基开始，经过 芝加哥、底特律、克利夫兰到匹兹堡，形成一个城市连绵带。许多大城市地区已经联成一片，往往这个城市的延伸部分却是另一个城市的发展部分，
卫星城镇和工业区相互交错，已难于分辨是哪一个城市的郊区了。第三大城市连绵带在加利福尼亚州。它北起旧金山湾区，经洛杉矶、圣迭亚戈直到墨西哥边 境，呈哑铃形。巴西的城市群（带）尽管没有美国那么明显和完善，但在城市化过程中城市带的特点也已凸现。如从圣保罗、里约热内卢到贝洛奥里特的大都会区已 经基本成形，它聚集了大批中小城镇，人口约占巴西城市人口的20%。
城市带的形成和大量卫星城的兴起，不仅有效解决了传统上靠无限扩张中心城市管辖范围来实现城市规模带来的缺陷，抑制了大城市规模过于膨胀的问题，而且有利于大中小城市在空间和产业布局上相互依存和配套，形成了功能互补的城镇体系。
（二）中小城市（镇）在城市经济发展中发挥重要的作用
在城市化的不同阶段，中小城市（镇）的发展和作用也表现出很大的差别。
从国际经验看，城市化发展一般经历三个阶段。第一阶段主要表现为人口向城镇集中，并因此促进村镇发展为小城镇，小城镇向小城市转化，大中城市的规模日 趋扩大。第二阶段主要表现为人口流向城市的速度加快，大中城市迅速发展，小城镇发展速度相对减慢，甚至出现萎缩和停滞状态。第三阶段人口继续向城市集中， 但速度变慢，主要流向中小城镇为主，同时大城市人口也向小城镇迁移，由此带来小城镇较快发展。自二十世纪40年代起，美国的城市化已经进入了第三阶段，即 人口向城市集中的过程仍在继续，但速度已经放慢，乡村人口主要流向中小城镇，甚至出现大城市人口向郊区小城镇迁移的“郊区化”或“逆城市化”趋势。 1980年的人口普查表明，在整个70年代，美国50个大城市的人口下降了4%，而这些大城市周围的小城镇的人口则增加了11%，中等城市的人口增加了 5%。中小城市（镇）的兴起，是伴随着人口和产业向中小城市（镇）的聚集而发生的。随着中小城市（镇）产业的扩张和企业数量的增加，中小城市（镇）的商业 活动日益活跃，带动了中小城市（镇）经济的发展。比如,在美国洛杉矶的一个小城镇,常驻人口只有9千人,而在这里工作的人口却有7万多人。我们在美国所考 察的林顿镇（Renton），2001年有人口5.3万人，而工作人口有4.6万人，工作人口占镇总人口比重高达86.8%。该镇1990年人口为4.2 万人，至2001年的11年中人口增长了11.6%。这表明美国的中小城市和小城镇在二十世纪60年代以后得到较快发展，小城镇发挥日益重要的作用。
巴西的城市化起步晚于美国，目前处于城市化发展的第二阶段，即人口急剧向城市特别是少数几个大城市和特大城市集中，导致巴西城市数量及规模普遍增大。 城市的扩容和人口的膨胀，给大城市带来了日益恶化的交通、环境、社会和住房问题。为了减缓大量人口和经济活动流向大城市的压力，巴西在圣保罗老市区 50-80公里的半径范围内建设了八个环境优美、交通便利的卫星城，引导人口流向这些中小城市和小城镇。目前这些卫星城的人口大约占圣保罗市总人口的 10%左右。在圣保罗市的示范作用下，巴西许多大城市都非常重视卫星城的建设，并将其作为缓解人口压力和经济社会环境问题的重要手段，加以统筹考虑。
（三）城市主导产业突出，特色明显
考察中，我们感受较深的是，尽管美国和巴西城市的规模大小不一，但不同城市之间主导产业突出、特色鲜明。纽约是美国最大的城市，也是美国的商业、金 融、文化娱乐和出版中心；西雅图是微软的总部所在地，电子信息产业非常发达；迈阿密是美国南部著名的旅游城市和退休老人理想的休养地。巴西的圣保罗是南美 洲最大的工业和商业城市，而伊瓜苏市则以旅游业闻名。这些不同类型的城市，不仅在历史文化和市容市貌上各不相同，在产业发展方面上各具特色。
离西雅图市18公里的林顿镇，是原美国波音飞机公司的总部，在1998年波音公司没有迁移之前，该市一半以上的就业都是由波音公司提供的，其他产业则 围绕给波音公司服务而建立的。尽管1998年波音公司总部迁出该市，但它的制造车间还在，飞机制造业提供的产值和就业仍占全镇比重的30%以上。巴西的伊 瓜苏市，人口只有20-30万人，其旅游业却闻名全世界，巴阿边界的瀑布群和伊泰普水电站每年吸引世界各地上千万的观光游客。伊瓜苏市基本没有什么工业， 主要产业为旅游业及相关的服务业和农业。
美国、巴西在城市化方面所取得的成绩是有目共睹的，但出现一些不合理趋势，并带来一系列突出问题。美国主要是过度城郊化问题，而巴西则是过度城市化问题。
二、美国、巴西城市化与小城镇发展和管理的主要经验
（一）强化城市发展管理部门职能，加强规划管理
加强城市管理部门的职能和规划管理工作，是美国、巴西推进城市化和小城镇发展的重要手段之一。美国要求每个城市都要有自己的详细发展规划。规划必须通 过专家的论证和市民的审议，一经通过确定，规划就具有法律效力，十分稳定，不得随意更改。如要变动，必须经市民重新审议通过。美国的城市功能定位十分明 确，像华盛顿就定位为全国的政治文化行政中心，市内基本没有工业企业，商场也不是很多。旧金山都市区的定位是高新技术工业都市，它包括旧金山以南，南北长 约48公里，东西16公里，由16个市镇所组成的世界电子技术密集区—硅谷。
巴西为了加速城市发展，专门设立了全国城市规划委员会，负责全国的城市规划，并由城市发展秘书处下属的住房局和住房与城市发展银行具体实施工作。住房 局负责制定城市发展政策和针对不同收入阶层制定不同的住房政策，并通过其在各州的办事处落实。城市发展与住房银行则主要负责城市发展资金的融通和个人住房 贷款的发放。巴西政府特别重视城市规划。如1988年出台的宪法有一章专门讲述了城市规划问题，确立了城市发展政策的指导原则，强调了政府在城市规划方面 的责任，并规定2万人以上的城市必须有一个控制性规划。具体严密的程序保证了发展规划的合理性与科学性。巴西的城市规划委员会由规划专家、当地官员和居民 三部分组成。规划院的费用支出由政府负责，议会负责审核规划预算。城市规划委员会负责制定规划政策，城市发展规划由住房局和城市规划设计院联合制定，规划 的通过要经过法律程序。如果个人（如地方官员）试图修改规划，必须先征得规划委员会和技术人员同意才能上报，而且必须提交联邦规划委员会审查、议会讨论后 才能通过。规划采用GIS技术，设在一个公司里，公司在所有卫星城都设有工作站，负责收集水电等各方面信息，为政府提供决策服务。广泛参与、与人为本，是 城市规划的主要特点。为了充分利用社会资源，发挥民间机构的作用，1952年巴西政府批准成立了巴西城市管理协会，该协会是一个为城市发展决策提供服务的 民间机构，主要为城市发展提供人才培训和技术支持。
（二）精简城镇机构，实行民主、灵活的管理
我们考察发现，西雅图市林顿镇的政府机构非常精简。该镇的政府管理机构是由选民通过选举产生的市议会，议会成员包括一个市长，若干个委员，下设一个会计和一个书记员，全镇政府机构的人员不到20人。
选举产生的市长、委员等成员基本不拿工资（只有市长每月少量津贴），只是尽义务。议会定期举行会议，商议重大事项。议会聘任城市开发执行董事长，负责管理由下列部门组成城市开发董事会：行政办、社区发展办、社区服务、消防、人才资源和风险管理、警察局、公共事务等。
美国市民管理城市的民主意识很强。据了解，民意对政府决策有相当大的影响力，重大事项没有民众的表态，无论是城市开发执行董事长，还是市长，都无权单 独决定。例如，市政府曾想通过招商引资对该市的一些闲置空地进行开发，但在征求市民意见时，市民表示强烈反对，而赞成把这些土地建设为绿地，并愿意为此多 缴税。结果，市政府不得不顺应民意，放弃商业开发。
巴西的政府机构也具有较强的服务意识，而且经常要接受社会各方面的监督。
（三）把产业发展作为城市和小城镇发展的基础
从美国城市化的进程看，许多城市和小城镇原先是围绕企业而发展起来的。西雅图市林顿镇就是因为美国波音公司而发展成为一个小城镇的。该镇在推进城镇发 展过程中，非常重视产业发展。它在注意提高城镇居民生活质量的同时，着力创造有利于产业发展的环境。据林顿镇的发展规划部负责人介绍，该镇的每一项政策都 是以提高本镇经济活力和促进产业发展为宗旨制定的。为了减少企业的风险和提高获利的预期，林顿镇以合理的租金向企业提供宽裕的建设用地和厂房设施，减化项 目审批程序，降低审批费用，取消企业税和财产税，并通过完善的教育培训体系向企业提供优秀的技术人员。受这些优良条件的吸引，很多大企业纷纷到林顿镇投资 办厂，其中不乏一些著名的跨国公司，如ZonesInternational，IKEA，PACCAR.Inc.等。考察中，我们发现，在进入镇区的道路 两侧，林立着很多汽车贸易商，形成一个明显的汽车贸易产业群。这样，尽管波音飞机公司1998年将总部从该镇迁出，但很快就被其他企业所填补，对该镇的税 收和就业并没有产生大的影响，林顿镇在较短的时间内完成了产业结构的调整。另外一个例子是号称硅谷首府的圣何塞，该市40年前只是一个不到10万人的小城 市，现已发展成为人口达81.7万的大城市。以圣何塞为中心形成一个包括整个硅谷在内共155.7万人的都市区，高科技企业最为密集，是世界上最充满活力 的小城市和小城镇群带。
三、美国、巴西城市化和小城镇发展管理的启示
二十一世纪的头50年将是我国城市化快速发展的时期。借鉴美国和巴西城市化和小城镇发展的经验和教训，对探索中国特色的城市化道路具有重要的意义。
（一）在加快推进城市化的同时，重视乡村经济发展，统筹城乡经济社会协调发展
从美国和巴西的经验看，城市化是伴随着工业化和经济发展而出现的一种现象。城市的发展不仅给人们带来了生活、工作、娱乐等方面的便利，也为一国经济城 的发展提供的必要的支撑。我国的城市发展在改革开放以来取得了很大的成就，城市化水平从1979年的18%提高到2002年的38%左右，初步形成了大、 中、小城市有机结合的城镇体系。但是，与经济发展阶段相比较，我国城市化水平相对滞后。根据郭熙保等人（2000）的计算结果，1952-1995年的 43年间，我国第二、第三产业产值占GDP的比重上升了37.4%，第二、第三产业部门的劳动力人数占整个劳动力人数比重也增加了30.5%，但同期城市 人口比重只提高了16.5%。一般理论认为，城市化的发展应与工业化水平同步。以上数据表明，我国的城市化远落后于工业化的进程。因此，加快推进城市化， 是我国二十一世纪经济社会发展的一个重大课题。
但是，在推进城市化的同时，千万不能忽视农业和农村经济的发展。在考察中，大家感受较深的是，美国城乡一体化发展的景象。现有的乡村不再发展为传统的 城市，在保留乡村某些特征的同时，在生产、生活方式上已经和城市没有什么差别，城乡进入了协调发展的良性循环。而巴西的情况正好相反，在城市化过程中，片 面强调城市的扩张而忽略了农村的发展，导致城乡之间存在着巨大的差距，强化了城乡二元经济结构。正反两方面的例子告诉我们，应该纠正传统的偏重城市发展的 政策倾向，采取城乡协调发展的政策措施。国际经验表明，凡是城市化水平高的国家，其农业水平也相应地较为发达。农业部门生产率的提高是城市化得以顺利推行 的基础。因此，我们应该通过改善农业的生产条件和农村的生活环境，提高农民的收入水平和社会福利水平，消除城乡经济机会不平等现象，实现城乡协调和可持续 发展。
（二）坚持走大中小城市和小城镇协调发展的道路
结合美国和巴西城市化和小城镇的发展经验，我们认为，加快我国城市化进程，必须从国情出发，走大中小城市和小城镇协调发展的道路，形成大中小城市和小 城镇合理分工、互相配合的城镇体系。为此，我们应该坚持两条腿走路的方针，即：（1）加快发展小城镇。我国有8亿多农村人口，不可能全部进入大城市，否则 会引发大城市人口过度膨胀所带来的“城市病”。这方面巴西的教训值得借鉴。巴西的圣保罗、里约热内卢等大城市因大量的农民涌入，超过了城市就业容量，形成 了大量的贫民窟，造成严重的社会问题。目前我国的大城市和小城市（镇）在发展方面存在严重的失衡。大城市在投入方面得到政府太多的倾斜，以致于大城市不惜 花巨资搞各种形象工程，越建越豪华，而大部分中小城市（镇）很少获得上一级政府的投资，不要说是大发展，就是维持现状都困难。国外有人形象地说，中国的大 城市像欧洲，小城镇和农村像非洲。可见，中小城市和小城镇属于当前我国城市化过程的薄弱环节。因此，我国应把中小城市和小城镇的发展作为城市化的重点。一 要在特大城市、大城市的周围，加快发展为大城市配套的卫星城、卫星镇，以分流进入大城市的人口，并带动周边地区的经济发展；二要通过引导乡镇企业向小城镇 集聚，推进户籍制度改革和完善城镇功能等措施，发展重点小城镇，主要是县城和中心镇。（2）积极发挥大城市的作用。大城市在推动国民经济发展和吸纳农村人 口方面具有举足轻重的作用，应该继续推动大城市的发展。要在积极稳妥的情况下，逐步改革大城市户籍制度，放宽人口迁入条件，降低农村人口进城的门槛。做好 人口发展规划，合理确定人口迁移的规模和总量。当务之急是清除各种对农民进城务工经商歧视的政策，取消各种不合理的限制和收费，维护进城民工的合法权益。
（三）把积极培育主导产业作为城市化和小城镇发展的重点
城市的发展与产业发展有直接的关系。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果论理认为，当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀 赋，而是城市本身吸聚资本、劳动等生产要素的能力。这种能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种 繁荣的主导产业及其派生出的新产业。这种累积和循环的产业发展的过程，推动城市不断向前发展。因此，城市发展首先要解决的就是产业发展问题。
美国和巴西城市化的经验也说明，因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业是保持城市活力，推动城市发展的重要条件。以美国旧金山附近的小城镇帕洛阿尔托 为例。该镇是一个人口只有5.6万的小城镇，在发展过程中，依托毗邻斯坦福大学的优势，发展包括电子、软件和生物技术在内的高新技术产业，成为世界上最充 满活力的小城镇之一。可以这么说，离开了产业的支撑，小城镇将失去发展的基础。
我国的小城镇建设，普遍存在产业结构雷同，特色产业不明显，主导产业不突出等现象。因此，要结合经济结构战略性调整，立足比较优势，合理定位城镇功 能，培育主导产业，形成特色经济，增强可持续发展的能力。通过主导产业的崛起和形成，带动新产业的发展和配套设施建设，促进城市进一步发展。要结合发展以 乡镇企业为主的农村非农产业和农业产业化经营，做强做大龙头企业，合理引导企业向小城镇集中，推动小城镇产业集聚，积极培育小城镇的主导产业群。
在美国、巴西城市化和小城镇发展中，规划和管理一直是政府工作的重中之重。我国的城市化和小城镇发展，也应借鉴国外的经验，加强规划和管理工作。
1.强化规划管理，提高规划的权威性
当前，我国绝大部分城市和小城镇都已编制发展规划，不少甚至进行了多次修编和调整。但是，我国的城市发展规划，法律约束力弱，随意改动现象严重，致使 规划难以落实，“规划规划，墙上挂挂”。从巴西的经验来看,城市的规划与建设均纳入法制化的轨道。只有通过立法，加强规划的约束力，才能保证规划的权威 性。
2.坚持以人为本的思想，加强城市和小城镇发展管理
城市是人民的城市，城市的规划和管理必须允许市民参与和得到他们的认可，而不仅仅是规划专家和城市管理的事情。美国不仅要求所有规划必须通过市民的审 议，还允许市民参与管理城市，对重大事情进行决策。我国现行的城市政府的管理职能，是强调对上级负责，而不是对下级、对市民负责，把市民排斥在城市管理的 大门之外。建立社会主义市场经济体制，要求改变政府职能，增强服务意识，因此，我们要强化社会公众对城市规划和管理的参与和监督。