主任、副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现就《江苏省城乡规划条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

一、关于立法的必要性

城乡规划是各级政府统筹安排城乡空间布局和各项建设，保护和合理利用各类资源，引导和促进城乡经济社会全面协调可持续发展的重要依据。作为重要的公共政策，城乡规划对于维护社会公正和公平，保障公共利益和公众合法权益，推动和谐社会的构建，具有重要意义。

改 革开放以来,特别是近年来,我省城乡规划工作在省委、省政府的正确领导下，在省人大及其常委会的支持、监督下，经过各级党委、政府和社会各界的共同努力， 取得了巨大成就。我省城乡规划的编制和管理总体水平，在全国处于领先地位，率先实现了城乡规划全覆盖，为推动全省经济社会的发展发挥了十分重要的作用。

2007年10月，十届全国人大常委会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》），已于2008年1月1日起施行。随 着《城乡规划法》的实施，城乡规划更加突出了贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的要求。《城乡规划法》对依法科学合理地制定城乡规划、保障城乡规划的权威 性和严肃性、强化政府的依法行政等方面提出了更高的要求。我省现行的《江苏省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和《江苏省村镇规划建设管理条例》已经不能适应当前城乡规划形势的发展，迫切需要结合新情况，加以修改和完善。因此，制定《江苏省城乡规划条例》，十分必要。

（一）制定《条例》是贯彻实施《城乡规划法》的需要。《城乡规划法》按照统筹城乡发展的要求，强调了城乡规划在引导、促进城乡经济社会全面可持续发展中的统筹协调和综合调控作用，在规划的制定和实施方面作出了很多新规定。为更好地贯彻落实《城乡规划法》，需要以立法手段，更新原有的城乡规划理念和指导思想，健全统筹城乡的规划管理机制，进一步补充、细化和完善城乡规划编制、审批程序和制度。

（二）制定《条例》是适应我省经济社会发展的客观需要。城 乡规划是政府引导和调控经济社会发展的重要依据和基本手段。我省正处在经济社会快速发展、工业化和城市化快速提升的历史进程。一方面我省的城乡规划已经具 有大量的丰硕成果，另一方面经济社会发展不断对城乡规划提出新的要求。通过制定《条例》，可以进一步明确各级政府依法制定城乡规划的职责以及对城市规划的 具体要求，为经济社会发展提供支撑和保障。

（三）制定《条例》是维护公共利益和城乡规划严肃性的需要。城 乡规划具有重要的公共政策属性，关系到各行各业的发展和千家万户的利益，是事关全局和长远发展的重大战略。近年来，城乡规划的权威性和严肃性不断受到冲 击，擅自改变规划、违反规划的现象时有发生，致使城乡发展的整体利益、长远利益以及公众的合法权益受到损害。通过制定《条例》，可以强化城乡规划的法律地 位，依法维护规划的严肃性，遏制破坏规划、违反规划的行为，加大对公共利益和公民合法权益的保护力度。

（四）制定《条例》是进一步规范和加强我省城乡规划管理的需要。健 全的城乡规划管理机制和体制，是保障规划实施和依法行政的重要基础。目前，我省的城乡规划管理工作还存在一定的不平衡，一些地区和市、县（市）规划机构不 健全，规划管理不够规范，乡镇和村庄的规划管理还比较薄弱。通过制定《条例》，可以有效强化城乡规划的统筹管理，完善规划的决策机制，加强公众参与和监督 检查，促进城乡规划实施的规范化、有序化管理。

二、关于起草过程

根 据省人大常委会、省政府立法计划，省住房和城乡建设厅在进行大量调查研究的基础上，组织起草了《条例（草案）》（送审稿），于2009年1月报送省政府。 省政府法制办经过初步审查修改，按程序书面征求了省发改、国土、交通、水利、环保、文物等各有关部门以及各市政府的意见，并先后到南通、无锡、南京、常 州、泰州等地进行了调研。7月3日，省政府法制办组织举行了《条例(草案)》（送审稿）的立法辩论会，经公开报名遴选和邀请产生的来自三个方面的8位辩论人，就与经济建设关系密切、老百姓关心、社会关注的4个辩论事项进行了激烈的交锋，还有8名旁听人和1位观摩者获得了发言机会，表达了自己的观点和建议。立法辩论会后，省政府法制办对各方面代表陈述的意见和建议进行整理和分析研究。在此基础上，省政府法制办会同省住房和城乡建设厅以及省发展和改革委员会、省交通运输厅、省水利厅等有关部门，并邀请省人大有关委员会，对送审稿进行了反复协调、论证和修改，充分消化、吸纳了各方的合理意见和建议，形成了《条例（草案）》（修改送审稿）报送省政府。10月30日，省人民政府第39次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，并提请本次常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于城乡规划的统筹协调

我 省的城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城镇体系规划分为省域城镇体系规划和区域性城镇体系规划。城市规划、镇规划分为总 体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。城乡规划还包括近期建设规划、城市设计和专项规划等。各位阶、各层次、各类型的规划如何 协调统一，是实际工作中经常遇到的问题。因此，《条例（草案）》在第七条规定：建设全省城乡规划管理信息系统，建立城乡规划信息共享平台。在第十条规定： 城市、镇总体规划,区域性专项规划，应当符合省域城镇体系规划的总体要求，并与区域性城镇体系规划相衔接。在第十四条规定：城市、县城乡规划主管部门和其 他有关部门可以依据城市总体规划和县人民政府所在地镇的总体规划，单独编制有关专项规划。在第二十条规定：编制城乡规划应当符合经依法批准的上位规划。在 第十五条规定：编制控制性详细规划，应当依据城市总体规划或者镇总体规划。

针 对一些地方城市与所辖区、市区与城乡结合部、城市和乡村规划管理上存在的不协调问题，《条例（草案）》在第四条规定：省、市、县（市）人民政府城乡规划主 管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。这里,明确了负责城乡规划管理工作的机关,不含市辖区这一级。在第五条规定：对城市规划区范围内的镇、乡、村 庄，镇、乡规划区范围内的村庄，不单独划定规划区，由其隶属的城市或者镇、乡统一实施规划管理。这一规定，解决了规划区范围内城区和郊区、城市和乡村的规 划统一管理问题。

为加强对城市新区以及开发区、旅游度假区、科技园、产业园等各类工业、服务业园区的规划统一管理，《条例（草案）》在第二十六条规定：设立城市新区以及开发区、旅游度假区、科技园、产业园等各类工业、服务业园区，应当符合有关城市、镇总体规划确定的规划建设用地范围和布局。市辖区、风景名胜区以及各类工业、服务业园区，由所在地城市、县城乡规划主管部门依法统一实施规划管理。这样规定，有利于减少和避免开发区、园区分割规划管理权,游离于城乡规划管理之外的现象。

（二）关于城乡规划的公众参与

城 乡规划的编制和实施，关系经济社会发展的全局，也与人民群众日常生产、生活密切相关，社会关注度很高。在编制城乡规划过程中，增加公众的参与度，有利于提 高规划的科学性、合理性和可操作性。在《城乡规划法》相关规定的基础上，《条例（草案）》在第十二条规定：乡规划在报送审批前，应当先经乡人民代表大会审 议，代表的审议意见交由乡人民政府研究处理。乡人民政府报送审批乡规划，应当将乡人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。村庄 规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。在第二十一条规定：城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采 取公示、论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不少于三十日。在第二十二条规定：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组 织编制机关，应当组织同级城乡规划等有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或者其他方式征求公众意见。组织编制机关应当向本级 人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告，并附具征求意见的情况。

我 省自2003年起率先在全国推行城市规划公示制度，得到建设部的肯定并在全国推广。城市规划公示制度的实施，推动了城市规划的公开化和民主化，促进了城市 规划依法行政，加强了规划的社会监督，对提高规划工作水平、加强反腐倡廉、维护公众权益等，具有十分重要的意义。根据我省实施城市规划公示制度的实际做 法，《条例（草案）》在第四十四条规定：城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示的方式征询利害关系人意见： （一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。可能对居住环境造成重大影响的建设 项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示的方式征询利害关系人意见。核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案 的，应当重新公示。公示的时间不少于七日。城乡规划主管部门核发建设工程规划许可证后，应当公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。这 样规定，便于将城市规划实施的公众参与和监督纳入法制化的轨道。

（三）关于城乡规划的修改和变更

城 乡规划应当具有科学性、前瞻性、全局性和稳定性，但规划又必须适应发展的要求，根据经济社会发展的实际适时进行调整完善。为此，《条例（草案）》在第十三 条规定：编制镇总体规划、乡规划，应当按照适度集聚、节约用地、有利于农业生产、方便农民生活的要求，确定镇域、乡域内的村庄布局，统筹安排与村庄相关的 各项基础设施和公共服务设施。城市总体规划、镇总体规划、乡规划的规划期限一般为二十年；城市和县人民政府所在地镇的总体规划，还应当对更长远的发展作出 预测性安排。在第二十九条规定:城乡规划确定的铁路、公路、港口等重要基础设施和公共服务设施的用地以及其他需要依法保护的用地，未经原规划审批机关批 准，不得改变用途；擅自改变用途进行建设的，城乡规划主管部门不予办理规划审批手续。

在 规划的实施过程中，建设单位特别是房地产开发企业改变规划许可内容或者未按规划进行配套设施建设，损害相关人利益的现象时有发生，社会公众反应较大。因 此，《条例（草案）》在第四十九条规定：建设工程竣工后，建设单位或者个人应当就建设工程是否符合规划许可内容，向城乡规划主管部门申请核实。城乡规划主 管部门应当及时组织核实。未申请核实或者经核实不合格的，建设单位或者个人不得组织竣工验收，产权登记机关不予办理产权登记手续。规划条件确定应当同步配 套建设的基础设施、公共服务设施，建设单位应当一并向城乡规划主管部门申请核实。未申请核实或者经核实不合格的，建设工程不得交付使用。

建 设工程建成以后，改变原规划确定的用途使用，特别是将住宅改变为经营性用房，造成对居住环境的破坏，也是社会关心的热点问题，容易引发邻里纠纷和公众对政 府部门的投诉。为了加强这方面的管理，《条例（草案）》在第五十二条规定：房屋产权登记机关核发的房屋权属证件上记载的用途，应当与建设工程规划许可证或 者乡村建设规划许可证确定的用途一致。不得擅自将住宅改变为经营性用房。确需改变的，应当满足建筑安全、居住环境、交通、邻里关系等方面的要求，征得包括 本栋建筑物其他业主在内的利害关系人同意，报经城乡规划主管部门批准，到房屋产权登记机关变更房屋权属证件；涉及改变土地用途的，应当依法办理审批手续。 擅自将住宅改变为经营性用房的，有关部门不得核发相关证件。同时强调,不得将与住宅配套的车库等配套设施改作其他用途。

（四）关于规划条件的规范管理

在 土地使用权出让前，由城乡规划部门依据规划及有关要求提出规划条件，是实施建设用地规划管理的重要手段。在实践中，一些地方规划条件内容不完整、不规范， 在土地使用权出让以后擅自改变规划条件、提高容积率的现象时有发生，这不仅损害了公众利益，也造成国家利益的损失。为此，国家住房和城乡建设部、监察部正 在开展房地产开发领域擅自变更规划、提高规划容积率的专项治理，要求严查各类开发项目违法违规改变规划、提高容积率的行为。我省住房和城乡建设厅会同有关 部门也组织对全省进行了检查。为了进一步规范这项工作，加强对规划条件的规范管理，《条例（草案）》在第三十三条规定：在国有土地使用权出让前，城市、县 城乡规划主管部门应当依法确定拟出让地块的规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。规划条件应当明确出让地块的位置、范围和面积，使用性质，容 积率、建筑密度、建筑高度、建筑退让、绿地率、出入口方位、停车泊位、必须配置的公共服务设施和市政基础设施、地下空间开发利用等规划要求，以及有关规划 引导要素，并附规划用地红线图。需要建设单位编制修建性详细规划的，应当在规划条件中予以明确。确定规划条件应当同时明确其有效期。规划条件的有效期不得 低于一年。超过有效期出让国有土地使用权的，应当在出让前重新核定规划条件。未经城乡规划主管部门确定规划条件的，国有土地使用权不得出让。国有土地使用 权出让合同不得改变规划条件。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。

（五）关于地下空间开发利用的规划和管理

随 着城市化和城市现代化进程的加快，加快地下空间开发利用，提高城市空间利用效率，已经成为一些城市特别是大中城市建设的重要内容。随着城市地下交通设施、 商业设施、防灾设施的建设，城市地下空间的开发利用形式也越来越广泛。由于缺乏规划的统筹安排和引导，现有的城市地下空间开发利用缺乏整体性和系统性，对 新时期城市地下空间开发利用缺少统筹安排和规划的超前预控，地下空间开发建设的规划审批管理也缺乏具体规定。为此，《条例（草案）》在第三十条规定：地下 空间开发利用规划由城市、县城乡规划主管部门会同民防主管部门，依据城市、县人民政府所在地镇的总体规划组织编制，经听取发展和改革、文物等部门的意见 后，报同级人民政府审批。地下空间开发利用规划应当对地下的交通设施、人防设施、公共服务设施、市政管网、需保护的文物及其他地下建筑物、构筑物等进行统 筹安排，并与地面相关设施合理衔接。控制性详细规划应当落实地下空间开发利用规划的有关内容。开发利用地下空间，应当符合有关规划和城乡规划主管部门确定 的规划条件，依法办理建设项目选址、建设用地和建设工程的规划审批手续。与地面建设工程一并开发利用地下空间的，应当与地面建设工程一并办理规划审批手 续；独立开发利用地下空间的，单独办理规划审批手续。任何单位和个人不得开挖住宅底层地面，不得擅自改变经规划审批确定的地下空间的使用功能、层数和面 积；确需改变的，应当经原负责审批的城乡规划主管部门审批。不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不予批准。

（六）关于城乡规划行政许可

城 乡规划行政许可是实施城乡规划的重要环节，也是规划管理的重要手段。《城乡规划法》设定了规划选址意见书、建设用地规划许可、建设工程规划许可、乡村建设 规划许可等制度。按照我省城乡规划依法实施管理的需要，《条例（草案）》就上述规划许可的主体、条件、程序、时限、需要提交的材料、许可变更、许可有效期 以及规划放线、核验等许可的监管进行了细化，增强了可操作性。《条例（草案）》在第三十一条、第三十二条就规划选址意见书的核发；第三十四条至第三十八条 就建设用地规划许可的核发；第三十九条至第四十四条就建设工程规划许可证、乡村建设工程规划许可证的核发；第四十五条就建设用地规划许可、建设工程规划许 可的时限；第四十六条就建设工程开工前的规划放线、验线；第四十七条、第四十八条就临时建设工程规划许可证的核发；第四十九条就建设工程竣工验收前的规划 核验；第五十条就规划许可的有效期；第五十一条、第五十二条就规划的变更等等,都作出了较为具体的规定。这些规定，将为依法实施城乡规划许可,严格实施城 乡规划,维护城乡规划管理秩序,促进经济社会发展,提供有力的保障。

（七）关于城乡规划的监督管理

《城乡规划法》对人大、政府、城乡规划主管部门及有关部门的监督责任作出了一系列规定。《条例（草案）》结合我省的实践，作了适当的补充和细化，特别是强调了基层组织在规划监督管理中的作用。如《条例（草案）》在第五十七条规定：街道办事处对本辖区内的违法建设行为，应当及时予以制止，并配合城乡规划主管部门予以处理。居民委员会、村民委员会、物业服务企业发现本区域内违法建设行为的，有权予以制止，并及时向城乡规划主管部门或者乡、镇人民政府报告。

此 外,《条例（草案）》还针对我省处理违法（违章）建筑的执法实践需要，在第六十一条规定：对违反本条例规定的行为，实行相对集中行政处罚权的，由承担相对 集中行政处罚权职责的部门按照有关规定实施处罚。这是对涉及城乡规划的执法体制改革问题所作的必要衔接，有利于在城市管理领域进一步推进和完善相对集中行 政处罚权工作。

以上说明，连同《条例（草案）》，请一并予以审议。