谈城市规划的制定和实施管理

建设部总规划师陈为邦

第一部分 城市规划的基本概念和发展概况
（一）"城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。"
城市规划是政府职能，是综合性、政策性很强的政府职能。
城市规划是一门跨越自然科学和社会科学的综合性的学科。
（二）古代的城市规划。西方古代的规划。中国古代的规划。
城市规划真正作为一门重要的科学，是在近代，是在资本主义发展以后形成的。
1898年英人霍华德提出田园城市理论。
1933年《雅典宪章》。城市四大功能：居住、工作、休憩、交通。
1977年《马丘比丘宪章》。城市的综合性、多功能，城市与自然的和谐。
（三）新中国的城市规划。
前30年的发展与曲折。
改革开放以来的新发展。1978年第三次城市工作会议；1980年全国城市规划工作会议；1984年《城市规划条例》实施；1990年《城市规划法》实施；1996年国务院关于加强城市规划工作的通知。
主要成就。
存在的主要问题及原因分析。
（四）面向21世纪的世界城市发展潮流。
城市化和城市的可持续发展。
全球经济一体化和城市的多样化。
城市规划肩负着更加艰巨而繁重的
（五）中国城市规划发展方向：在大力加强城市规划对土地及空间资源调控和建设活动管理的同时，既逐步向综合规划发展，又及时注重城市实体形象的塑造。
（六）新时期我国城市规划的基本任务："统筹安排城市各类用地及空间资源，综合部署各项建设，实现城市经济和社会的可持续发展。"
可持续发展是使经济、社会、人口、资源和环境协调发展，核心在协调。
（七）社会主义市场经济条件下我国城市规划的定位：城市规划是国家对城市的建设和发展实行宏观调控和具体管理的重要依据和手段。国家要求"切实发挥城市规划对城市土地及空间资源的调控作用，促进城市经济和社会协调发展。"
（八）城市规划的特性：高度的综合性和政策性。
要通过对土地、空间资源及各项建设的管理，处理好十大关系：即近期与远期、局部与整体、需要与可能、城市与区域、平常时期与非常时期、经济发展与环境保护、城市发展与耕地保护、现代化与历史文化保护、旧城改造与新区开发、城市功能与城市形象的关系。
第二部分 城市规划的制定和主要内容
（一）我国城市规划法规定："城市人民政府负责组织编制城市规划"。
（二）制定城市规划的指导思想：面向未来，面对现实，统筹兼顾，综合部署。
（三）制定城市规划的主要原则：
（1）从实际出发，科学预测发展，使城市发展既带动地方经济社会发展，又与其总体水平相适应；
（2）服务经济，促进经济发展；
（3）服务社会，促进社会发展；
（4）保护和改善城市生态环境；
（5）为城市人民创造良好的居住条件和环境；
（6）珍惜用地，合理用地，保护耕地；
（7）城市实体形象体现时代精神、民族特色、地方风格，注重历史文化风貌的保护与发扬；
（8）防灾减灾，促进城市安全。
（四）城市规划的基本内容和制定
一、我国城市规划一般分为总体规划和详细规划两个阶段。大中城市为了进一步控制和确定不同地段的土地用途、范围和容量，协调各项基础设施和公共设施的建设。在总体规划基础上，可以编制分区规划。
二、城市总体规划
总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间资源利用、空间布局以及各种建设的综合部署。总体规划的期限一般为20年。
根据需要，在编制总体规划前，可以编制总体规划纲要。大城市，尤其特大城市，一般都应编制纲要。
城市总体规划的主要内容：
1．市域城镇体系规划。有利于确定重点发展的小城 镇，有利于市域内基础设施的合理安排。
2．确定城市性质和发展方向，规定城市规划区范围。
城市性质是指城市在一定区域内承担的主要职能。
城市规划区是一个法律的概念。《城市规划法》规定："城市规划区，是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。"在城市规划区内，实施城市规划法。"城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制城市总体规划中划定。"
3．提出规划期内城市人口及用地发展规模。
4．确定城市各项建设与发展用地的空间布局结构，功能分区，市中心和区中心的位置。这是总体规划的核心内容，实质上是对城市中一、二、三产业，工农商学兵 各个方面的发展设想和用地要求所进行的统筹兼顾和综合部署，是城市土地和空间资源利用的总体结构，它包含了土地利用规划。确定城市空间发展方向。
功能分区中，重点要安排好工业区、居住区、文教区、商业区、开发区、高科技园区，安排好市中心和区中心。特大城市有的有次中心，如日本的东京新宿副都心。商务中心区（CBD）。城市形态的多种方式：如集中式、分散集团式、带形城市等等。
5．确定城市交通系统布局。包括对外交通、内部交通、快速轨道交通以及静态交通（即停车设施）。大城市交通问题的严重性。交通政策与交通管理。大城市公交优先。有条件的特大城市要建设快速轨道交通。道路系统、交通枢纽。道路系统是城市的骨架。
6．确定并综合协调各项基础设施发展规划，包括：道路桥梁、供电、通信、供水、排水、防洪、燃气、供热、消防、环境卫生等系统发展目标及总体布局。
7．确定城市河湖水系的治理目标和总体布局。
8．确定城市园林绿地系统的发展目标及总体布局。点、线、面相结合。
9．城市环境保护。从规划角度提出防治污染改善生态的措施，包括调整工业布局，旧城内工业改造与搬迁，新项目的控制等等。
10．防灾规划，包括抗震、防洪、消防以及人防。
11．风景名胜、文物古迹、传统街区的保护规划。历史文化名城要专门制定历史文化名城保护规划。
12．旧城区改造规划。包括工业调整，商业发展、交通和居住区环境改善等等。
13．郊区规划。包括卫星城建设，统筹安排郊区各项用地，划定需要严加控制的生态敏感区和严格保护的绿色空间等。
14．综合技术经济论证，提出规划实施步骤、措施、方法和建议。
15．编制近期建设规划（期限：5年），确定近期建设目标、内容及实施部署。
16．远景发展设想（30～50年）。
还有地下空间规划。包括人防、地下交通、商业等地下空间利用的统一部署。制定地下空间开发利用规划，对大城市、尤其特大城市来讲，是新形势下的紧迫任务。三、城市详细规划
城市详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
1．控制性详细规划
控制性详细规划在于控制建设用地的性质、使用强度和空间环境，作为城市规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。
控制性详细规划的内容主要有：
（1）详细规定所规划范围内各类不同使用性质用地的界线，规定各类用地内适建、不适建或者有条件地允许建设的建筑类型；
（2）规定各地块的建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标；规定交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离、建筑间距等要求；（3）提出各地块的建筑体量、体型、色彩等要求；
控制性详细规划是对城市开发建设实行调控的最具体最直接的手段。
"控规"的制定，要进行认真的调查研究，确保方案的科学性、合理性、可行性。
"控规"确定后，面向市场，客体遵守，同时，也规范政府，规范规划部门自身，各方共同遵守，从而使规划工作更加严密、公正，减少人为因素的影响。编制控规不要求多，近期建设任务多、重点发展或改建的地段要抓紧制定，确保质量。
"控规"需要赋予一定的法定效力。进一步发展的更高层次是深圳实行的《法定图则》。
2．修建性详细规划
当前要进行建设的地区，编制此规划，用以指导各项建筑和工程设施的设计和施工。修建性详细规划是以"控规"作为依据的。
四、城市设计
1．城市设计是对城市体型和空间环境所作的整体构思和安排，贯穿于城市规划的全过程。是城市规划的有机部分。
2．总体规划阶段主要是对城市总体风貌进行设计。详细规划阶段，要配合详规，对具体地段的城市体型和空间环境进行设计。
3．城市设计是在统一研究城市功能的同时，安排好城市的实体形象。
4．城市形象美应遵循美学的一般规律；真实美、整体美、和谐美、自然美。
5．城市设计的若干方面：
总体上对自然山水的尊重、保护和合理利用。
道路格局。
建筑风格：在连续中求变化，形成风格，连续而不变化乃单调，变化而不连续乃杂乱。标志性建筑。
城市广场。广场的性质、尺度、围合、规模适度。
绿化。城市雕塑要少而精，切忌成批制造和低水平。
广告。灯光，城市夜景的塑造。
"第五立面"屋顶。
6．城市设计要求城市规划师与建筑师、园林设计师、雕塑家等团结协作。规划要当好"龙头"。
7．城市设计不能急于求成。城市特色更不能急于求成。领导决策要民主科学、要慎重、要多倾听和尊重专家的意见。
五、城市规划的审批
城市规划实行分级审批。
城市总体规划由国务院审批和省人民政府审批。
城市详细规划由所在地城市人民政府审批。
六、存在问题
规划水平还不够高，城市总体规划编制审批的周期太长，不适应城市发展需要。
详细规划工作发展较慢。
城市设计急待开展。
第三部分 城市规划的实施管理
一、城市规划的宏观管理
城市性质、规模、布局结构方面的宏观管理（开发区、大项目）。
二、城市规划的具体管理
"两证一书"：
城市规划用地管理－－建设用地规划许可证（城市规划法第31条）。
城市规划建设管理－－建设工程规划许可证（城市规划法第31条）。
工程项目选址规划管理－－建设项目选址意见书（城市规划法第30条）。
三、城市规划实施管理中存在的问题
1．违法用地、违法建设屡禁不止，相当严重。
2．法人违法，领导违法。
3．有的市级城市规划管理权下放。
4．"开发区"的封闭运行。
5．城市规划与有关规划不协调，体制不顺。
6．城市设计尚未全面展开，城市整体形象不理想。
四、切实加强管理
1．大力加强规划法制建设，依法行政。
2．建立监督机制：人大对政府、上级政府对下级政府、人民对政府的监督。
3．理顺体制，修订《城市规划法》。市级城市规划管理权必须高度集中在市里，不能下去。
4．领导决策的民主化、科学化。