对“城市建设用地规模”的思考（转）
近年来，对城市总体规划编制问题的讨论愈来愈火热，《城市规划法》的修改也提上了议 程，尤其在十六大会议召开后，“五个统筹”成为城市规划编制的主导思想。新的发展形式下，传统的城市总体规划编制办法越来越显得力不从心。体现在城市规模 方面的现象是：东部沿海城市的人口和城市建设用地规模不断提前突破、城市服务配套设施跟上不足、土地利用粗放等。这使得许多城市的总体规划刚刚审批通过， 又不得不开始修编工作。城市建设用地规模是城市规模的一个核心指标，在技术层面上，城市用地布局和功能空间指标的确定都必须在城市建设用地规模确定之后才 能进行分配和安排；在城市建设层面上，它直接关系到一定时期内城市所能经营的土地空间。本文通过在《淄博城市总体规划纲要》编制工作过程中的思考，探讨合 理确定城市建设规模尚待讨论的内容，希望能起到抛砖引玉的作用。
1. 城市建设用地规模面临的困境
我 国国情是地少人多，土地是非常稀缺的资源，城市发展空间的拓展是以自然生态空间和农业生产空间的减少为代价的。随着我国进入城市化进程加快的阶段，城市规 模的迅速扩展也成为未来相当长一段时间的发展趋势，城市经济发展和土地资源利用的平衡一时间成为中央和地方政府博弈的焦点。事实上，我国目前城市建设用地 规模控制的窘境处在“一统就死、一放就乱”的两难状况。作为总体规划的组织者，地方政府为了争取发展空间，往往在编制城市总体规划中采用“编”各项规模指 标，“制”做各项报批文件的手段。最终的结果就是总体规划获得通过，但往往失去对城市建设的指导意义。
确定城市建设用地规模的一般步骤通常是先确定现状人口规模，然后预测城市人口规模，最后通过人均指标推算城市建设用地规模。由此可见，城市建设用地规模并非直接预测，而是间接推算出来的。因此，讨论城市建设用地规模，就不得不讨论城市人口规模的预测和确定。
1.1. 人口概念
在我国当前城市规模预测中，人口规模是建设用地规模确定的前提依据，人口规模的变动将导致建设用地规模的变动。在具体用地安排上，也常以人口指标为依据(例如服务设施的千人指标等)。对于城市人口规模概念，目前存在三种不同的标准。但是，对于这些标准应该在何种情况下适用？各自标准之间的关系如何？并没有一个明确的说法。因此，每个城市往往按最有利于自身发展意愿的解释去执行。
1.1.1 现行国家《城市用地分类与建设用地标准》：
城市人口规模是指城市规划用地范围内非农业人口数。
这是基于我国以前户籍制度制定的标准。随着户籍制度的改革，农业人口/非农业人口的统计口径将逐渐取消，城市流动人口也越来越多，再加上对城市规划用地范围的定义过于模糊，实际上，这个标准已经失去了其实用价值。
1.1.2 建设部《市区非农业人口50万以下设市城市总体规划的人口与用地规模核定工作规则》（1999）标准：
城市人口规模是指建成区内实际居住人口之和，由三部分构成：A.非农业人口；B.农业人口；C.暂住期一年以上的暂住人口。其中非农业人口与农业人口共同构成城市户籍人口。
这项标准提出了实际居住人口的概念，并且将规划区内的农业人口也纳入统计，体现了人口和用地统计在空间上的一致，具有较强的可操作性。但是对于市区非农人口超过50万人的城市如何核定规模并没有进一步明确。此外，在当前东部一些发达城市，暂住一年以下流动人口数量较大，完全忽视对这些人口的统计，也将对城市配套设施的安排造成很大压力。
1.1.3 常用修正标准：
实 际上，许多城市根据自身的发展情况，对上述的标准进行了一定的修正，城市人口以常住人口为统计口径。淄博的人口预测是在建设部颁布的城市人口规模标准加上 暂住期半年以上的流动人口，以应对不断增加的基础设施压力。还有的城市根据暂住时间的长短分别对流动人口进行折算，以期更好地与城市配套设施的建设需求结 合在一起。
这种标准似乎更接近实际情况，但是对于流动人口如何折算成为常住人口，并没有一个统一的标准。而对流动人口户籍所在地的城市而言，也没有因为人员长期外出而相应进行折算，无疑也将造成一定程度上的人口虚高。
1.2. 空间范围
城市总人口规模并非是最终进行城市规划管理和控制的人口指标。实际操作中的规划城市建成区人口指的是市区人口，这样在空间上也就存在不同的口径。一些城市为了争取更多的用地指标，往往就在空间口径上做文章，这就使得人口预测的空间范围存在不同的解释。
1.2.1. 区域适用的模糊
城市规划术语中对“城市规划区”的定义是“城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”但对于什么是“因城市建设和发展需要”并没有更多的解释。显然，这里的潜台词很容易被理解为“只要我想，拿多少地做城市规划都可以”。
我 国区域发展很不平衡，内陆欠发达城市无论是在经济实力、发展速度，还是在空间扩张上均与发达的沿海城市存在显著的差距。相应地，目前城市总体规划覆盖的城 市建设用地空间也存在较大的差异。一些经济综合实力较强、用地较为紧张的城市，例如深圳等，将市域范围作为城市总体规划编制的城市建设用地规划范围；还有 一些城市，例如北京、佛山等，是城市建设用地规划控制范围；一些欠发达的城市，则将市区行政范围作为规划建城区范围；更多的城市是将市区范围根据需要适当 扩展，例如淄博的总体规划区，除了市区行政区外，要求将北部的桓台县也纳入规划范围。
理 论上，从生态保护和土地集约使用的角度出发，覆盖全市域的城市规划是最合理的方式。但由于我国城乡之间的发展存在较大的差距，现行的城市建设用地与村镇建 设用地也采用的是两套不同的标准，所以在现阶段不可能，也没有必要要求所有城市的总体规划用地范围覆盖全市域。那么，什么样的城市可以进行覆盖全市域的总 体规划编制？哪些城市只能进行市区行政范围的编制？哪些又可以适当在市区范围内进行扩展？但现阶段，无论是从区域划分，还是从经济发展阶段上，都没有一个 明确的标准。
1.2.2. 建城区边界的模糊
建城区，又称城市规划建成区，是总体规划进行具体用地布局的空间。如果说人口规模是各城市通过总体规划争取用地配额的隐性焦点，那么建城区就可以说是显性焦点。在实际的城市空间发展中，许多发展较快的城市，城市空间往往提前5～10年就将上一版总体规划确定的城市用地空间规模消耗完毕。新一轮总体规划修编势必要对城市用地规模进行调整，但是，对于规划城市建成区的边界却缺乏明确界定。
首先，现状城市建成区边界难以界定。现状城市建成区突破总体规划范围的表现方式主要是：1）城区原有功能外溢；2）原有依附在城区附近的独立发展区拓展，与城区联系一体；3） 城区边缘的村庄空间扩张，在上述两种空间拓展过程中与城区联系一体，形成城中村。理论如此，但由于我国缺乏除了行政管辖外，对城乡空间界定的标准，例如在 人口、空间、产业等方面的明确指标，实际上无法对城市建成区的边界进行界定。没有了明确的空间界定，那么人口规模的预测就难以进行，反过来就不可能对规划 城市建成区进行准确预测。
其次，部分工矿等独立用地的身份难定。独立用地是城市根据自身发展的条件在城市建成区外进行独立开发的用地，包括工矿用地、开发区、风景旅游区、区域性基础设施用地等，而相关规划法规并没有对独立用地进行充分界定[注1]。但是在城市空间拓展过程中，部分独立用地或者因为离城区太近而成为城区空间的一部分；或者依托原有的功能综合发展，形成了较大规模的居民聚集点。例如淄博的南、北金兆工矿区离主城张店区不到5公里，依托铁矿，通过近20年来的发展，已成为人口约3万 人的工矿居民点。现在面临的两难局面是，如果漠视这些独立用地的存在，势必会给城市管理建设带来一系列的矛盾，在资源型开发的城市中，甚至对城区的生态环 境造成较为严重的影响；如果将它纳入城市现状建设用地，那么由于这些独立用地的现状土地利用较为粗放，城区现状人均建设用地面积将大大超过国家标准，使得 城市未来大部分建设空间存量必须通过改造现状建设来获得，而高昂的改造代价是当地政府几乎无法接受的。
1.3. 原因分析
城市人口规模的预测存在如此多的模糊点，城市建设用地规模自然也就可以存在同样多的模糊解释。这种状况从深层次的原因上看，与我国当前的发展特点分不开的。
首 先是体制转换阶段。我国目前处在从计划经济向市场经济过渡的阶段，城市的发展环境也逐渐从封闭走向开放。在开放的过程中，由于城市发展的机遇、条件，甚至 是政策上的不同质，造成不同区域的城市，即使是相同行政等级，发展水平也有很大差异，所以不可能要求所有城市采取一种城市规模的评定标准。
其次是地方与中央的利益关注错位。由于过去的政绩考核制度过于注重GDP， 地方政府片面强调经济增长，土地资源因其稀缺并且易于兑现成为经济收入，地方政府必然想方设法增加规模。在与中央政府博弈的过程中，尽管中央政府拥有裁判 权，但地方政府既是规则制定者（制定城市规划），又是运动员（规划实施者），自然制定最有利自身的规则，于是出现了一个概念多种空间范畴的现象。
再次是城乡二元发展。城市空间发展实质上是“城进乡退”，在城市突破原有规模，把一部分原来乡镇空间纳进来后，对于如何消除城乡二元差异，如何界定城乡空间发展实际边界，从城市规划法等相关法规上，并没有给予明确说明。
2. 合理确定城市建设用地规模应注意的若干方面
城市用地规模确定的意义在于：1）引导城市土地集约利用；2）成为用地布局的依据；3） 促进城市合理发展。尽管城市规模存在诸多模糊，甚至是当前发展框架下难以避免的问题，但它仍然是依据“五个统筹”进行城市空间发展的核心依据。如何合理确 定城市用地规模，笔者认为应突破规模确定的单一标准，必须要因地制宜，在发展和控制之间寻求平衡点，才能跳出“编”、“制”总体规划的怪圈。
2.1. 市域总量平衡
城市建设用地规模是否集约合理，仅从本身指标很难进行判断。据有关研究显示，城市建设用地的扩张在导致耕地减少中只占10％【注2】， 大部分耕地的减少是因为农业内部调整和建成区外的独立用地造成的。因此城市土地的集约和合理利用必须要考虑市域整体建设用地的平衡：首先应将已经形成居民 点的独立用地纳入城市建设用地，已经形成居民点的独立用地，需要城市的基础设施支撑，同时也在消耗城市的资源；其次，应将城市建设用地的增加与村镇用地的 减少结合起来，譬如已经纳入规划城市建设区的村镇用地，应该在市域平衡中减少这部分的指标统计。
2.2. 尊重现状建设
在 规划建城区人口规模预测中，对于现状建成区人口规模的统计基数，应当将已经与城区空间一体、用地功能非农化，同时规模成片的城区边缘地带纳入统计现状建成 区人口的空间范围。这样才能充分体现城市人口的非农特征，真实反映城市发展建设的需求。在本次淄博建城区人口规模预测中，就将已与城区组团成片的城区边缘 地带纳入现状城市建成区人口统计，其中包括历史文化名城齐都镇，以及杨寨、双沟、南金兆等18个用地功能非农化程度较高的城区外围重点镇或独立工矿用地。
这里可能会带来的疑问是：“这种既往不咎的处理是否会鼓励地方政府继续无视总体规划，再次变本加厉的突破总体规划用地范围和规模，使得下一轮总体规划修编的时间间隔更为缩短”？ 笔者认为城市规划建设用地规模和范围被提前“突破”的重要原因之一，恰恰是规划对现状发展的尊重不足。以淄博为例，在上一版总体规划编制中，由于对主城区 周边已经成片的城市化用地未计入现状用地统计，主城区规划建成区用地规模与当时实际的现状建成区用地规模相差无几，因此在实际规划管理中，建设用地增量难 以落实到空间中，规划建成区规模和范围被突破也就成了必然的结果。
2.3. 弱化用地门槛
人 均建设用地指标是确定城市建设用地规模的刚性门槛之一，但是目前众多城市实际人均建设用地一再突破国家的标准，城市规划建设用地总规模的提前实现，从某种 程度上反映了当前人均建设用地标准对城市发展的不适应。具体矛盾在于，现有城市规划人均建设用地指标体系中，规划人均建设用地的指标是，根据现状人均建设 用地水平，采用指标体系中相应档次的指标级别。但当前类似淄博这样空间形态较为特殊，独立用地、组团交通占地比例较多，在类型上又不属于首都和经济特区的 城市，笼统的人均建设用地指标并不能真实反映出城市的发展需求。
因 此，笔者建议在明确将独立发展区、已城市化的城区周边成片用地纳入城市现状建成区空间的基础上，对于某一城市的人均建设用地标准，应根据城市的具体情况， 对上一版规划城区内的建设用地、上一版规划城区外的建设用地、独立发展用地采用相应的指标级别，而对于空间形态较为特殊的城市，如淄博等，综合人均建设用 地标准可相应提高指标级别。
2.4. 强化调控手段
对建设用地指标门槛的弱化，如果没有强有力的调控手段，将很容易成为地方政府扩展城市建设用地的借口。因此，必须强化规划上的调控。
2.4.1. 存增量指引
城 市的发展需要新的空间进行支撑，城市总体规划与城市土地利用总体规划也需要协调起来。比较现实的做法是对现有城市建成区进行梳理，以土地利用总体规划确定 的城市土地增量为标准进行。在淄博城市建设用地规模的确定中，城市建设用地的预测增量与山东省给淄博市的土地增量指标基本吻合，很大限度减少了城市发展的 空间弹性与上级政策约束的冲突
2.4.2. 空间调控
建立市域范围的空间管治规划。市域空间管治规划的内容应包括如下内容：1）明确禁止建设用地、限制建设用地、允许建设用地的布局，原则确定城市建设用地规模的边界；2）根据市区事权划分对上述用地进一步细化，同时提出管治的内容，重点对城郊地带等城市空间可能突破的空间提出规划指引。
3. 结语
城 市建设用地规模的确定是一个预测的过程，合理确定的城市用地规模不等于城市用地规模不被突破。应当承认的是，在目前快速城市化的发展阶段，对于城市规模的 预测手段和知识储备还远远没有达到“准确”的要求。因此，在不断寻求更科学合理的城市规模预测方法的同时，另一个更具现实意义的工作是如何应对城市空间快 速扩张可能带来的负面影响。换句话来说，就是如果城市建设空间或者规模被突破，规划如何做好准备。除了从空间管治、城乡协调等新的视角来推进技术变革外， 还需要规划实施考核等措施进行保障，使城市规划从技术文件真正转化为空间政策。