从违法低效供应到合法高效供应——基于产权视角探讨深圳城市住房体系中的城中村 作者  张建荣 【摘要】深圳城中村成为城市住房体系中供应的主力军，但产权问题导致城中村出现违法低效供应的难题。本文以城市住房体系为背景，跳出纯粹以“城中村”论“城中村”的局限，寻找城中村合法高效供应的方向和使命。同时，以经济产权和法律产权为视角，以两者相互关系为演变路径，指出释放城中村产权是解决问题的关键，并对城中村更新改造提出相关建议。 【关键词】深圳；住房体系；城中村；释放产权 1 前言 深圳创造了人类城市发展史的奇迹，奇迹也造就了深圳的城中村。深圳城中村规模之大、违法建设之多，堪称全国之最。大量外来人口的住房需求，通过非常规途径的城中村来解决。但城中村负面问题日益凸现，往往被认为是城市越来越不可承受的负担和伤痛。如何正确对待城中村的社会角色与发展定位，是深圳迫切需要研究的问题。目前，许多相关论文多局限于城中村自身物质空间改造更新，或回避或绕开或轻描淡写关键核心的产权问题，没有从城市整体住房体系中加以分析，也没有从经济学和法学相结合的产权角度研究。本论文尝试突破上述局限，试图通过释放产权的论述，对城中村从违法低效供应到合法高效供应、健康和谐地融入城市住房体系提出相关建议，为同行抛砖引玉和批评讨论。 2 住房体系中违法低效供应——由城中村产权引发的难题 2.1 违法抢建的城中村已成为城市住房供应的主力军 2.1.1 城中村的形成伴随违法抢建 城中村原为村民宅基地所建的私宅。随着城市化和工业化的高速发展，城中村的出租经济产生了巨大利益，村民逐步由“种田”转向“种房”，导致城中村的规模和数量日益膨胀。虽然政府曾经多次出台政策，限制城中村私房的规模建设标准和设定属于违法建筑的时限。但由于种种原因，导致政策被迫一再让步，引发一轮又一轮的城中村抢建风潮，违法建筑规模相当庞大。 以2004 年10 月28 日时间为界线，深圳进行了城市化转地，所有土地均转变为国有土地。而在使用权上，一部分城中村用地转变为合法非农建设用地，另一部分城中村用地既未能转归政府、原村集体又未能得到合法使用权，其中包括大量的违法建筑。 2.1.2 城中村成为住房供应主力军 目前, 深圳住房体系存在中低档次住房供应不足的结构性缺陷。城市住房供应主要实行商品住房市场化和保障住房政策化。在商品住房的市场化趋势下， 2005年深圳的“房价－收入”比接近9，中低收入者无力购买。政策性住房保障对象是党政企事业单位及职工，以内部销售为主，对中低收入阶层保障力度非常有限。在租赁市场方面，纳入正式管理的中低档次出租房屋严重短缺，在中低收入阶层可支付能力范围内，月租低于1000 元的仅占正式出租管理的总量4％①。 城中村私宅凭借租金低廉和空间区位的优越，成为大量中低收入住房供应的重要来源。据深圳建设用地清查和深圳公安局相关统计公报，截止到2005年底，城中村以约18400hm2用地（占全市居住用地总量的62％）（图1）和约1.2 亿m2建筑面积，（占全市住宅建筑面积总量的4 9 ％）（图2），承担了约500 多万人口的居住需求（据说远不止500 多万）。 2.2 产权问题成为违法低效供应的根源 2.2.1 “二元制”土地产权是违法低效供应的起点 在国家所有和集体所有的“二元制”土地产权下，城中村的建设审批程序和建设标准相对城市住区完全不同。集体所有的土地和宽松的审批程序，为后来的“违法建筑”深深埋下伏笔。农村型住房建设按《村镇规划标准》配套居住设施，建设资金由村集体自筹，其建设标准和建设模式距离现代化城市配套要求甚远，致使后续出现的低效供应无法避免。 2.2.2 产权混乱和管理薄弱加剧违法低效供应 虽然城市化转地完成，但城中村用地权属来源仍然多达10余种。如原县镇政府批准的集体建设用地、同富裕用地、扶贫奔康用地、区政府批准的统建楼用地等，还有非正常渠道抢占抢建用地。同时，深圳城中村经历了数次管理体制的变迁，各阶段各级政府对原农村集体用地有不同的划定，所出台相关的城中村政策未能全部覆盖、土地权属也未能做出清晰界定 3 城中村权利关系分析：受束缚的产权 3.1 相对完整和较低效率的经济产权 在经济分析中，产权是一束权利，是关于财产的各种权利的一种权利结构体系，一般包括使用权、收益权和转让权（Barzel,1989）。它的权能是否完整主要由排他性和可转让性来衡量，而是否有效率，主要看在它支配下的人们提供将外部性内在化的激励。根据经济行为特性分析，深圳城中村已初步具备相对完整和较低效率的经济产权。 3.1.1 拥有完全排它性的收益权和使用权 当深圳完成城市化转地后，所有土地原则上归国家所有。依据地租理论，城中村出租收益应包括由土地所有权所带来的绝对地租和由投资及土地本身差异产生的级差地租。那么随着所有权的转移，绝对地租相对应的收益应转归政府所有。但许多城中村用地权属存在争议和违法建筑众多，出租行为涉嫌不正当经营，政府难以纳入管理和征收费税。同时出租多以个人现金交易为主，政府难于掌握管理范围内的租金收入。而且原村民强烈认为地是其地，屋是其屋，租金理所当然归其所有。因此，事实上原村民已拥有完全排它的收益权和使用权。 3.1.2 出现自发萌芽性的转让权 早期特区外的集体土地，由于体制的原因和招商引资的客观需要，土地管理相对松散， 出现了土地自发流转现象。如出让、转让、出租和入股等多种方式。城中村中也出现未经县级以上政府批准合作建房或由非村民单独建房的用地。 3.1.3 具有尚未内在化的双重外部性 一方面，城中村收益很大部分来源于城市投资所产生的正面外部性。如政府对城中村周边基础设施的投资、房地产开发商对城中村周边土地的开发等，这些城市投资的溢出价值带动了城中村土地升值，从而增加城中村出租收益。另一方面，城中村也具有使周边地块经济价值间接受损的负面外部性。从目前高容量、高密度和超负荷的城中村来看，其存在的生态环境脆弱、治安管理薄弱、配套设施短缺，环境卫生恶劣等隐患和问题，影响周边土地的合理利用和经济价值。 3.2 相对滞后和抑制市场经济的法律产权 城中村属于不动产范畴，与产权相对的法律权利是物权。“现在使用的法律知识体系、尤其是财产法律的知识体系来源于新中国成立初期引进的苏联法学，苏联法学的基本特点就是否定市场经济??物权法立法过程中，也一直存在着向苏联法学妥协甚至折中的倾向。②”比如，物权法仍然将所有权按照所有制分为国家所有权、集体所有权和私人所有权，而不采取国际上“一体承认”的普遍做法，违背了法学尤其物权法学的基本原理。 3.2.1 模糊化宅基地的产权主体和城市化转地后的权属 “政府天然地具有产权模糊偏好进而模糊产权的倾向。③”《中华人民共和国土地管理法》规定“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；《物权法》规定“集体所有建筑物为农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。作为产权主体的“农民集体”到底是指村民还是村民委员会？村民委员会是村民自治组织而非经济组织，并不具备作为所有权主体的法人资格。这表明，宅基地所有者主体的法律地位没有得到认可。当深圳通过政府文件完成城市化转地后，城中村土地名义上为国有，实际上为原村民和继受单位所占有，土地所有权处于“虚设模糊”状态。主体不清与权属模糊，必然“弱化”产权的排他性，进而产生违法抢建等不公平现象。 3.2.2 抑制城中村住宅用地的流转 从理论上讲，《物权法》所列举的国家所有权、集体所有权和私人所有权应该是平等的。但《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿转让”。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》也规定，“村民住宅用地使用权不得流转”。这些法律条文隐藏的要义是：禁止农村土地（住宅用地）由农民自己开发，只能由“国家”（开发商）开发。这项制度的正当性越来越引起怀疑。 3.2.3 限制违法建筑租赁 从法律角度来讲，村民住宅应以自用为主，违法抢建的房屋不得出租。如《广东省城镇房屋租赁条例》和《深圳市出租屋管理若干规定》中明确规定“未取得产权或者经营管理权的，产权有争议或者产权受到限制的，属违章建筑的”房屋不得出租。但这些规定与城中村实际出租情况不符，早已被市场经济行为突破。 3.3 束缚的存在和辩证的关系 法律产权对原城中村（集体土地和宅基地等）最初法律权利的初始分配起源国家体制与计划经济，目前还残留体现排斥自由市场经济的原则。而经济产权以效率为目标，强调事实发生的权利，即社会中相互交往的人们已达成的权利安排和结构。法律可以通过国家强制力调节社会关系和规范人们行为，但法律的实际效力来源于成员的承认和遵守。因此，尽管目前的法律产权仍然在束缚着经济产权，但不是决定因素。 虽然对于经济和法律的关系方面存在“鸡生蛋，蛋生鸡”式的不同意见，但可以通过法律制度的经济本质的总结概括得出两者的辩证关系。“法律制度是对‘经济关系的翻译’，最终是经济基础所决定的，并随着经济基础的变更而演进，在一定条件下也可能会发生质的变化。法律制度提供给行为人以成本—收益计算的标准，人们按成本—收益计算结果来衡量他们守法与违法的选择。④”正如巴泽尔（Barzel，1989）所说，法律权利会增强经济权利，但是，对于后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充分条件。 4 促进城中村合法高效供应——释放产权，化解难题 4.1 住房体系发展下产权制度的演变 4.1.1 人口与资源的压力要求城中村合法高效供应，健康和谐融入城市住房体系 作为特大城市和未来的国际城市，深圳城市人口必将日益增多，住房需求将继续扩大。科学发展观与和谐社会，要求住房政策将逐步由拉动经济发展型向保障居民住房需求型转变，不断完善多层次的住房体系，满足中低收入阶层的住房需求。但是，深圳土地资源严重紧缺，可供新增住房建设用地非常有限；并且经济发展处于工业化中期，政府财政能力不足以保障全部中低收入阶层住房需求。 面对供需矛盾加剧的趋势，规范与促进存量住房市场和房屋租赁市场的发展，充分发挥存量住房解决居民住房问题的积极作用，成为实现住房体系发展重要方向。拥有1.2 亿m2 存量的城中村住房，对住房体系发展将起到不可或缺的作用。根据住房体系发展的形势与要求，应将城中村纳入城市规范管理，承担部分中小户型商品房、经济适用房和廉租房等功能，健康和谐地融入城市住房体系。 4.1.2 释放产权与合法高效供应将成为城中村产权制度的演变方向 从经济学分析，城中村的完整产权和高效供应是主要演变方向。新制度经济学家认为：明确的产权界定会促进资源分配的效益最大化，从而促进激励经济发展；模糊的产权会使人们无序追逐产权中界定不清部分的收益，引起资源的浪费。正如“科斯案例”⑤所说明的：如果“交易费用可以忽略的”，只要初始产权界定清晰，就可以解决外部性问题，实现优化配置。 从法学分析，城中村产权的确认和合法化是主要演变方向。鉴于法律的实际效力来源于成员的承认和遵守，就意味着法律在既成事实的大量违法建筑面前会出现“法不责众”，对城中村产权默认合法。政府历次政策对违法建筑的退让，以及略低于1的拆陪比换取合法产权的城中村更新，都一定程度上说明法律对违法建筑的默认。同时，只有符合市场经济规律，承认历史客观形成的城中村相关产权，纳入规范管理，才是解决各方利益矛盾冲突的关键，也是解决其他问题的基础。 从因素分析，技术进步、人口压力和资源稀缺成为释放城中村产权的重要因素。根据“安德森—希尔模型”⑥，新的照明、通风、消防等技术的出现，可以在阳光权和相邻权等方面降低界定和实施产权的费用，从而促进新产权安排的出现。根据“诺斯—托马斯模型”⑦，人口压力和住房资源的短缺，需要更明确的产权界定和实施来支付排它性权利的成本，从而推进产权制度演变。 4.2 释放产权的基本思路 4.2.1 零增量的违法建筑使释放产权的交易成本可控 产权的界定是一个演进过程。释放产权并不是完全清晰界定产权，而是演进过程中的下个阶段。具体而言，释放产权是在杜绝“搭便车”可能引发新增违法抢建的现象基础上，解除或缓解法律产权对经济产权的束缚，以相对完整的权能和合法的地位，将城中村私宅释放到适当的市场环境。释放产权后，城中村建筑具有与所有权并生的一系列权益，包括使用权、收益权和转让权。根据经济学家长期的积累研究，交易成本主要是指经济个体之间信息的不对称以及利益冲突的存在而必然要损耗的资源。因此，释放产权的交易成本主要是控制新增违法建筑和清理已存在的违法建筑。 深圳在政策上实现堵疏相结合解决违法建筑的问题，组织上成立了专门的“查处违法建筑工作办公室”，用地上通过全面城市化转地划定非农建设用地控制新增违法用地，技术上利用卫星遥感技术动态监测违法建设，扼制了违法建筑增加的趋势。目前，基本上实现了违法建筑“零增量”的控制，对已存在的违法建筑已逐步展开清理，将释放产权的交易成本可控。 4.2.2 释放多元化产权，避免城中村完全单一的私有化 “不同的产权安排对资源使用的决策动机从而对经济行为和经济绩效有着不同的重要影响。⑧”郭湘闽认为：“产权私有化无法兼顾北京旧城更新效率和弱势群体保障的双重目标，提出了共有产权的模式”⑨。基于私有产权并非“独步单方”的认识，结合城中村产权释放的过程，通过政府、开发商、社会团体和城市居民等购买部分房屋产权，形成私有产权、集体产权、公共产权和政府产权的多元局面。以释放后的多元产权，解决城中村住房自身无法解决共有的居住问题，健康和谐地融入城市住房体系。 4.2.3 允许城中村私宅产权拆分和流转 目前，深圳城中村拥有约35 万栋私宅；如以居住使用单元来计算的话，城中村则拥有约240万套住房。待市场环境成熟后，应允许对释放后的城中村每栋每层住房按居住使用单元进行产权拆分，使其可以在不同主体之间流动和转让。城中村私宅产权的拆分和流转，可在城市住房体系中进一步优化资源配置，高效供给。 5 基于释放产权的城中村更新改造建议 5.1 分类型确定建筑属性，为降低交易成本提供参考依据 经济产权与法律产权的紧密关系，城中村的产权释放既要考虑法律规定和相应政策的延续性；又要依靠相关法律规定的法定性，将交易成本最小化。对城中村产权而言，具有标志性的法律文件是1999 年3 月5 日生效的《关于坚决查处违法建筑的决定》和以2004 年10 月28 日为权属变更界线的城市化转地。依据上述文件标准，城中村的更新改造应通过技术手段对城中村私宅的建筑属性进行分类型（表1）；再由相关部门依据审批手续完善程度，对不同类型属性私宅进行直接确权、处罚补全手续后确认产权、没收建筑转换为公共产权或政府产权、拆除等，促进释放产权并降低交易成本。 5.2 分类型更新改造，为多元化产权提供规划指引 5.2.1 重建更新 需要重建更新类型的城中村，面临难点是先释放产权还是先确定拆陪比。如能按分类型释放产权，降低交易成本的原则，先释放产权再确定拆陪比，这样既能维护相关规定，又能在以后拆除重建的更新改造起到借鉴示范作用。但实际操作中，往往是先确定拆陪比再获取新建的合法产权，将释放产权捆绑在商定拆陪比的环节上。如深圳河园旧村和渔农村的拆除重建，分别以低于1 的拆陪比换取了新建住房的合法产权。此类城中村重建后住房成本提高，可以承担中小户型商品房、销售型经济适用房和中高价位的出租房。 5.2.2 综合整治 按分类型释放产权后，以多种手段改善城中村的居住环境。综合整治的难点在处罚确权，将涉及补交地价、市政配套费、违建罚款、超标罚款等。处罚金额专项用于该村环境整治，提升设施配套和居住环境。此类城中村整治后住房成本维持较低成本，可以承担中低价位的商品房和出租房。 5.2.3 局部拆除 对于部分采取拆除、没收或者回购措施的更新改造即局部拆除。规划对需要拆除部分的空间，可增添公共产权的公共设施、市政设施和街头绿地等居住配套；对可以没收部分的私房，转为政府产权，作为政策性的经济适用房和廉租屋，节约拆迁成本；对于相对重要区位的私宅，可以进行政府回购，作为城市储备发展用途。 6 结语将城中村纳入城市住房体系，是未来深圳城市难以回避的发展阶段；正如过去深圳城市发展中无法避免城中村的形成。本文尝试从产权角度，提出“从违法低效供应到合法高效供应”的命题，展开了论述分析。但产权制度涉及到复杂纷繁的内容，相关方面仍有待更深入的研究和探讨。 （本文获“中规院杯”第四届中国城市规划学会青年论文奖三等奖） 注释： ① 张伟，《2004-2005 深圳房地产发展报告》，中国大地出版社，2 0 0 5 年9 月，P 1 9 7 ； ② 孙宪忠，《争议与思考——物权立法笔记》，中国人民大学出版社，2006 年10 月，P345-353； ③ 罗必良：《公共领域、模糊产权与政府的产权模 糊化倾向》，《改革》，2 0 0 5 年第7 期；若政府权力的控制权掌握在官僚集团手中， 这一偏好及倾向将会更为显著。 ④ 胡乐明，等著，《真实世界的经济学——新制度经济学纵览》，当代中国出版社，2 0 0 2 年1月，P194； ⑤ 科斯案例：当火车驶过一片种有树木和庄稼的土地时， 机车排出的烟火经常引燃周围的树木与庄稼。如何克服这种不利的外部性（ 公害）呢？科斯认为，关键在于界定产权。如果这块土地属于有树木和庄稼的农场主的， 农场主就有权禁止火车排放烟火， 火车若要排放烟火， 其所有者必须向土地的主人支付一定的费用；反之，如果赋予火车主人拥有自由排放烟火而又不负任何责任的权利， 农场主们就必须向火车主人支付一定的费用， 以使火车主人愿意并能够不排放烟火，甚至停止运转。 ⑥ 同④，P95。 ⑦ 同④，P97。 ⑧ 同④，P75。 ⑨ 郭湘闽，房屋产权私有化是拯救旧城的灵丹妙药吗？，城市规划，2 0 0 7 年第1 期，P 9 。