行政型城市规划委员会模式初探 ——兼论深港城市规划委员会制度 作者 周丽亚 【摘要】本文通过对城市规划委员会模式的规范性研究以及对深圳和香港城市规划委员会的典型分析，认为现阶段行政型城市规划委员会是城市规划委员会较为适当的模式选择，并进一步探讨了行政型城市规划委员会模式的特征，以为国内城市规划委员会制度完善提供参考。 【关键词】行政型 城市规划委员会 香港 深圳 Abstract: Based on the normative study to the modes of Urban Planning Committee and the positive study to the case of Urban Planning Committee in both Shen Zhen and Hong Kong, this paper emphasizes administrative Urban Planning Committee is the proper mode for Urban Planning Committee. This paper further explores the characteristics of administrative Urban Planning committee, so as to provide reference for the enhancement of China's urban planning committee system. Keyword: Administrative Urban Planning Committee, Hong Kong, Shen Zhen 1. 城市规划委员会模式的分类 城市规划委员会作为城市规划决策改进的重要改革，对优化城市规划制度改革发挥了重要作用。目前我国几乎所有的大城市及部分中等城市均设立了“规划委员会”，部分地方立法也明确要求城市设立城市规划委员会 。由于学界对“城市规划委员会”的内涵和分类缺少系统深入的研究，现实中“城市规划委员会”在各个城市往往呈现相去甚远的地位和组织运作形式。综合相关研究成果 的结论，城市规划委员会根据职能设定可划分为四种类型： （1）咨询型。城市政府聘请有关专家与有关行业领导组成委员会，对重大城市规划与城市建设决策提供顾问与咨询。咨询型城市规划委员会对城市规划事务干预能力较弱，技术取向是决策的主要准则。 （2）协调型。除了顾问咨询职能外，委员会还在行政框架内发挥一定的协调和斡旋管理职能，但其在政府行政架构中无明确而正式地位，也不具备行政执行能力。 （3）行政型。城市规划委员会由城市政府依法设置，在咨询审议职能之外，对部分事项具有最终审批权，同时可具有一定的执行和监督权力。此类城市规划委员会具有较高的决策权威，其决策为须执行的行政决策。 （4）立法型。城市规划委员会由权力机构委任，其所作决策代表全体人民利益，即相当于城市规划领域的“议会”或者“人民代表大会”，效力高于行政决策，不仅监督行政机构，并且能对其发号施令。政治性高于技术性是此类城市规划委员会的特征。 国内多数城市采用的是仅起顾问和咨询作用的咨询型城市规划委员会模式，上海等少数城市的城市规划委员会具有协调职能，深圳是国内行政型城市规划委员会的典型代表，实行区划的美国城市则具有立法型城市规划委员会特征。 城市规划委员会“咨询型－协调型－行政型－立法型”的模式序列，在决策效力上呈现由低至高的趋势，在决策准则方面由纯“技术”到“技术＋行政＋政治”综合取向的过渡，也体现了城市规划决策向民主化迈进的不同阶段。 城市规划委员会采取的制度模式，需要契合各城市现时的城市规划体制环境，保守的制度选择自然无法顺应城市规划决策科学性和民主性要求，但过于超前则可能会造成欲速则不达的窘境。城市规划委员会的地位仅仅限于咨询和顾问性质，不能对决策造成足够影响力，最终沦为可有可无环节可能造成的问题，已经在以往的研究中进行过充分探讨 ，因此无论是咨询型还是协调型城市规划委员会，均不足以作为理想的城市规划委员会制度模式。行政型城市规划委员会模式是对咨询型和协调型委员会模式的拓展，现阶段国内大中城市采用行政型城市规划委员会模式是较为恰当的选择，能够较好地兼顾决策民主化的要求和现实的体制环境。立法型城市规划规划委员会尽管能够较充分地体现民主原则，但同时也具有较高的风险，对此密尔在《代议制政府》的专著中有精彩的论述，密尔的观点对建立完善的行政型城市规划委员会制度也有重要启示意义。 2. 密尔的“代议”理论对行政型城市规划委员会制度建构的启示 根据密尔的观点 ，代议制团体体现的是全体人民或大部分人民的权力，这种决策形式在操作上也存在致命的风险，因为“权力”可能被随意使用，造成“无经验人士”裁判“有经验人士”的悲剧。密尔说，在英国“可能是由最有资格而且具有各种设备和手段的权威审慎起草的，或者由精通该问题的人们组成的、多年从事于考虑和钻研特定措施的特别委员会起草的法律草案”，却不能得到通过，因为“下院不愿意放弃用他们的笨拙的手加以修修补补的宝贵特权”。也就是说，对解决高难度的技术问题来说，采取代议制方式，将决策权交由代表“人民”权力却不了解技术的团体可能承担较大的风险，城市规划正属于此类。由于城市规划决策具有较高的专业性和技术性，决策时若对政治因素考虑过重，则可能减低决策对技术理性考量的程度，从而对决策结果产生严重不良影响。 根据密尔的观点，好在“这项弊病，就政府法案而言，是可以补救的，并且在某些代议制政体中已经作了补救，办法是允许政府派所信任的人代表出席两院，有权发言但无权表决。” 对于立法此类要害事项，密尔还提出了更好的建议“任何适于高级文明状态的政府，将会有一个作为政府重要成分的小团体，在人数上不超过内阁成员，作为立法委员会负责制定法律。如果我国的法律能得到修改并纳入连贯的形式（肯定不久将会这样），实现这一任务的法典编纂委员会应继续作为一项永久制度来监督这项工作，防止其退化，随时作进一步的改进。谁也不会希望这个团体有权自行制定法律，因为委员会将仅仅体现创设法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。” 密尔的上述论断蕴涵了两个要点：一是“政府派所信任的代表”，二是一个代表着专业素养且能持续跟进工作的“作为政府重要成分的小团体”，此安排可以兼顾决策的合法性和合理性。密尔的论断启示出具有高度民主化特征的行政型城市规划委员会运作模式：隶属行政架构、向城市政府负责的委员会，代表着技术、社会和政治力量的非公务人员为决策者，由政府进行必要的引导并提供充足的技术支持，委员会决策有望较好地满足技术、行政和民主的多方面需求。事实上香港城市规划委员会正是此类模式的经典案例，实践也证明这是一种有效运作的城市规划委员会模式。 3. 行政型城市规划委员会模式的典型——香港经验及启示 对照前述的关于城市规划委员会分类原则，深圳和香港的城市规划委员会均属“行政型”城市规划委员会。香港规划委员会定位于行政架构内部，在制度设计中蕴含了密尔理论精神，加上对规划上诉等在内的监督机制的规定，较好地解决了行政权力缺乏制约和监督的问题。深圳城市规划委员会制度借鉴自香港，成立以来在国内学术界得到了关注，研究表明其最根本的弊端仍在于缺乏有效约束下的行政力量对决策的过强主导，未能充分体现民主制原则。针对性地对比深港作为行政型城市规划委员会的制度设计差异，可为以深圳为代表的采用行政型城市规划委员会模式的内地城市提供重要借鉴。 深港两地城市规划委员会均具有显著的行政型特征。深港两地的城市规划委员会都是由立法机关授权，由行政当局委任，并且向行政当局负责的机构。在法定规划的决定权限方面，深港两地略有不同，深圳城市规划委员会拥有最终的审批权，而香港城市规划委员会的决议需要 “提交行政长官会同行政会议”最终通过。 在委员构成和决策方式方面，深港两地城市规划委员会的委员构成都以非公务委员为主体和专业技术背景的委员为主体，但在公务和非公务委员的比例及表决权、非公务委员背景选择方面差异较大。香港城市规划委员会委员构成中，除主席和副主席外，官方人员与非官方成员的比例为5：33，城市规划委员会中官方人员的主要职责在于提供必要的信息。法例明确规定城市规划委员会的成员均以个人身份而非组织身份委任，目前公务委员为主要政府部门的首长（环境运输及工务局、房屋署、民政事务总署、环境保护署、地政总署五部门局长或署长）。从2000年香港城市规划委员会成员构成看，非公务委员包括规划技术相关专业人士、法律社会界人士和工商界人士，其中主力是专业技术背景人员。香港城市规划委员会议程安排自由讨论和举手表决，以简单多数为决定规则。一般而言，城市规划委员会主任不参与表决，只有在赞同和反对的双方票数相同、争执不下时，主任才投出关键的一票。 深港城市规划委员会委员构成及表决方式对比 公务/非公务委员比例 公务人员职责 委员会主任（主席）的设置和权力 备注 深圳 14：15 代表行政部门； 参与投票。 市长担任主任； 参与投票。 公务委员尤其是主任对会议具有决定性影响； 非公务委员在信息掌握方面居于劣势，投票被动。 香港 5：33 代表个人； 提供信息。 规划与地政局秘书担任主席； 一般不参与投票。 公务委员以提供信息为主要目的； 非公务委员人员占绝对多数，并发挥决定性作用。 在对城市规划委员会决策的申诉和挑战机制方面，深圳市的相关规定较为欠缺，没有明确可对深圳城市规划委员会最终决策进行申诉的途径 。香港则规定了多层次、多渠道的公众意见申诉途径。香港城市规划条例经修订（2004年）后，公众在法定图则和规划申请过程中，拥有更多表达意见和质询机会。如果公众对于最终处理结果不满，可以向与城市规划委员会平级的另外一个委员会——上诉委员会提出上诉。上诉委员会是由特首委任的，是独立于城市规划委员会的，专门针对“申请人如因规划委员会在根据第17条所进行复核的决定而感到受屈”的情况，而在申请人和城规委之间进行裁决的机构，上诉委员会对规划的裁决是行政框架内的最终决定。在行政框架之外，申请人还可进行“司法复核”，即是运用司法手段，对于规划的行政运作体系提出挑战。 如前所述，深港两地城市规划委员会均采用行政型城市规划委员会模式，但制度设计和运作效果却存在较大的差距。在委员构成、议事规程和监督机制等方面，香港作法均可作为深圳提供参照。 4. 行政型城市规划委员会制度面临的困惑和思考 根据对行政型城市规划委员会的规范性研究，以及对采用了行政型城市规划委员会模式、但制度安排有所区别的深圳和香港城市规划委员会的对比分析，行政型城市规划委员会模式的典型特征是其兼具行政性和独立性，两者之间的相互交织、相互作用甚至冲突的关系决定了行政型城市规划委员会制度设计时将面临的冲突和困惑。 4.1 城市规划委员会与政府的关系：依存的必要和脱离的冲动 在我国这样一个有着数十年计划经济历史的集权制国家，政府长期处于政治、经济和社会生活的核心，尽管当前在公共决策中推进更广泛的民主化和公众参与是改进公共管理的必要途径，政府顺应形势作出了一定权力让度，但是以不放弃最低限度的控制力为前提的。同时城市规划是典型的公共事务，即使城市规划委员会作为独立决策机构得到成立，可对政府权力制衡发挥一定的作用，却仍必然受到行政力量的干预。再加上城市规划委员会的运作必须以政府所提供的资源作为依托，才得以有效履行职责，更加剧了城市规划委员会依附于城市政府的现实。 深圳城市规划委员会制度则更明显地体现出行政主导的特征，尽管法规确立了深圳城市规划委员会以非政府成员占多数，但行政力量对决策的影响处于绝对优势：公务委员代表本部门利益，在城市最高行政长官（城市规划委员会主任）权威的影响下，“领导定调、大家附和”的传统官僚决策方式为公务委员所沿用，决策中的长官意志难以避免；尽管规划委员会以非公务委员代表占多数，但这些非政府成员代表多数也就职于与政府部门联系密切甚至具有利益关系的企业或机构，独立的非政府组织或社区团体代表较少；非公务委员并不明确对某特定集团或阶层负责，在规划审议与与政府立场冲突时缺少对抗动力，加上信息获得方面的缺失，难以成为决策意见的主导者；城市规划委员会的审议议题由规划主管部门初拟审议意见、城市规划委员会审议通过的做法，存在着关键信息在过程中被扭曲的风险。 即使在制度完善运作规范的香港，城市规划委员会与行政架构也存在着高度依存关系。城市规划委员会委员由特区首长——最高行政长官任命，尽管其可以相对超脱于规划主管部门决策，但并不能逾越特区政府。在香港城市规划委员会会议的表决中，公务人员在数量上处于微不足道的地位，但非公务委员的决策却受到行政力量的牵制：作为城市规划委员会支撑性机构的规划署是政府规划行政主管部门，城市规划委员会委员决策所必须的信息完全需由规划署提供，信息提供的完整性、导向性会直接影响决策（规划署的相关人员远较各个委员更加深殷事件中的利害关系，有潜在机会通过对信息传递的引导来促成符合其部门利益或政府立场的决定）。 为促进城市规划决策的民主化，城市规划委员会应作为相对独立的议事机构进行决策，对政府进行有效的监督和约束。但城市规划委员会的运作需要由政府为其提供物质、信息、技术保障等支撑条件，其决策难免被烙上浓重的“行政”痕迹。从实际操作来看，无论是深圳还是香港的城市规划委员会，平衡这种既依存于政府又需要与政府保持距离的关系都存在较高的难度，这不能不说是城市规划委员会尤其是行政型城市规划委员会制度面临的困惑之一。 在对这种依存与独立关系的处理方面，香港城市规划委员会通过制度设计层面已经相对完善，以深圳为代表的国内城市规划委员会存在的突出问题是独立性不足，难以较好地体现民主原则。应大力加强非公务委员对决策影响力，削减公务人员的决策权力，转而通过政府提供充分技术信息支持的方式配合城市规划委员会的独立决策，更好地实现规划决策和规划行政的分离。 4.2 艰难的民主化步伐：积极面对还是适度保守 行政型城市规划委员会作为行政框架内具有一定独立性的决策机构的定位，使其在迈向民主化的进程中将面对“积极面对还是适度保守”的困惑。 城市规划作为公共事务，其决策与行政体系关系密切，城市规划委员会无论采取何种制度模式，与行政机构之间“依存的必要和独立的冲动”的困惑都将存在。不容忽视的是，官僚机构对“民主”和“监督”有本能的反抗和抵触，政府适度保守的本能倾向，自然映射于城市规划委员会的制度设计。政府从自身利益出发，并不愿意承担信息公开可能导致的成本和风险，可以影响效率为借口而忽视公众参与意愿。若如此，城市规划委员会可能成为一个声音微弱的政府附庸机构，无法满足社会的高度期望，违背规划决策的民主化原则。 同时作为与相对独立机构的城市规划委员会，公开、透明、公正决策是其追求目标，应加强决策的科学化和民主化程度，对政府施行有效的制衡和监督。 面对上述困惑，需要以兼顾民主化需求和行政可操作性为原则，进行合理的制度安排。既避免保守的“闭门决策”、甚至回归行政力量主导的走回头路的作法，也需避免不顾实际、不讲手段地推行民主决策“大跃进”可能招致的适得其反后果。现阶段国内城市规划委员会普遍面临的是过于保守、民主化程度不足的问题，改进现有城市规划委员会制度，从操作层面需要作出积极的努力：针对目前规划决策中的各方信息严重不对称的情况 ，通过适当安排，使各方信息得到充分反映、互通和整合，大大提高城市规划决策相关信息的透明度，为决策的科学性和合理性提供支持；针对目前城市规划委员会仅限于少数精英们闭门决策可能造成的公众的漠视、疑问或抵触问题，应提高决策过程的公开和透明度，通过增加公众参与的环节，加强决策过程中的公众参与和互动；探索规划上诉等对城市规划决策进行申诉和挑战的制度安排，完善规划决策的监督监察机制。 4.3 松散的委员会制：勉为其难的激励和约束机制 与城市规划委员会的地位相配合，城市规划委员会委员由政府首脑、学界泰斗、业界精英等构成，以高水准的头脑风暴激发智慧火花，确保城市规划委员会决策的权威性。以深圳市为例，城市市长亲自承担深圳城市规划委员会主任，非公务人员多是各大研究机构、高校、行业协会推荐的各领域专家。但是，高规格的委员构成并不能保证其高水准地履行职责。 正是由于城市规划委员会委员均为重要人士，角色众多、工作繁忙，组织达到规定人数规模的会议都相当不易。香港城市规划委员会定期召开会议，规定召开会议的最低人数规模为5人，即使如此，组织工作仍具有难度。深圳城市规划委员会缺乏明确刚性的会议召开规定，采取不定期召开会议的方式，往往需要随市长议程安排推迟会议时间，平均每年召开1－2次城市规划委员会会议。 委员会制作为一种集体决策的制度，在一定程度上很难避免部分成员不负责任、滥竽充数。城市规划委员会中，毕竟是由集体、而不是某个人为最后决策负责，这种“责任扩散效应”使可能的决策失误难以问责。以专家身份参会的委员，无需为维护抽象的“公共利益”而竭尽全力，个别异议难以影响最终决策，对抗政府还存在着潜在风险。在国内城市规划委员会中，除了作为公务委员的市长和政府部门代表（可能主要也是为了部门利益），非公务委员选择消极的附和方式是较为稳妥的策略。 由于集体决策形式下个人专业成就难以充分体现，缺乏可操作的委员业绩评价标准，也很难制订与委员们的责任和权利对等的规则，因此难以对城市规划委员会委员实行有效的激励和约束机制。即使在香港，也只是通过利益申报机制对委员予以提醒，自觉和操守才是委员履行职责的基本动力。加强对城市规划委员会委员激励和约束的有限努力包括：通过舆论等手段提升委员们的荣誉度，激励委员积极履行职责；通过建立委员档案制度使他们的行为具有追溯性；对委员定期进行信用评定，防止可能的懈怠甚至与利益集团暗中交易行为等。 对城市规划委员会的职责履行情况也需要进行监督和监察，采取定期述职的做法非常必要。同其它机构一样，城市规划委员会需要就自己的职责范围，定期向其委托部门进行计划和总结，避免只有职责而没有目标，只有指令而没有检讨的虎头蛇尾的作法。 5. 结语 行政型城市规划委员会是现阶段较为契合体制环境的组织模式，香港规划委员会则是这一模式的典型。行政型城市规划委员会与行政架构之间若即若离的关系，使其难免摇摆于保守和激进之间，加上委员会制本身特点，理论上完善而高效运作的制度设计是不存在的，但认清行政型城市规划委员会制度模式的特征非常重要，它使我们能够辨明所处的位置、所面临的问题和努力的方向，同时也激励更积极的探索和总结。 国内在行政型城市规划委员会制度建设方面仍处于初创阶段，作为改革前沿的深圳城市规划委员会制度借鉴于香港，但并没有学到香港规划委员会制度的精髓，在继续消化吸收香港经验方面还有广阔空间。香港经验，尤其是制度设计的系统性和操作性，同样也值得其它城市关注和参考。