一、引言
城市规划有一个假设，即城市(或社会)的发展是一个自然的发展过程，其中往往出现一些“越轨”的现象，有时甚至是畸型的现象。在这种情况下，政府必须对这个过程作一定程度的干预。城市规划正是政府干预方式的其中一种。
城市规划在这方面的功能在于，预防城市的自然发展过程所将引起的不合理现象和制定一些足以解决业已出现的不良现象的措施；此外，就是引导整个城市朝着一个正确和完美的方向发展。
城市的发展必须依循一定的准则，用以衡量其好坏。与此同时，还须制定具体的目标，指明城市发展的未来境界。倘若缺乏此种目标，城市规划工作将失去其方向，无从知晓那种社会状态该是预期达到的，进而也无法制定用来实现这种状态的具体蓝图。
本讲的目的正是打算阐述城市规划的概括性目标，这些目标的性质，社会目标和实现这些目标的手段之间的关系以及制定这些目标的各种程序。
二、经济发展和社会改革
(1)经济发展
根据城市规划的效率准则，城市规划的目的就是推动城市经济向纵深方面发展。城市规划作为城市经济发展过程的一个机制，在其中正起着善导发展的作用，而不是拖其后腿。
简言之，城市经济的发展，主要是使资本积累有所增长，可以是数量上的增加，亦可以是通过技术改良或发明创造等的质量上的变化。另外，通过教育和训练等方 法，改善人力资源的状态，使劳动力的技能得到提高，则是标志着城市经济发展的第二个方面。最后，就是改进土地利用的方式，使之有效地利用现有和未来可能出 现的基本设施，达到土地利用的合理化和效率化。
过去，城市规划侧重在土地利用方面；目前则越来越重视人力资源的改善方面，并日渐成为城市规划的一个环节。
由于资本、劳动力和土地利用的改善是透过生产率的提高来推动城市经济的发展，所以用效率准则来量度生产率的高低，是评估规划好坏的准绳。
(2)社会改革
在现代的社会中存在着各种不同的建制和群体，这些组织均各自有其独特的活动方式，并且共同组成一个关系网络。这些诸如收入、阶级关系等联系往往发展成为矛盾，使社会产生分化和分歧。
这些矛盾现象是社会群体或个人所不乐于见到的现象，并反映出各社会群体和个人希望社会安定，人人有选择的自由，个个享有民主和言论自由的权利，个人或社群在建制或建制之间能够自由地运作的强烈愿望。而这些愿望都是往往受资源限制，资源愈少，愈少机会实践这些愿望。
在这种情况下，各个社群或个人在福利方面都应该有所改善；社群或个人之间的关系亦应该是亲密无间、了无隔阂，在协作上也应该是和衷共济、不分彼此。这些都是用以量度社会改革的进展的重要标准。这些标准与城市规划工作中的平等准则和此准则之具体运用甚为相似。
(3)政策措施
与经济发展进程中由于竞争过度产生生产的不平衡一样，过度的竞争在社会中亦会引起很多冲突和摩擦。
生产如果只针对群众中大多数人的需求，而忽视其中的少数人的需求，就有可能产生生产的不平衡以及由于少数人得不到重视而产生社会不平等。因为这些在社会中占少数的民众，如果不是生产和社会改革的重要对象。也是构成以上过程的必不可少的环节。
社会发展和生产消费同样面临一个问题，那就是：应该生产些什么，采用何种生产方式，使用那种生产结构，产品的分配应该如何进行才能使经济的发展和社会的改革获得最好的效果，即生产率高和社会较平等。从政策措施的角度看，这些主要是控制生产性和社会性投资上的问题。
在投资方面，政府除了在资源的运用上有很大的权力外，即将相当大部份的资源用于社会和经济方面的投资，还拥有资源再分配的权力。这与社会消费存在若干的矛盾，因为如果政府增加社会性和生产性的投资，社会上可能出现短期的消费减少的现象，而令民众的生活程度降低。
(4)社会福利对经济发展的影响
经济日益增长，除了使社会日益进步外，还为社会带来不少隐忧，如垃圾、工业废物、废气、交通阻塞等等可能导致社会败坏的问题。这些问题一日不正确面对，经济发展得越快，社会矛盾就只会更加尖锐。
在现代社会中，生产者往往决定了社会上流通的商品种类及其数量，这些产品除了大多数是对社会发展有利外，还有不少是对社会发展有害的。这些诸如噪音、污 染、交通挤塞、劳工分化等不利因素会直接造成社会的混乱和不安定。因此，城市规划除了注意在经济方面的投资外，还必须面对由于生产上引起的副产品、不良效 果，并制定方法解决它。
简而言之，政策措施主要着重以下两个方面的问题：用于改进生产率的生产投资问题和调解因生产而引起的不良社会问题。
三、社会目标和手段
(1)社会目标
国家的目标可分为基本目标(РRIME GOAL)和工具性目标(INSTRUMENTAL GOAL)两类。
基本目标是专门针对能被满足的社会需要的来源。例如为了满足传达某些信息到某处的需要，我们就通过写信，写信就是这样一个基本目标。
工具性目标就是为了达成基本目标而采用的手段；这个手段自身作为一个过程，从而也是有一个目标的。例如，上述情况，当信写完后，我们必须将之投寄，如拿 到邮局，或拿到就近的邮筒等。这样，到邮局或就近的邮筒寄信就构成为一个工具性目标。但就达到寄信这样一个目标来说，它就成了一种手段了。
目标手段之间是二种连锁性的反应(CHAIN REACTION)。手段是达成某目标的方法，而这个目标则不可能成了某一个未来的基本目标的工具性目标(基本目标的手段)等等。上面例子，写信寄信是达成传达消息的目标。
(2)基本目标的内容
一般来说，西欧国家有如下几种基本目标：
自由(FREEDOM)、合理性(RATIONALITY)、民主(DEMOCRACY)、安全(SECURI—TY)、进展(PROGRESS)、观念性平等(SUBJECTIVE EQUALITY)。
达到以上的基本目标则有相应的工具性目标：
(i)自由——这是社会公认的原则，即意味达到某种愿望的过程通畅无阻，顺心顺意。很自然，它的手段就是消弭障碍、减少阻滞。倘无法消除有关的阻碍，可 适当地改变原来的愿望。这是很难避免的，因为除了象时间、空间无法倒退这样一些自然限制外，不同群体或个人之间的愿望可能在同一时间和空间内可能同时得到 实现，从而产生冲突；另外，某人实现其愿望的方式可能会直接影响到他人的愿望的实现，如一个需要练习乐器，在旁的一个则需要宁静的环境作思考等。
社会自由(SOCIAL FREEDOM)则是需要依靠人与人之间的协调和合作，且能保持恒久的安全及和谐；在这种情况下，人们的这种关系便形成一个有机的网络，即社会组织。
(ii)合理性——即所谓达到目标的最优化和最佳状态。最低限度是目标的满足大于目标成本(即为达到目标所付出的代价)(GOAL STATISFACTION>GOAL COST)，这不单就物质上说，在时间上也是这样。
(iii)民主——即政治上的平等。基本原则是多数原理(MAJORITY RULE)。西方的民主与政阶组织(HIERARCHY)并不完全对立。民主形式可以是通过群众参与决策后，再由政阶组织来落实；或群众的意见附托于政阶 组织，由后者全权代理、执行。这样看来，二者可以是并行不悖的。
(iv)安全——意指每一个人或群体均能免受恐惧和威胁。如在职业上，福利方面、教育方面以至政治上皆受到保障和保护。这种目标与自由的目标在经济、政治、文化方面有较多的相似之处。
(v)进展——即增加达成目标的机会。如接受教育的机会、较高的收入、在工作中较多的升职机会、自置房屋的机会，和社会福利设施有增无减等。
(vi)观念性平等——选择平等是较为观念性的选择，因而是一种主观选择，而不是一种客观选择。在资源有限的情况下，最低限度是使多些人达到他们的目 标，最佳方式或最高境界则是将所有的资源用某种最为平等的方式进行分配。在此种基础上，有限的资源应该全部使用于社会全体。
四、目标的形成
(1)社团的综合目标
经济发展方面的目标比较简单，如用效率准则比较成本与收益之间的关系，作为衡量发展的优劣的准绳。分配问题以及社会改革问题的目标则较为复杂一些。
在西方的民主制度下，社团的综合目标就是在一致的基础上(或大多数人赞同的基础上)形成的公众利益(PUBLIC INTEREST)。城市规划家一般而言较能了解此等公众利益的实质。
寻找出此种公众目标的途径，着先是了解社团以至这些社团的组成要素各自的特质，以及这个社团的整体价值观；此外还需要了解这些社团的某些特殊目标及其重 要程度，社团的代表性和政治影响力等等。然后在此一揽子目标中定出其轻重缓急和先后次序，继而认请各种目标之间可能存在的矛盾，并着手确立一些具体标准作 为规划运作时所需的工作准绳，如规定居民用地密度，建房时不得超此限度等。这些具体的标准是方案提议的设计根据，最优的方案将在其中挑选，这个方案或许可 能引发出其它的社会经济问题，以至启示未来社会经济发展的新方向。这个方案施行的结果不论是好是坏，都将成为日后规划目标的对象。
关于社团的综合目标的鉴定问题将包括如下的一些问题：
(i)公众利益由谁来具体确定？由社团的代表，政治家，城市行政部门的领导，抑或城市规划专家来确定？
(ii)所谓“社团”是指何类团体？历史悠久的官方认可机构，规划中可能受益或受损的社团，还是某些还没有形成一特定组织的社群也应包括进去？如果该包括进去，那么又应如何从中选择其代表呢？
(iii)在社团之中选择目标，程序比较繁琐，过程也较缓慢。而且各社团往往倾向于急于解决那些迫近的问题，如环境污染等，所以改革目标多属弥补性和针对某些具体危机，反而使社会改革方面的总体性目标较难形成。
(iv)如果社团间的目标存在矛盾，且较具争议性，那么该如何解决？是通过社会团体间的内部争辩、自行协商，还是通过城市规划这个中介来调和呢？
(2)目标之系统分析
城市规划主要是以维持城市中的经济、社会和空间系统的平衡为己任，并同时保持各系统的发展过程在进展中的均衡关系。因此城市规划的目标应以城市整体作为其对象。在计算成本——收益关系时，应在广泛的基础上进行为佳。
实际上，目标的实践可分为两种：即执行目标(РERFORMANCE GOAL)和须达成目标(ACHIEVEMENT GOAL)。
执行目标是在将城市作为一个整体的基础上制定出来的。如全面的就业，物价稳定，经济增长，福利改善等。这些目标都属较广泛性的，由于资源和时间上等限制，这些目标在执行时，往往只能部份完成。
须达成目标显而易见，它是从执行目标分化出来并根据功能地区和行政部门制定的。如果执行目标是福利的改善，则须达成目标为开设老人院、托儿所、学校，改 善社会服务的质量等(按行政功能划分)；若按区域来分，须达成目标则为各个小区应完成的事宜。所以，须达成目标可看作是执行目标的“手段”。
五、目标的性质
(1)途径(APPROACHES)
寻找目标的途径基本上可划分为以下两种：
(i)以需要为原则的途径(REQUIREMENTS APPROACH)
社会上的各种团体都有其独特的需求，而这些需求大多根据它们所匮乏的东西而定。城市规划的目标，就是使这种各不相同的需求得到满足。这些目标的轻重缓急 和先后次序，很明显，正是由社团的需要的迫切程度和先后取向所决定的，即所谓“按消费者的需求来制定供应”的原则。例如，社团关系福利改善的需要，其迫切 程度和先后取向为，先教育，后老人院、托儿所、社会服务的质量的改善等；那么，城市规划工作亦应按照此一序列，逐项加以完成。
(ii)以资源为原则的途径(RESOURCES APPROACH)
各种资源是规划工作的完成所必须的物质基础，如果某种资源是特别充裕的话，就优先解决与之相应的目标。如上例，倘若改善教育方面的资源匮乏，而用于改善社会服务质量的资源充裕，那么就应优先执行后者，而暂时搁置前者。虽然社团认为前者是最迫切的需要。
(2)远近期
普遍存在两种不同的期间，即远期规划和近期规划。如基本目标和执行目标属于一般层次，而工具性目标和须达成目标则属特殊层次。
若从时间因素方面考虑，一般先定远期目标，后定近期目标，但两者的关系是颇为密切的。短期目标的成本比远期目标较少，大多用来解决迫切的问题，而且现状 和未来的境况较为确定和较少出现因未来的境况发生变化所带来的问题。执行目标可视为远期目标，而须达成目标则为短期目标。再利用前例来说明，它们之间的关 系就是福利的改善和为之而进行的各项改革，如兴办老人院等等。某些短期目标一旦实现，远期目标就需要作进一步的调整，简单说来就是减少已经实现的那个项 目。
(3)内生性(ENDOGENOUS CHARACTERISTIC)
一般而言，城市规划的目标较为繁复，解决方法亦多种多 样。因此应将复杂的目标分解成各个不同的最优子目标，即所谓“子最优化”过程(SUB—OPTIMIZATION)。这样，一项颇为复杂的问题就会有系统 地分成为一系列的较少的问题，并相应而成为具体解决的对象，从而较易达到总体的解决最优化。
大问题可分为几个小问题，解决了小问题，大问题就 可以由此解决。然而，所有小问题的解决，综合起来并不一定就意味大问题亦最终得到解决。此外，由于用以解决小问题的资源亦非全部都已存在，所以部分小问题 虽然得到解决，另一部份或许还一时无法解决。其结果则使成本高而收效差。
再者，一个问题若果得到解决，它可能会引起别一个问题或别一些问题的 产生，而这个或这些问题对社会来说，其影响既可以是正的，亦可以是负的。如城市绿化，既然能使市容改善，同时如果是种植果树的话，亦可以得到水果，还能使 座落在植物旁的住户减少受城市噪音的干扰。但无人会否认，它亦产生一些负效果，即落叶经常需要人来打扫。综合起来，我们叫这种情况为延外效应(SPILL —OVERS EFFECT)。
(4)外生性(EXOGENOUS CHARACTERISTIC)
在外生环境中，可能有各种各 样的变化，较难为人所预料。每一个规划的问题由于所针对的问题以及问题所处的场所各有不同，故其解决办法可说是独一无二的。因而每一个问题的解决方式只能 供解决同类型问题的参考资料，但不能简单地照抄照搬，用作解决同类问题的万应万灵的蓝本。
此外，还有不少要素的转变是规划工作者在规划前所无 法预料或控制的，并且能对规划整体造成重大的影响，甚而是使所做的工作全部白费。例如，受益或受损社团在规划前后的反应可以是断然相反，规划成本在预算期 间和以后的实际数量亦可因一些不可逆料的原因而各有出入，诸如此类，不胜烦举。这些均对规划工作的具体执行造成较严重的影响。
针对这些可能出现的变化，规划工作者通常用以下的办法来应付：
(i)利用或然率(РROBABILITY)——即可能性大者计算在内，否则就加以排除和舍免掉。
(ii)利用“减大法”(MINIMAX)——即尽量减少在解决方案中占用资源较多，从而是成本最大的项目，具体方法就是减少成本较大项目在规划整体的重要性，或者是找寻别一种替代物。
(iii)利用“增小法”(MAXIMIN)——即尽量扩大在解决方案中收益最少的项目的优点，尽量发挥它的效率，具体方法则因情况而定。
(iv)预计意外成本(CONTINGENCIES)——即在成本计算的过程中，为免可能出现意外事件而增加预计负担，将此类偶发性事件考虑进去，并将成本预先计算在总成本预算之中。另一办法则是为可能会出现特别事故的项目超定额提供资源。
(v)倘若变化太大，则尽量用短期和规模较小的规划方式，令成本的涉及程度减少以及增大规划的确定性。
(vi)监察规划的执行状况——即在规划执行时，将变化的有关信息导入规划的制定和执行过程中去，从而更改规划，使其更能反映新情况。因而规划一定要具有较大的灵活性和弹性。
六、总结
毫无疑问，城市规划一定需要有目标，并通过适当的方法来解决需要解决的问题，以期将有关的目标加以实现。
本文主要指出了城市规划的目标当中所存在的有关问题，这些问题大多是实际的问题，并不只是理论性的问题。
规划目标中存在很多性质各不相同且关系微妙的因素，再加上社会、经济、政治以及技术上的原因，不可预测的变动经常发生，因此规划应该是动态性的和灵活善变的，而不应太过固步自封，被原有的设想所决定。
总观起来，现代城市规划观点是着重短期性的和规模较小的方式，而不应着重在远景性的和规模庞大的方案上。而且还要使未来的发展具多向性，以及为未来有更多的选择自由而规划(PLANNING FOR CHOICE)。后者应成为规划工作者的专业性方面的目标。
1983年12月，郭彦弘教授在同济大学建筑系以《城市规划若干理论问题》为总题目、作了四次讲座，概要地介绍了西方国家的一些城市规划理论问题。本刊应读者要求，在此选登郭先生的第二、第三两讲手稿(修改稿)，供大家参考借鉴。