国土规划、区域规划、城市规划——论三者关系及其协调发展
国内外规划发展历程表明是先有城市规划，后有区域规划和国土规划，国土规划、区域规划是在城市规划的基础上逐渐发展而来的，而且城市规划与区域规划及 国土规划的联系非常密切，不是能够截然分割和彼此独立的。例如，1933年制定的《雅典宪章》指出：“每个城市应该制定一个与国家规划、区域规划相一致的 城市规划方案。”
区域规划在西方国家出现于1920—1930年代，主要目的是要从大的空间范围协调解决城市以及区域发展中的一些问题，如城市就业问题、区域均衡发展 问题等。与此同时，在城市规划中，也日益强调城市与周围地区的整体性或不可分割，如著名的“大伦敦规划”、“巴黎区域指导性规划”都突出体现了这一点。我 国近年来的城市规划实践，也是越来越重视区域分析工作，注重从区域范围把握一个城市的发展。1990年代开始的城镇体系规划，就是应我国城市规划对区域背 景分析的客观要求而产生的，所以说“城镇体系规划实质上就是区域规划”(仇保兴，2004)。
国土规划的概念源自日本，而日本的国土规划也是在西方国家区域规划的影响下形成和发展起来的，这可能与日本国土面积不大有关。日本“国土规划”一般是 指它的五次全国综合开发规划：不过也有人把日本“国土规划”理解为一个体系，包括日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划。但是，{子细分析不难发 现，日本《国土综合开发法》中要求制定的一系列规划，其实是由国家规划和区域规划两个层次的空间规划构成的。日本的所谓国土规划实践是从区域规划开始的。 日本在1950年就颁布了《国土综合开发法》，但是经过了十多年的区域规划实践和经验积累之后，1962年才编制完成了它的第一个全国综合开发规划。
尽管“区域”与“城市”之间的界线有时并不很清晰，但是，如果说城市规划和区域规划是两种不同层次的空间规划，应该不会引起太大的争议。因此，“国土 规划、区域规划、城市规划是不同层次的空间规划”之说能否成立，关键在于对国土规划的理解，也就是到底该把国土规划理解为“国家规划”，还是“国家规划讴 域规划”，甚至“国家规划+区域规划+城市规划”？从逻辑上讲，如果国土规划、区域规划、城市规划要并列存在，那么只有在“国土规划”即“国家规划”的前 提下，三者的并列关系才是成立的；否则，如果国土规划包括了区域规划甚至城市规划在内，三者的并列关系则不能成立。
对应于中文的“国土规划”，英文中有national planning和territorial planning两个词，前者即“国家规划”，后者则可用来指空间规划体系(但多用于一些非英语国家)，如立陶宛的territorialplanning就明确说明包括了国家、区域、都市规划三个层次；德国的空间规划体系(raumordnung=spatial planning)也是我国国土规划学习借鉴的主要对象，它包括了“联邦国土整治纲要”、“州域规划”、“区域规划”、“城市规划”、“控制性土地利用规划”等多层次的空间规划。不过，在英文词汇中，也只有national planning、regional planning、urban/city planning在概念上没有包容关系，是可以并列的。
因此，如果国土规划、区域规划、城市规划作为三类空间规划并行存在，就不应该存在概念上的包容关系，即不能有空间上的重叠，只能是空间规划体系中不同 层次的规划；那么，国土规划应该是最高层次的规划，区域规划次之，接下来是城市规划；在规划内容上，三者应各有不同侧重，但需要彼此衔接，共同构成一个统 —的空间规划体系。
国土规划、区域规划、城市规划是三个大的空间层次，每个层次还可以下分若干子层次，如我国城市规划就下分为总体规划、分区规划、详细规划等层次；国土 规划和区域规划同样也都可以下分若干子层次；尤其对于我国这样一个国土大国来说，国土规划不一定仅仅是整个国家尺度的，区域规划子层次的划分也极为重要， 国土和区域规划的空间层次如何界定以及子层次如何细分都还有待于深入研究。
我国目前的国土规划、区域规划、城市规划是由三个部门分头管理，国土规划、区域规划、城市规划分别是国土资源部、国家发改委和建设部的行政职能，虽说 这种状况与我国空间规划发展所处的初级阶段有关，但这明显带有中国特色，与我国以往计划经济以及部门权力制衡的传统管理模式也有一定的关系。
我国的城市规划经过了50多年的发展，在城市规划技术及其实施管理上都积累了一定的经验，形成了相对比较规范的管理体制，打下了一定的专业教育基础， 建立了一支数万人的规划师队伍。1990年代中期，受快速城市化发展进程的推动，适应城市与周围地区整体协调发展的要求，建设部开始主抓城镇体系规划的编 制工作，近几年又开始推进城市群和都市圈规划，建设部的规划触角实际上早已拓展到了区域范围，这符合空间规划从城市到区域的一般发展规律。
在我国目前的三大规划主管部门中，建设部的城市规划应该说是最具有技术和管理实力的。但是，在我国的管理部门分类上，建设部属于专业管理部门，不是综 合管理部门。因而，尽管有(城市规划法)作支撑，建设部的城市规划在综合作用的发挥上还是受到了较大的制约。例如，目前仍有不少人认为城市规划就是规划城 市，不涉及城市以外的地区；在内容上，认为城市规划所作的主要是布局城市道路、市政设施和公共设施等技术性工作；甚至还认为城市规划属于专项规划或部门规 划而非综合规划。
区域规划在我国开展的并不算晚，1950年代，我国学习引进前苏联的区域规划经验，为了推动新工业城市的建设，1956年国家建委就做出了《关于开展 区域规划工作的决定》。在1978年的全国城市工作会议上，又再一次决定要开展区域规划工作。但是，由于多方面的原因，我国在区域规划及其管理方面一直没 有形成体系，与城市规划之间的衔接关系也没有很好地建立起来，尤其是1980年代引入国土规划以后，区域规划基本上被国土规划掩盖了，因此至今还普遍存在 着“国土规划就是区域规划”的认识和说法。然而，在行政管理职能的划分上，国土规划与区域规划的关系并没有得到明确，区域规划和国土规划仍然是当时国家计 委的两项职能。1998年国土规划职能划归新成立的国土资源部时，区域规划的职能仍然留在了国家计委，即目前的国家发改委。
为了适应市场经济发展的需要，国家发改委成立以来，十分重视其职能范围内的区域规划工作，加强了区域规划研究，并着手开展区域规划试点，还明确提出要 在“十一五”规划中，把区域规划放在突出重要的位置。从行政职能角度来说，国家发改委抓区域规划是名正言顺，而且它具有综合协调职能，但其空间规划技术力 量与管理基础都比较薄弱。
从1980年代初开始，我国就开始了为期不短的第一轮国土规划工作。十一届三中全会以后，在新的发展形势下，资源的合理开发和有效利用成为人们关注的 热点。经过考察学习日本的国土规划。西德的空间规划等，我国提出了开展以国土资源开发、利用、整治为核心的国土规划工作。1981年国家建委成立了国土 局，不久因国家建委撤销，国土局被划归到国家计委。随后，国土规划工作从松花湖地区、京津唐地区等国土规划试点开始，迅速向全国各省区推广；国家计委还组 织力量编写了“全国国土总体规划纲要”。1990年代初，全国多数省区都编制了省区级国土规划，有些还编制了省内经济区，地区或县域国土规划。1990年 代中期以后，国土规划工作基本上处于停滞状态。对我国第一轮国土规划的评价，普遍认为在摸清资源家底方面取得了一定成绩，但没有起到多少规划的指导作用。
1998年国家机构调整，把国土规划管理职能划归新成立的国土资源部，2001年国土资源部开始力抓新一轮的国土规划工作，首批确定了天津和深圳两个 试点。目前首批试点工作已经基本结束，第二批的新疆和辽宁两个试点正在编制的过程之中。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理工作基础也 都比较薄弱，在行使国土规划职能的过程中，显得有些力不从心。
目前，我国空间规划发展中存在的突出问题是规划缺乏协调和实施不力；在基层则具体表现为规划打架，各种规划之间相互矛盾、彼此冲突，令地方政府无所适 从，规划难以得到执行和实施。这些问题与我国空间规划的三头管理现状有着一定的关系。因为各部门都从各自主管职能出发抓层层落实，其结果就是从上到下一竿 子插到底，各种规划都不分层次地全国、省、市、县、乡层层编，就出现了针对同一城市空间，不仅有城市总体规划，还有国土规划甚至区域规划，由此带来的规划 内容重复和空间重叠问题可想而知。
如果规划仅仅作为政府决策的参考或信息源，或作为研究问题和统一认识的一个必要过程，在不考虑规划成本的前提下，规划做的多些甚至彼此不协调，关系也 不是很大，政府领导层或主要决策者在决策过程中可以汲取其中有用的部分，或从中再去进行必要的平衡。然而，如果规划本身就已经是决策或是要执行的政策，甚 至被赋予了法律效力，那么规划之间的相互矛盾和彼此冲突带来的问题就严重了，尤其是在市场经济条件和入世以后的形势下。因此，在没有理顺国土规划、区域规 划、城市规划相互关系及其管理体制的前提下，片面强调各种规划的法制化是不足取的。
因此，从空间层次、规划内容和行政管理三个方面，理顺国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系，已经成为关系到我国空间规划协调发展的关键所在。
目前，大尺度空间或区域协调发展问题已经成为影响我国城市化进程和国际竞争力的重要方面，区域发展中需要协调的问题越来越多，不仅基础设施协调建设方 面的问题突出，资源开发与环境保护方面需要协调的矛盾也很多。因此，我国客观上存在着对大尺度空间规划的广泛和迫切的需求，这也是我国开展新一轮国土规划 和提出把区域规划作为“十一五”规划工作重点的主要原因。
然而，新一轮的国土和区域规划都还处于试点工作阶段，我国以往在国土规划和区域规划方面积累的经验不多，在学习和借鉴国外经验方面研究的也不够深入， 尤其是结合国情做的很不够，如上一轮国土规划的开展，并没有完全了解国外的空间规划体系与管理架构，盲目地学习照搬国外经验，没有充分考虑国土规划与我国 已有规划管理体制的结合。所以，目前我国空间规划发展中的薄弱环节或存在问题较多的是大尺度规划，三大空间规划的协调发展的重点在于高层次规划。
在理论和方法研究层面，目前也还缺乏对大尺度或高层次规划的相应支撑。如在国土规划和区域规划试点工作中，都要求对国土或区域规划的定位、性质、目 的、作用以及与其他规划的关系等基本问题进行深入研究。在我国的空间规划研究领域，目前对于国土规划、区域规划、城市规划三者之间的关系还没有一个明确的 说法，或者在认识上尚未统一，因此我国空间规划体系以及不同层次规划内容的明确和彼此衔接，更是有待于深入研究的问题。
因此，我国大尺度空间规划工作的开展，包括国土规划和区域规划，目前迫切需要的是加强理论和方法研究，并进而统一认识。目前，这方面的工作都在进行， 但主要是各部门内部在做，如国土规划部门在探讨国土规划的系统发展，区域规划部门在研究自身的体系问题，城市规划部门在寻求城镇体系规划的发展之路等。然 而，问题的症结并不在每一个小系统，而在整个空间规划大系统，这也不是哪一个规划主管部门内部的事，而是三大空间规划主管部门共同的事，是我国空间规划研 究工作者们共同的事。只有大家一起坐在空间规划这个统一的平台上，共同探讨我国空间规划的协调发展问题，国工规划、区域规划、城市规划之间的关系才有望从 根本上得到理顺。
理顺我国国土规划、区域规划、城市规划三者之间关系，主要办法和根本出路在于建立我国统一协调的空间规划体系。
前面讨论提到，目前我国三大空间规划主管部门都在考虑自成体系的发展，各自不太可能从三者协调发展的角度考虑问题。如国土规划部门提出的国土规划空间 体系基本上就是国外的空间规划体系，把区域规划、城市规划基本上都涵盖了，只是挂上了“国土规划”的标签而已。区域规划部门根据主管部门的性质，把城市规 划、国土规划都归入了专项规划，认为只有区域规划属于综合性规划，排他的结果无非也是要自成体系地发展。如果这样发展下去，其结果很令人担忧。即使最终有 一天三者能实现殊途同归，但这期间要走多少弯路?因此，尽快破除部门意识，建立统一的空间规划体系，是我国空间规划走向协调发展的根本性举措，也是理顺各 层次规划之间关系的根本基础。
建立统一的空间规划体系，核心是要进行空间层次的合理划分，确定各层次规划的主要内容，明确上下层次规划相互之间的衔接关系，并将空间规划体系与政府行政管理体系及其管理权限挂起钩来。
从以上不难看出，理顺空间规划的管理体制是解决我国空间规划协调发展问题的重要一环，这其中不同管理层面的工作重点不同。
(1)在国家管理层面，理顺我国空间规划管理体制的现实出路有两条：一是实行空间规划的统一管理，将空间规划职能统一到一个主管部门之下；二是在三头 管理的现行体制下，通过建立统一的空间规划体系，明确各部门相应的事权范围，避免规划内容上的交叉和空间上的重叠，也就是要对国土规划、区域规划、城市规 划各管到哪一个空间层次以及规划的主要内容进行必要的明确。
(2)在地方管理层面，关键是如何加强大尺度或高层次空间规划的管理工作。如针对三大都市圈地区的综合规划，国务院发展研究中心的林家彬博士建议，在 我国三大都市圈地区分别设置由中央政府和有关地方政府代表组成的“规划办公室”，作为常设的区际协调机构，该机构在对都市圈的综合规划工作负责的同时，负 有受理有关地方政府对区际利益冲突的申诉、进行调查、组织协商和提出协调意见的职责，国务院授权其对区域内的区际利益冲突进行协调与仲裁。
(3)在基层管理层面，重点是建立和增强总体或综合性规划及其管理工作的权威性，统一的综合性空间规划应成为基层空间开发建设的共同行动纲领，各个部门应该共同协力做好—个综合性空间规划，而不是每个部门各做各的，彼此缺乏协调，相互之间又不买账。
总之，国土规划、区域规划、城市规划都是空间规划的组成部分，促进和实现三者的协调发展，不仅是我国空间规划发展的客观需要，更是在市场经济条件下充 分发挥规划调控作用的前提条件。要做到这一点，目前应该强调提高和统一认识，紧紧围绕我国统一空间规划体系的建立这一核心，重点展开理论支撑性研究和行政 管理协调两方面的工作。
作者：牛惠恩
