国外城镇用地扩张的控制
城镇用地扩张控制通常被认为是对城镇用地的扩张数量、扩张时机、扩张区位和扩张性质的控制。国外城镇用地扩张控制产生于20世纪20年代，但是到20 世纪60年代末期才得到社会各方的普遍关注，并广泛实施。二次世界大战以后，西方资本主义国家普遍出现了城镇郊区化的浪潮，城镇用地规模飞速增长，由此而 产生了一系列的生态环境和社会经济问题。另一方面，随着郊区化的不断推进和城镇用地的不断扩张，人们的发展观念也在发生改变，环境意识不断增强。在这种背 景下，城镇用地扩张控制不仅成为了理论研究的热点，而且在实践中被广泛实施。自20世纪60年代末期以来，美国已经有成百上千的城镇制定了城镇用地扩张控 制计划。由于各个城镇的情况不同，制定用地扩张控制计划的动机自然有所差异。概括起来，国外城镇用地扩张控制的动机主要包括：
在美国，居民拥有小汽车比拥有住房更普遍。2000年，美国约67%的家庭拥有住房，近90%的家庭拥有一辆或多辆汽车。所以，城镇用地扩张是单一的模式——小汽车依赖型扩张，即在城镇用地扩张过程中，所有的开发项目都是围绕小汽车出行来设计的。其结果就是：居民从家庭到工作单位、到购物中心、到学 校、到儿童活动中心都要驱车前往，汽车里程增加，交通拥挤严重。在1980～1997年间，全美的汽车总里程数增加了68%；在1982～1996年间， 居民驾车外出延误的次数增加了150%[1]；在1991～1996年间，道路交通事故增加了60%，每年平均有28000人死于道路交通[2]。不断增 长的交通堵塞是城镇用地扩张的社会成本之一，所以减少交通堵塞是美国城镇用地扩张控制的动机之一。
随着汽车里程数的增加，能源消耗量逐渐上升。美国人口不到世界人口的5%，但消耗了世界1/3的交通能源[2]。据美国能源局预测，到2020年交通 能源消耗量将上升40%，其中2/3的石油依赖于海外市场[1]。大量的汽车能源消耗，对大气环境构成了极大的威胁。尽管自1970年以来，美国实施了清 洁空气法案，采用了更加清洁的发动机，汽车尾气排放量有所下降，但是汽车尾气仍然是首要的空气污染源。因此，降低环境污染是美国城镇用地扩张控制的动机之 二。
随着城镇化水平的提高，农地非农化趋势是不可避免的，但问题就在于相对于农村人口减少而言，耕地减少的速度更快，或者说，相对于城镇人口增长而言，城镇用地扩张速度过快。这是世界各国在城镇化过程中普遍存在的问题。美国从1950～1990年，城市用地面积由538720km2增加到 1515150km2，城市人口由8400万人上升到19300万人；城市人口增长了128%，而城市用地增长了181%；到90年代，美国城市扩张所导 致的农地面积减少的速度是城市人口增长速度的2倍[3]。美国城市扩张导致农地大量、快速流失，已被郊区居民、内城发展倡导者、环境学者及保护组织、州及 联邦政府所重视。全国资源保护委员会（NRDC）认为，美国现在城市扩张每小时要消耗大约146hm2的农地；农场主联合会（AFT）声称，美国每年有 16万hm2优质农地被城市扩张所吞噬，即优质农地大约以每小时18.4hm2的速度较少[1]。由此可以看出，保护城郊农地是美国城镇用地扩张控制的动 机之三。
人们从大城市中心区向郊区迁移的原因之一，就是为了远离喧嚣的城市，享受郊区开阔的空间和清新的空气。据美国人口普查资料显示，从1970年美国郊区人口数量及其增长速度超过了中心城区以来，美国已经成为一个郊区国家；到1980年，郊区居民已到达了10200万人，中心城区居民则为6800万人，郊 区居民与中心城区居民之比为3:2[4]。随着外迁人口的不断增加，郊区的环境也在逐渐发生改变，如建筑密度不断提高，绿地、空间逐渐缩减。因此，现已迁 入郊区的人们为了保护他们现有的生活方式和社区氛围，就会联合起来一致反对人口向该社区进一步迁入，当地政府为了得到选民的支持，自然会采取措施控制城镇 人口郊区化和城镇用地向外扩张。譬如，位于纽约州罗克兰县的拉马波镇，是纽约市的一个卫星城镇。在20世纪60年代，该镇担心现有的生活方式会被郊区化浪潮所吞没，就出台了一个分区条例，以控制纽约市区人口进一步向该镇迁移[5]，从而达到控制该镇用地扩张的目的。
在欧美一些发达国家，郊区化运动往往导致中心城区的逐渐衰退。以美国为例，中等白人阶层从城市中心向外迁移以寻求更好的学校及更安全邻居的现象在 60～70年代就很普遍，目前这种现象还在继续。1998年，在全美所有都市地区，约55%的贫困居民居住在城市中心区。2000年，美国86%的黑人居 住在都市地区，近2/3的黑人住在城市中心[1]。在人口郊区化的带动下和城乡社会经济梯度的推动下，出现了产业郊区化，而且其步伐不断加快。美国波士顿 中心城区制造业和批发业的就业比例在1967～1990年间下降了12.3%，即由1967年的22.8%下降到1990年的10.5%[6]。随着中心 城区中、高收入阶层和产业向郊区迁移，中心城区的居民收入和资产总量就会逐渐下降，从而使中心城区的税收减少。由于地方财政收入是社区基础设施和公共服务 设施建设的主要资金来源，中心城区税收的减少就意味着该区基础设施和公共服务设施投资降低；而中心城区的基础设施和公共服务设施得不到更新改造，中心城区 对私人资本的吸引力就会降低，人口郊区化和产业郊区化就会进一步加剧，从而使中心城区更趋衰落。如果没有外力的干预，这一恶性循环就不会改变。因此，防止 中心城区继续衰退是美国城镇用地扩张控制的动机之五。
城镇土地利用必须服从城镇规划，早已成为世界各国的共识。因此，编制合理的城镇规划是世界各国控制城镇用地盲目扩张的首要措施。由于各个国家的情况不 同，城镇规划既有相同的地方，也有不同的地方。相同点就是：各国一般都将城镇土地按其利用目的划分为若干区域，并对每个区域的用途、建筑容积率、建筑密 度、建筑物高度等加以规定。不同点难以计数，这里仅以美国和英国为例加以说明。
（1）重视大都市区规划。美国大都市区规划产生于20世纪20年代，其主要原因是汽车拥有量大幅度增长以及由此出现的城市郊区化现象。在20世纪60 年代，联邦政府对高速公路、城市公共交通和环境工程的拨款量大幅增加。但是，要想得到联邦政府的拨款，申请者就必须证明他们的申请与区域规划是一致的。例 如，1962年的《联邦高速公路法案》和1964年的《城市公共交通法案》都把区域规划作为拨款的一种要求，还有很多法案为制定区域规划提供资金。为了满 足区域规划的要求，先后出现了三种组织[5,7]：一是区域规划机构，其中最著名的是纽约大都市区的区域规划协会（RPA），其规划完全是在私人赞助下完 成的，它没有权力进行实施工作，主要作用就是提供有关建议；二是公共权力机构，这一组织通常由州立法机关设立，有确定的任务，拥有部分政府权力，其中最早 成立的是纽约和新泽西港务局，它主要是协调这两个州在桥梁、隧道、机场、港口设施及公共交通规划建设等方面发挥积极的作用；三是市级政府合作组织即政府联 合会（Councils of Government），目前，全美大约有450个政府联合会，它已成为美国大都市区规划中占主导地位的机构，其中明尼苏达州立法机构设立的大都市区规划 委员会（MPC）是成立较早、规模较大的联合政府，它在污水处理、固体废弃物处理、开阔空间保护、公共设施建设等方面发挥积极的作用，有效地控制了城市用 地无序扩张。
（2）设定城市发展边界。为了有效控制城市用地无限向外扩张，英美两国都设定了城市发展边界（UGB）。英国在大城市外围都设有绿化带，该绿化带既受到法律的保护，又有公众和舆论的支持，所以它成了大城市发展的最终边界。在这种情况下，大城市产业结构调整和人口增加所导致的用地需求，就只能通过城市再 开发和卫星城镇建设来满足[5,8]。美国城市的UGB与英国城市的绿化带不同的是，前者是弹性的，它可以随着社会经济发展的需要向外移动，而后者是固定 的，只不过美国UGB的变动更具有科学性和严肃性，不是随意的。美国俄勒冈州波特兰市的地方政府机构——Metro委员会，是全美唯一一个通过直接选举产 生的区域性委员会，负有具体的土地利用和交通规划的责任，并拥有确保规划实施的法定权力。Metro委员会目前的管理区域包括24个城区以及构成波特兰市 大都市区的3个县的城市化区域。它的一个主要职责是设定并管理UGB。州法律要求Metro确保UGB内的土地能够满足该区20年的就业和住宅用地需求， 以促进UGB内城市土地的高效利用，保护边界外的农场和林地。为了达到这一目的，Metro委员会于20世纪90年代初基于GIS技术建立了一个完整的空 地存量库和建设用地存量库，只有当现有边界内空地存量库的土地不能满足社会经济发展所产生的就业和住宅用地需求时，Metro委员会才会考虑扩大 UGB，而且扩大UGB的过程是十分复杂的。该区的UGB是1979年设定的，1998年Metro委员会根据用地需求的变化对当初的UGB进行了一次调 整[3,5,7]。
美国对城镇用地扩张的控制是双向的，即不仅有城市增长边界，还有农地区划政策。农地区划政策的中心内容，是在对农地质量进行适宜性评价的基础上，将优 质和较好的农地划分出来，利用联邦政府或州政府的警察权来严格控制土地用途，以防止农地向高价格的土地用途转移，调节土地利用。早在1916年，纽约就试 图以区划来进行土地利用控制，以保护特定地区的土地。区划政策一经提出，就很快在美国推广。到20世纪40年代，全美就有25个州实行了农地区划政策， “二战”以后推广更快，其中以加利福尼亚州和威斯康星州最有名。美国农地区划政策对农地保护，特别是位于城市周边优质耕地的保护起到了显著的作用，从而达 到了控制城市用地无序扩张的目的。然而，农地区划政策也存在不公平的问题，因为对保护区内的土地所有者是不付任何补偿的，所以区划政策也有可能失败。因 此，在20世纪70年代初，美国一些州开始探讨将征用权与区划相结合，制定一种新的农地保护政策，即土地征用权区划政策。在这项政策框架下，州政府允许通 过征用权而获得各种目的的土地开发权。在理论上，它克服了区划政策有欠公平性的问题，但实际操作比较复杂，而且管理成本高。所以，这项政策在美国农地保护 过程中讨论得较多，而实际使用得较少[3,5,9]。
英国1971年颁布的《城市、农村规划法》规定，一切开发行为包括地下和地面的建筑物、构筑物的新建、扩建、改建，在动工以前必须得到地方规划管理部 门的批准，没有得到许可的便不能进行。法律还规定，地方计划当局在接到建筑许可申请以后，必须在8个星期内决定是无条件许可，还是有条件许可，还是不许 可。如果申请者对决定不服，可以向环境大臣请求再审查[8]。美国城市开发也普遍实行建筑许可制度。1969年，纽约州罗克兰县拉马镇在分区规划的基础 上，制定了一个条例以控制城镇用地扩张。该条例设立了一个打分系统[5]，规定开发商必须得到15个开发分值（主要反映排水、道路、消防站、学校等基础设 施及公共服务设施的好坏），才能被授予建筑许可证。如果开发者预期的选址不能达到所要求的15分，即使其开发项目符合分区的要求，他的申请也会被拒绝。从 效果来看，该条例逆转了通常的土地开发顺序，即当一个地区的人口对更好的基础设施及公共服务设施的需求足够强烈的时候，政府才会提供。该条例把这个顺序颠 倒过来了，即除非这些服务到位，否则就不允许进行开发。1989年，加利福尼亚州帕萨迪纳颁布了一项城镇增长延期法令，以保护市民的生活质量。虽然许多城 镇的增长延期仅仅适用于居住用途，对商业用途很少有限制，但帕萨迪纳的延期法令对两个方面都有限制。商业增长被限制在每年23225m2（足够 600～800个职员的办公空间）,住宅增长被限制在每年250个单位(大约是现有住宅存量的半数的1%)[3,5,7]。所有新的开发项目，不论是居住 类的还是商业类的，都必须不给市政增加更多的成本（相对于其税收贡献而言），否则不予许可。
为了控制城镇用地过快增长，英国政府制定了一个国家目标，即旧城改造要容纳60％的新增住房需求。这个目标虽然随着地方经济状况的不同而有所变化，但 是它在城市开发计划中起着重要作用。为了实现这一国家目标，地方政府从1980年开始就编制了旨在控制新的房屋建筑的土地供给5年期计划，该计划不仅规定 了5年内总的土地供应量，而且确定了各年度的土地供应量；同时，地方政府还制定了土地供给的先后次序，即优先供给城市建成区内的空地或未充分利用的土地， 然后考虑城市扩展区，最后是独立的地段和郊区[3,7]。
随着社会经济的发展，人们生活水平的提高，加之各种媒体的宣传，公众的环境意识和资源危机意识不断增强，公众对城镇用地扩张控制产生了需求，在投标机 制的作用下，各级政府就会制定相应的政策措施来控制城镇用地盲目扩张，以满足公众这一需求。在美国一些城镇，居民则通过投票机制直接决定社区规模。例 如，20世纪70年代，加利福尼亚州戴维斯市居民投票决定限制城市增长，以使该市人口在2000 年之前不超过5万人。为了这一目标的实现，该市规划局每两年都要计算出新增居住单元的数量，并按照此数量发放建筑许可证。另外，政府还通过各种经济手段， 如补贴、财政刺激等，鼓励公众参与农地保护活动。如美国联邦政府在20世纪80年代中期至90年代初，针对东北部各州（缅因、马里兰、纽约、宾夕法尼亚、 新泽西、康涅狄格等州）人口稠密、城市化水平高、农地向城镇用地转移压力大的状况，开展了一项名为“保护储备计划”的活动，即通过提供3390万美元的补 贴，使土地所有者登记参加这项农地储备计划，保护农地和生态环境[5,9]。
税收政策是通过运用制定的税收计划，更有效、低成本地利用农业用地，以便使更多的土地继续为农用。在美国，许多处于或邻近大都市区的县用税收优惠措施 鼓励农民将其土地保留作为农业用地，以达到控制城镇用地扩张的目的。但是，从实际运行来看，税收政策的作用是有限的，这主要是因为城镇土地价值与农地价值 差别太大，以至于农地转为城市建设用地所产生的土地增值远大于税收优惠政策所产生的生产成本节约，在土地市场机制的作用下，农地转为建设用地仍然可能发生 [3,5,9]。这一方面要求地方政府在制定该项政策时必须考虑城乡土地价值的巨大差异；另一方面也说明了单一的税收政策对城镇用地扩张控制的作用是有限 的。
用于兴建道路、上下水系统、学校等设施的公共投资对土地开发利用模式的形成具有重要的作用。如果这些公共投资集中于城镇边缘地段甚至郊区，就会促进城 镇用地向外扩张；如果这些公共投资主要集中在老城区内部，就会抑制城镇用地扩张。这是因为公共投资改善了老城区的基础设施，就会吸引私人资本向老城区转 移，增加老城区的就业岗位和住宅单位，即所谓的公共投资能激活老城区的土地市场。美国的旧城改造因为土地需要购买，所需购地费和基础设施建设费的数额巨 大，所以通常有多种筹款方式。在公共和民间共同进行旧城改造的类型中，就有三种资金筹集方式，即增加固定资产税充当方式（简称TIF方式）、发行债券方式 和信托基金方式[5]。其中，最核心的是TIF方式，它是以开发前固定资产税征收额与开发后固定资产税征收额的差额来充当开发资金。其他方式都是以TIF 方式筹集的资金为基本资金，再酌情配合。
转让土地开发权（TDR），就是允许土地利用受限制的土地所有者将其土地开发权转让给土地使用不受限制的土地所有者进行额外土地开发，其目的在于把限 制性地带的开发项目集中到预期发展的地带。它有两种作法：一种是设立一个私人开发权市场，让开发权在市场上公平交易；另一种是公共权力购买而获得土地开发 权。英国早在20世纪40年代就实施了这一政策。1941年，英国公布的《阿斯瓦特报告书》提出了关于补偿和土地增价的理论体系，对保护农地、控制城镇用 地无序扩张起到了重要作用[8]。该报告书的基本思想可以概括为：（1）土地利用的决定，不能追随私人土地利用的现状，应该以公共部门为主体，根据公共利 益来选定最佳利用；（2）为了实现土地的最佳利用，应该对因公共决定而引起的地价下降给予补偿，还应解决土地增加的问题。该报告书在理论上没有争论，意见 不同的就在于用什么方法使该理论能够应用于实践。一致的作法是：把国土区分为未开发地区和已开发地区两种；对未开发地区，根据规划预定的用途决定土地使 用，对将来发生的新开发权，有偿收购成为国有土地；在已开发地区，对土地增价部分，用定期征收一定赋税的办法吸收回来。20世纪70年代，美国的芝加哥、 纽约等地也开始实施这一政策。由于这一政策既不剥夺土地所有者的所有权，政府又不需要给保护区内土地所有者以补偿，而且实际操作起来比较简单，成本低，因 此在美国推广较快。在美国，这一政策的实施对保护农地和生态环境、维护生物多样性、控制城镇用地扩张起到了重要作用。
作者：杨钢桥 华中农业大学土地管理学院教授