国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要提出推进形成主体功能区形成了我国空间规划以土地利用规划、主体功能区规划和城乡规划（以下简称“三规”） 为主的特点。由于“三规”编制方法的相似性、内容的不可分割性以及实施中的关联性，“三规”合一的路径探讨受到广为关注。现行体制下，“三规”合一探索的 层级主要集中在市域和县域，内容以构建统一的空间规划技术体系为主。尤其是上海市规划和国土资源局和深圳规划和国土资源委员会于2008年和2009年相 继成立以来，土地利用规划和城市总体规划的探索更为深入。2008年，中国土地学会和中国城市规划学会共同举办“城乡统筹与‘两规’协调”高层论坛。全国 统筹城乡综合配套改革试验区重庆市探索了国民经济和社会发展、城乡建设、土地利用和环境保护规划“四规”合一的思路。2010年，全国国土规划纲要编制工 作正式启动，为探索统筹“三规”的国土规划提供了良好的契机。
    一、国土规划中统筹“三规”的必要性


   国际发达国家的空间规划研究表明，受行政管理体制等因素影响，与我国的“三规”相近的规划内容均统一在名称各异，主题相近的类似空间规划（德国）、国土综 合开发规划（日本）、国土可持续利用规划（日本）、城乡规划（英国）、可持续发展规划（美国）之中，并形成相互关联、功能各异、层级有别的国家空间规划体 系。比如德国的三级空间规划体系中最高层的规划与我国国土规划对应，而最低层的预备性土地利用规划和建设规划分别与我国土地利用规划和城市规划相对应。
国内看，但是由于“三规”规划对象的范围基本相同，目标相对一致，内容相联等原因，在我国由计划经济向市场经济体制转轨过程中，“三规”趋同的趋势日益明 显，比如共同面向可持续发展，更加注重空间目标，更加突出公共政策属性，更加强调空间政策。全国尺度上着力体现综合性、基础性和战略性，地方尺度上主要体 现地域性、时代性和可操作性。
   目前，全国国土规划纲要编制是在“三规”已经经过国务院审批或完成成果的条件下开展的，对“三规”进行整合、提升和创新无疑是国土规划编制中需要考虑的重要内容。
    二、国土规划中统筹“三规”的主要内容
    服务于不同目标的“三规”在规划的目标、指标、空间结构、分区以及规划保障措施等方面同中存异，异中有同。以全国尺度为例分析“三规”差别是以“和而不同”为原则，建立我国国土规划模式的基础。
   1、规划目标
    全国主体功能区规划的目标是“空间开发格局清晰、空间结构得到优化、空间利用效率得到提高、人民生活差距缩小、可持续发展能力增强。”全国城镇体系规划的 目标是“提高我国参与国际竞争能力、加强我国的多边合作能力、促进区域协调发展、构筑和谐社会、保护生态环境和合理利用资源、促进城乡统筹”全国土地利用 总体规划的目标是“守住18亿亩耕地红线。保障科学发展的建设用地、土地利用结构得到优化、土地整理复垦开发全面推进、土地生态保护和建设取得积极成效、 土地管理在宏观调控中的作用明显增强。”全国国土规划目标应从全球和区域经济一体化背景以及国情出发，统筹各空间规划目标，强调空间目标，包容而不取代相 关规划的目标，构建安全、高效、富有竞争力、和谐和可持续的国土。
   2、规划指标
    指标是规划目标的定量表达。全国土地利用总体规划的指标为耕地保有量、基本农田保护面积、城乡建设用地规模、新增建设占用耕地规模、整理复垦开发补充耕地 义务量和人均城镇工矿用地规模。主体功能区规划的指标包括开发强度、城市空间、农村居民点、耕地保有量、林地面积、城市空间人口密度、森林覆盖率。全国城 镇体系规划的指标是城市化水平等。总体而言，表达空间关系的指标较少。国土规划指标应具有空间属性的结构指标与空间指标并重。
   3、空间结构
    国土空间结构是各国国土规划的重要内容。我国的全国城镇体系规划提出建构多元、多级、网络化的城镇空间结构。即培育具有国家空间发展战略意义的五个核心地 区和三个门户城市，构建加强区域协作的沿海城镇带和六条城镇发展轴，形成大中小城市协调发展，网络状、开放型的城镇空间结构。侧重指标的全国土地利用总体 规划纲要和和侧重区域的全国主体功能区规划中在空间结构的安排上相对薄弱。市级以下层次的土地利用总体规划中的空间结构内容多与城镇体系规划或城市规划相 衔接。国土规划作为空间规划的顶层规划，应强化国土空间结构的内容。
   4、空间分区
    分区管治是国土规划的通用方法。全国主体功能区规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制 开发和禁止开发四类，确定主体功能定位，明确开发方向，控制开发强度，规范开发秩序，完善开发政策。全国城镇体系规划依据空间类型区划分原则，将空间类型 区划分为重点发展地区与城市、扶持发展地区与城市、生态保护地区、控制开发地区，指引城镇空间发展。全国土地利用总体规划纲要根据各地资源条件、土地利用 现状、经济社会发展阶段和区域发展战略定位的差异，把全国划分为西部地区的西北区、西南区、青藏区、东北地区、中部地区的晋豫区、湘鄂皖赣区以及东部地区 的京津冀鲁区、苏浙沪区、闽粤琼区等九个土地利用区，指导各区域土地利用调控。其它尺度的分区存在相应的差别。国土规划分区应体现更多的综合性。
   5、规划措施
    实施导向规划编制方法是当前规划编制的重要趋 势。与相应的规划目标相对应，全国主体功能区规划的保障措施包括财政、投资、产业、土地、农业、人口、民族、环境、应对气候变化等各类政策以及各部门职 责。全国土地利用总体规划的保障措施包括规划体系、行政管理、经济手段、基础能力建设等。全国城镇体系规划的保障措施也主要从规划体系、行政管理等方面。 同样，国土规划的实施保障措施应与国土规划目标相协调，更具有空间管理的针对性，有效指导有关部门的空间相关政策。
   三、统筹“三规”的国土规划编制的建议
    1、做好“三规”有关标准的衔接，建立统筹“三规”的基础
    “三规”均以部门为主导，通过建立联席机构形成多部门参与机制的方式完成编制，在一定程度上做到了规划之间的相互衔接。但是受历史等因素影响，各部门用地 分类、标准以等的不同给国土规划中实现“三规”的深层次的整体衔接带来一定的困难，比如城镇体系规划中的城镇用地的内涵、主体功能区规划中的土地开发强度 指标等等基本的术语以及相关的基础标准等需要统筹考虑。
   2、逐步构建国家空间规划体系，发挥国土规划的作用
    由于目前我国空间规划体系正在构建之中，各类空间尚不能有效衔接。比如全国主体功能区规划作用的四类功能区与全国土地利用总体规划分区以及全国城镇体系规 划中的四类城镇空间发展区不能衔接。全国主功能区规划尝试明确中央、省、市县各级人民政府的规划职责，但是不能与现行规划体系衔接，不易操作。国土规划可 在逐步构建国家空间规划体系的基础上，统筹各类各层空间规划的关系，合理确定规划的层级、内容和职能，担负统领各类空间规划重任，发挥国土规划的统领作 用。
   3、做好与“三规”以外规划的协调，体现国土规划的综合性
    一 是与区域规划的协调。国务院近年批准的区域规划或体现有利于重点地区率先发展，如长江三角洲地区区域规划（2009-2015）；或着眼于落实国家提出的 重大改革和发展战略，比如落实环境友好型战略的黄三角高效生态区建设规划，落实产业转移战略的安徽皖江城市带承接产业转移示范区规划；或基于国家深化开放 合作的需要，如图们江区域合作开发规划（2009-2020）等。这些区域规划均体现了各自区域的个性，内容的重点有所不同。实现国土规划的综合性应体现 不同发展类型区域规划的统筹。二是与部门规划的协调。这类规划具有行业性质，同样具有空间性，有的已经通过国务院批准。比如全国中长期铁路网规划 （2008-2020）、国家高速公路网规划（2005-2020）、全国民用机场布局规划（2006-2020）、全国水资源综合规划 （2005-2020）、全国矿产资源规划（2005-2015）、全国林地保护利用规划纲要（2010-2020）、全国草原保护建设利用总体规划 （2006-2020）等行业和资源规划。
   4、加强各类规划基础支撑成果的综合，建立国土规划科学性基础
    统筹“三规” 同样应加强各自应用基础研究领域的整合。将土地利用规划中的土地利用评价、土地利用供需预测、土地利用空间分区，与城市规划中的人口和城镇化水平预测、城 镇发展适宜性评价、城镇发展空间结构趋势以及城镇结构（规模和职能等）预测工作，以及主体功能区规划中的资源环境承载能力评价等相结合，同时充分吸收各行 业规划的研究成果，构建国土规划的科技支撑体系。

 

                                                         (本文发表于土地科学动态 2010年12期)作者：蔡玉梅