从理念到现实：上海友谊路街道社区发展规划中的公众参与

作者:吴培琦 赵民  来源:《国际城市规划》

摘要：社区发展规划应以社区居民为本位，体现多方互动的过程。在这个过程中，公众参与具有决定性的意义。针对我国当今公众参与城市规划理论和实践的现实状况，在上海友谊路街道社区发展规划的实践中，以安斯汀（Sherry R.Arnstein）“市民参与的梯子”理论为基础，构建了适合我国城市社区的“推进式参与”的理论演绎框架，并将该理论框架转化为现实的行动计划。在行动的经验基础上，本文归纳出保障公众有效参与社区发展规划的操作要点，涉及组织方式、参与机制、政府主导等三方面的结论。

Abstract：The focus of community development planning is human or society rather than physical matters, and the planning should be initiated and developed from the roots of residential community. Therefore, public participation is such a mechanism which can link different social actors together.The thesis reviews and evaluates the theories and practices of public participation. Based on “A Ladder of Citizen Participation” by Sherry R. Arnstein, this thesis argues the framework of theory deduction of “propel participation”, which is more relevant for urban communities of China. In the case study of Shanghai Youyi Community Development Planning, the “propel participation” framework was applied. Based on the project, it concludes operational tactics essentials, which can ensure the validity of public participation in community development planning. The final conclusion refers to three crucial aspects: the way of organization, the participation mechanism and leadership of government.

关键词：公众参与；社区发展规划；推进式参与

Keywords：Public Participation; Community Development Planning; Propel Participation

引言

    我国改革开放后的社会转型，总体上表现在从封闭的计划经济向开放的市场经济转型，以及随之而来的现代化转型和城市化转型等。科学发展观指导下的现代和谐社会建设，促使城市规划超越政府调控城市资源的工具属性，向着维护公共利益及协调各方利益的政策本体属性转变。城市规划体系的改革是对建设和谐社会潮流的积极回应。其中，社区发展规划是城市规划中微观层面的具体实践活动，它突破了传统住区规划的方法、内容和深度，而具有偏重社会性考量的特征。与较囿于物质性的现有城市规划体系相比，社区发展规划尤其强调互动过程。可以说社区发展规划是城市规划从物质性转向社会性的重要契机，是实现公众参与城市规划的重要平台。

    目前我国城市规划中的“公众参与”尚处于较初级阶段，象征性意义大于实质性意义。对“公众参与”的研究和实践，也大都停留在理论和方法的介绍上。总体上缺少真实的操作实践和案例分析，且已有实践的参与广度和深度也较低。因而对“公众参与”城市规划的理论研究和创新实践都需大力推进。

2 概念的界定与辨析

2.1 对“公众参与”的界定——有意识地推进公众参与

    公众参与从一般意义上划分，可分为“法律赋予权利”和“有意识推进”的两种公众参与。前者从宪政高度确立公众参与管理国家和社会事务的权利。城市规划作为公共事务的具体领域，有诸多相关法律和规范赋予了公共参与的权利。而后者，是指有意识地推进的公众参与，包含了“程序性推进”、“实质性推进”，并可细分为“利益相关”、“利益不相关”的公众参与，以及间接或直接的公众参与等。

2.2 对“社区发展规划”的界定——城市街道层面的社区发展规划

     从城市规划角度，按地域条件、经济结构、人口密度和人口聚集规模的标准来理解，“社区发展规划”一般是指“城市社区”的社区发展规划。我国的城市社区，其组织程度历来很高，街道、居委会等在社区的发展和运行中发挥着很大的作用。因此我国的“城市社区”往往具有特定的含义，经常将其等同于“街道社区”1。

2.3 对“公众参与社区发展规划阶段”的界定——规划编制阶段的公众参与

     从城市规划的操作过程和本质特征来看，规划本身就是“先行决策”行为，研究规划决策也就是研究规划编制过程。规划编制阶段的公众参与，即参与规划的决策过程，必然是公众参与城市规划的最主要阶段。至于规划评审和规划实施，在现阶段的规划体制下，牵涉更多的是合作开发的问题，而不是参与的问题。

3 社区发展规划的公众参与

3.1 关于社区发展规划

    从社区发展规划的目的来看，在于促进社区发展。而社区发展本质上是一种组织与教育的过程，终极目标在于实现社区的自理、自治。它所重视的不仅是一项工作计划的施行结果，而是民众在团结一致以解决他们自身的需求时，所表现的态度、动机与作为。因此它不是以工作计划为中心（Program-oriented），而应该是以过程为中心（Process-oriented）。

    从社区发展规划本身来看，目前我国的社区发展规划独立于现有的城市规划体系2，虽正在逐步被认知，但对于规划编制、规划审批、规划实施的主体和对象的界定比较模糊3。因此，社区发展规划的编制方法仍处于探索之中。

3.2 公众参与社区发展规划

    自20世纪20年代开始，英美等国家率先开展了“睦邻运动”、“社区组织运动”等社区重建运动，促进了1950、1960年代社团的自治发展。芒福德倡导的社会改良思想将规划拓展至社会领域。20世纪60年代城市大规模推平式的更新过程，受到了广泛的质疑和批评。新的试验和政策工具随之而来。其中的“邻里保护”运动和“社区建筑”运动，均倡导一种通过公众参与、居民自建的方式进行社区的更新与完善。

    总的来说，发达国家着重把社区发展作为解决社会问题，进行社会改良、以至社会开发的一种手段和途径。发展中国家的城市社区规划则大都强调自助、合作、参与和专家援助等，更多带有“服务取向”和“问题解决取向”，其主要目标集中于社区情感、凝聚力、责任感和归属感的培养及各种服务机构的建立和协调。

3.3 构建公众参与社区发展规划的理论框架与实践方法

    鉴于我国的具体国情，公众参与社区发展规划的实践操作，既要引进和学习国外的理论，但也不能过分依赖既有的理论。可借鉴西方的理论和经验，并在实践中加以验证和创新演绎。

    自从1969 年谢莉•安斯汀把公众参与城市规划的程度按照阶梯形式划分、并对每个层次的参与形式和特征做出描述以来（见表1），很多研究公众参与的专家学者都对公众参与的类型和特征作了深入研究分析。

    本文所构建的公众参与社区发展规划的应用框架（表2），就是对该“梯子理论”的具体演绎；是针对我国当前的社区发展环境，结合属地资源进行的地方化创新试验，以其为规划专门理论向经验研究过渡的中介。

    “参与梯子”理论的本地化演绎

    依据我国开展公众参与的现实基础，我们认为公众参与的各个阶段之间的关系不是“阶梯式”的递进关系，而是“推进式”的并列关系。所谓推进式的公众参与，是指公众自主选择不同的参与方式、范围与程度。不同深度、不同层面的城市规划应采用不同的公众参与途径。对应一项综合的社区发展规划而言，规划编制各阶段的公众群体有不同的参与方式，互相之间不存在互为先后序列的递进关系，而是各层次的全面推进关系。旨在实现由“被动的象征性”和“单向沟通”的参与，向“主动对话”的参与的转变。

4 友谊路街道的公众参与社区发展规划

    于2005—2006年开展的“上海市宝山区友谊路街道社区发展规划”工作较系统地研究和实践了“公众参与”问题，取得了很多经验。

4.1 友谊路街道社区概况

     友谊路街道社区是上海市具代表性的国企单位制转型社区。该社区始建于1978年，最初由国家重大建设项目宝钢的职工及冶建单位职工生活配套居住区发展而来。现为宝山区政府所在地，总面积约10.45 km2，总人口约为9万人。

     经过二十多年的发展，友谊路街道社区随着行政区划的变迁，从“分配型社区”、“农转非安置型社区”，向主流的“商品型社区”演变。在此过程中居民来源逐步多元化，具体表现为社区成员社会阶层属性的差异化5 ，居委内部的均质化与居委外部的异质化，以及外来人员比重的大幅上升。这些由社区发展变迁导致的社区成员属性的改变，和由此带来的社区管理机构间公共权责界定不清、难以磨合的弊端，以及各居委社区间在环境、设施、文化氛围方面的资源不平衡等问题，都迫切需要在一个公正公平、持续渐进的框架内逐步加以解决。
 
     本着探索的精神，本次规划设计和尝试了公众参与的多种技术路径，大力培养社区成员共同参与社区事务的意愿，并为培育社区自治团体或组织提供尽可能的规划支持与政策引导。

4.2 公众参与的框架设计

    公众参与社区发展规划的编制是一项整体行动计划，需要特定的框架设计，以指导后续的实践操作。

4.3 公众参与的行动过程

4.3.1 目标确立

    通过规划项目前期，规划者与社区规划管理主管部门的座谈与沟通，初步形成了对规划立项和社区发展目标的共识。在前期资料收集的过程中，相应地开展对社区公众意见的征询工作。基本是采用大众媒体、动员协调会等传统方式。

4.3.2 规划准备

   （1）抽样问卷的调查

     针对友谊路街道社区发展的现状，规划课题组在项目前期也采用了抽样问卷的调查方法6。抽样问卷的目的是采纳信息，对该社区的公众参与进行基础研究和条件解析。

   （2）社区公众参与的基础性研究

     抽样调查的数据统计和分析结果，有两方面的启示：

     其一，友谊街道社区居民来源的相似性和住房私有化程度（即产权明晰界限）对地区共同人文意识的形成具有积极作用。

     其二，社区居民虽然对社区有了一定的认同感，但是对于社区的基本物质和服务供给尚有所不满和有其自身的要求。逐步改善和提升居民社区意识的切入点是那些看得见的小事，如从改善和整治通风、日照条件等物质生活环境做起。对于友谊社区规划而言，要推进公众参与必须要有切合实际的操作方法，任何脱离了社区发展水平的实践将是难以获得成效的。

4.3.3 基础条件解析

   （1）公众参与的意识基础

    友谊路街道大部分来自于本地企事业单位和购买商品住宅迁入的居民，都对本社区具有相当的认同感。这两部分人口占了样本总量的68.8%，而最不具有社区认同与归属感的租房群体在样本中仅占3.99%。可见，友谊路街道具有较好的培育社区共同意识的基础。

   （2）公众参与的组织基础

    目前社区公共事务主要由行政（政府派出机构）力量、非政府力量以及市场力量的介入共同承担，它们共同组成了公众参与的组织基础。其中，居民委员会是基层自治组织，在社区生活中发挥积极作用，逐渐成为社区治理的重要角色。

    友谊路街道社区发展规划中公众参与的角色分析

    任何一种以社会群体为对象的社会行动均需由不同的角色来共同完成。分析公众参与社区规划这一社会活动中的角色构成，有助于开展相应的组织安排和机制推进。

4.3.4 参与推进

     在参与过程的设计上，努力实现由传统参与向半公开协商参与的转变。依据不同阶段对公众参与的内容要求以及可能达到的参与深度，在各个阶段采用不同的参与形式和方法，实现“推进式参与”对“参与梯子”理论的具体演绎。

4.3.5 方法应用

    方法应以解决问题为导向，即从社区中现有社会问题的发掘与解析入手，力图最大程度地解决问题。同时，方法应侧重于实施，保持简单易懂、可操作性的原则。以下是根据“推进式参与”的具体演绎，所相应采用的参与方法。

    参与方法的适用情况

    对待不同层面的问题，社区发展规划有着不同的效用范围；在规划编制过程中的不同阶段有其相应的参与社会群体。

4.3.6 主体阶段

    参与工作的重点是依据整体行动计划，将公众参与贯穿规划编制的全过程，并根据友谊路街道的现实状况，适时调整参与各方的职责和作用。

4.3.7 信息收集

    在整个公众参与社区发展规划编制的过程中，公众通过各种渠道反映的信息，不仅是公众参与规划的具体表现，也是实现各方互动的必要因素。在分析了信息反映的问题种类、处理方式及处理评价后，能够对公众参与的较为积极的方面和内容有所了解，有助于推动后续工作的展开。

   （1）信息接受方式

    从信息接受方式上来看，主要还是面对面的直接交流和书面文字的间接交流为主。本次规划也尝试利用网络来收集信息，但从实行效果来看收效甚微。一方面，公众使用网络的比例还不高，对指定网站的访问率也较低；另一方面，公众真有问题要反映，也不十分信任这样沟通方式。

   （2）信息关注内容

    对于街道层面的规划总体方案，即宏观问题的把握上，公众难以很好领会规划图纸和术语，故而也较难畅达地发表自己的意见。而邻里单元层面的现状信息和整治方案是比较直观的问题，居民都会愿意表达自己的看法和建议。

   （3）信息处理方式

    规划编制过程中的信息处理也是体现公众参与效果的重要方面。对于居民的那些不仅有利于个人，同时有利于社区的意见将完全采纳或部分采纳，融入后续规划的编制成果中；而一般不采纳居民那些只涉及个人（或家庭）、只有利于个人（或家庭）但对其他人造成损害的意见；对于部分无法安排的内容或超越规划手段调节范畴的意见，需向居民做出解释，并将这部分意见反馈给有关部门。

5 友谊路街道社区发展规划公众参与的评价与总结

5.1本次实践的绩效评价

   （1）实现了公众参与规划的实质性运作

    本次友谊路街道社区发展规划的编制工作，在一定程度上为公众表达利益需求提供了有效渠道，推进了公众在规划制定层面的实质性参与，引发了社区公众参与社区管理的热情，超越了以往规划中那种只停留在宣传与信息收集的较浅层面的公众参与。

   （2）推进了社区发展规划的理论研究和实践探索

    在本次规划中，基于既定的公众参与框架设计，在一定程度上使社区公众参与了规划编制的完整过程；在规划成果中吸收了大量的公众意见和建议，提高了规划方案的可操作性。在学科发展意义上，累积了社区发展规划的编制经验，切实将城市社区发展规划的理论研究和实践探索推进了一步。

   （3）总体上是有限性的参与

    无论从参与过程的主体阶段还是信息收集处理上来看，公平公正的理想参与是不存在的。因而在现实的规划过程中，公众参与只是有益的补充手段。在参与的过程中使规划中的利益各方均享有话语权，在共同平台上进行沟通，使规划注意到原本忽略的某些群体利益8。但公众参与的效果的有限性并不降低公众参与过程的重要性。没有起步就不会有成熟。

   （4）“精英主导”及“由浅入深”的参与

    由于现实条件的限制，在友谊路街道社区发展规划中虽然力求公众参与的广度与深度，但规划编制的过程本身采用的仍是传统的方法。社区居民更多的是作为规划的对象，而非规划的主导者，政府官员与规划专家在整个过程中仍是“真正”的主导力量。

    其积极意义是，如能正确适度运用政府力量，同时，在规划者和社区管理人员的引导和支持下，可逐步培育起社区内自理、自治团体和中介性组织，承担起政府外溢的各项服务性功能；通过“由浅入深”的参与，最大程度地调动起社区居民的参与积极性。

5.2 本次实践的经验总结

   （1）公众参与组织方式的本地演绎与创新发展

     直接将西方的公众参与组织方式应用到我国规划实践当中，既不恰当也不科学。在我国社区规划中进行公众参与的实践，应建立适应目前“强行政”、“弱社会”的管理体制和公众利益表达机制。公众参与组织方式的创新发展，是要将“个人”的参与上升为协助建立社区组织、以社区组织为单位的“群体”参与，是“试图”将公众参与作为一个民主过程来强化社区治理的能力。

   （2）公众参与组织机制的效率发挥

    要保证公众参与社区规划的效率，就要避免行动计划缺乏针对性而导致的工作效率低下，尤其需要注意以下操作要点。

     ① 过程设计

     在特定的参与过程中，应根据具体情况采取与规划工作相适应的、符合当地人们行为习惯的方式方法，尽量简明、便捷地完成公众参与规划的编制与实施过程。至于采取何种参与方式、参与的广度和深度，需要事先做好现状调查和评估。

     ② 议题选择

     观察西方公众参与的理论和实践，可以看出公众参与是适用范围有限的一种手段。现阶段我国的公众参与规划，也较为适用于小规模议题，从人们熟悉的局部生活环境的规划开始、从较易把握的社区微观问题开始，逐渐进入参与规划决策的角色。

     ③ 认知感受

     公众参与的过程虽然以征询公众建议为核心内容，但从行动计划的推进来看，在整个过程中必须自始至终地让公众了解到议题的进展，保持公众对参与规划的认知感受——自己的参与是被肯定与接受的。一般都认为，公众参与的过程（增加公众就某项公共事务的知晓程度及沟通程度）比参与的结果（公众就某项公共事务的建议）更为重要9。

     ④ 信息处理

     在对参与的内容和形式不甚理解的阶段，公众对传统沟通的适当方式的依赖不可避免，对此应当在参与设计中得到体现。在信息内容方面，社区公众对自己住宅区内和周边地区的关注程度也是因人因事而异的，需要规划人员耐心地向公众解释，以助于他们克服对规划及建设的技术概念内涵的认知限制或误区。

     ⑤ 宣传教育

     对公众进行参与规划的宣传和教育是政府和规划者共同要肩负的责任。政府在规划决策时要扮演“集中”的角色，通过明确的政策指引和发展战略来避免公众由于信息不对称而从“个体理性走向集体非理性”。规划者则要为公众提供有关的规划理论、要领方法等知识准备，并加以正确引导。

     ⑥ 官方支持

    要顺利推进规划中的公众参与，显然离不开规划管理部门和当地政府主管部门的支持与协助。这就需要恰当、适时地让管理层意识到公众参与规划的必要性和可行性，并促使其将参与意愿通过一定的途径付诸于行动。

   （3）从政府推动下的公众参与起步

     现阶段借助行政手段的推动来培育社区自治组织是十分必要的。今后的目标是逐步从政府主导型的公众参与模式转向社区自治组织主导的参与模式。社区管理行政色彩过重，是现阶段我国社区建设过程中必然出现的现象。政府应首先引导居民围绕与其切身利益相关的事务开展参与活动。持续一段时日，待能力、经验有所提高后，才有可能进一步追求广泛而深入的社区自治。

6 结语

     规划不断改变着社会而自身也被社会所改变。规划永远都是植根于特定社会和时代背景中的一种“社会建制”。构建和谐的公众参与机制是社会发展潮流对城市规划的必然要求——城市规划的公众参与直接导致了城市规划的社会化，规划由专业技术领域趋于转向社会及政策领域。

    社区发展规划的渐进过程，对社区而言是促进社区持续按既定方向发展的保证，对学科发展而言则是累积实证信息进行学术提炼的过程。对社区发展的持续实践性工作是建立在规划理性思维向感性社会认知转变的基础之上的。随着社区发展规划的理论和实践的演进，社区发展规划将会成为城市规划的重要领域。社区发展规划通过结合和汲取社会学、地理学、心理学等学科在社区研究方面的成果和方法，与城市规划原有的住区物质环境的研究范型相互补充、相互促进，必将为和谐社会的构建做出积极的贡献。

注释：
1.上海市的城市社区定义为：以现有的街道行政区划为依据，在街道办事处指导下，区域内企事业单位、社会团体和居民共同参与的，以提高城市文明程度和居民生活质量为目标的区域建设、管理和发展的社会实体。引自：赵万良，顾军.上海市社区规划建设研究. 城市规划汇刊，1999.6
2.我国的城市规划体系分为总体规划和详细规划两个阶段。大、中城市根据需要，可以依法在总体规划的基础上组织编制分区规划；城市详细规划则分为控制性详细规划和修建性详细规划两大类。详见《城市规划编制办法（2005年10月28日颁布）》第七条。
3.以本文所议案例为例，友谊路街道社区发展规划缘起于宝山区区政府对区行政中心所在街道现实问题与发展方向的研究兴趣。宝山区规划局和友谊路街道是本项规划的委托方和合作方，主要由同济大学城市规划专业和复旦大学社会学专业的老师与研究生负责规划编制。规划实施主体则为区规划局和友谊路街道。
4.参见：梁鹤年，公众参与：北美的经验与教训，城市规划，1999.5
5.参见：许菁芸，城市社区多元化变迁的认识及应对——宝山友谊路街道社区发展研究，同济大学硕士学位论文，2006
6.调查采用随机抽样、入户访问的形式，共发放问卷1210份，回收有效问卷1162份。
7.友谊路街道分为6个邻里单元，共享共建各类设施和服务内容，街道为其管理实体，不再新设管理层。
8.引自：赵民、赵蔚，社区发展规划——理论与实践，中国建筑工业出版社，2003.12，第82页
9.同上，第83页
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3. 赵民，赵蔚.社区发展规划——理论与实践.中国建筑工业出版社，2003.12
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7. 许菁芸.城市社区多元化变迁的认识及应对——宝山友谊路街道社区发展研究:[硕士学位论文].上海：同济大学建筑与城规学院，2006
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