2009年末的中央经济工作会议和中央农村工作会议，都把推进城镇化进程作为未来促进中国经济增长和拉动内需的重点。并提出了要率先在中小城市和小城镇进行户籍管理制度改革。显然这一重大战略措施引起了媒体的关注，如何推进城镇化发展战略，具体内容到底是什么，等等。看起来提出一个口号和设想容易，但是真正了解到城镇化的实质，了解到实施这一项重大战略举措要面临多大的困难，可能很少有文章提及。

提出城镇化发展战略是在“十五”时期。党的十六大报告把“繁荣农村经济，加快推进城镇化进程”作为重要内容的标题，可见当时对这一问题的重视。十几年过去了，我们看到的进展就是统计数字发生了变化，在城镇务工就业的农民和一部分城乡结合部的农村居民被划入了城镇化的范畴，因此就带来了我国城镇化率的逐年提高，从1996年的26%，上升到现在的47%。虽然中央政府也制定了一系列的政策，改善外来进城务工农民在城镇中的待遇，减少社会在各方面对他们的歧视。但是作为城镇化发展的最大障碍，户籍制度的改革却进展艰难。2001年国务院转发的公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见，尽管已经明确要放开县级市以下城镇农民进城落户的限制。实际的效果是仅仅放开了当地农民进入小城镇落户的限制，而对于外来的农村人口的进城落户仍然采取着严格的限制措施。其实，县级市也就意味着中小城市，在当时提出的城镇化政策和现在并无根本差距，可是重提在中小城市和小城镇进行户籍管理制度改革，可见累积的问题仍然没有得到根本的解决，使得我们对未来的政策是否能够出台，或者是出台的政策是否能够落实仍然存在着担忧。

    问题的根源

很多人提到城镇化问题，并没有考虑到深刻的社会原因和体制弊病，把城镇化问题想象的过于简单。当我们把庞大的社会群体在长达几十年的城乡固化的利益格局中，已经分解成为不同的利益集团时，可能问题就显得十分的严重。在五十年代末实行的户籍管理体制，就已经人为地把社会划分为城镇居民和农民两个不同的社会群体，尽管那个时候目标是满足国民经济积累的公共利益。而当改革开放后，日益增长政府的公共投入由于各种原因偏向各类城市的时候，当我们仍然没有放弃城乡分割的户籍管理制度时，被强制滞留在农村的人口显然在这一过程中形成了弱势群体，而且是人数众多的弱势群体。

在世界上实行城乡分割的户籍管理体制的国家只有几个，而且试图在这一方面要进行改革的国家也只有中国，可谓前无古人，没有可借鉴的现成经验。但是当我们看到已经形成既成事实的两个巨大的社会群体时，改革面临的问题要复杂的多。因为当已有的城镇居民已经在享受着诸多既定的城镇公共福利时，一旦要有新增的大批人口要分摊既得的公共福利，也就意味着城镇福利的蛋糕要有更多的人分享时，最直接的后果就是现有城镇居民的福利份额要减少，那么反对的声浪是必然的。所以我们看到在网络上和各种媒体上，真正关心城镇化各项改革的声音并不是十分高涨。

看起来城镇化是一个重要的战略口号，也是中央政府力图推进的政策目标。可是现实的利益结构却已经把城镇化的道路限制的很紧，因为我们无法左右既得利益者城镇居民的愿望和呼声。我们更要注意到，所有的决策者、所有的媒体、占有绝对优势的网民以及各级两会的代表都是城镇居民，他们对政策有着绝对的优势权力，正是这样的一种固化的利益结构和群体的决策优势，使得所有可能要出台的城镇化政策都要面临着严峻的考验。换句话说，哪些既得利益者愿意自己的小区增加了外来农民工的集中居住者，哪些城里人愿意和农民工共同享受着城镇的公共资源，哪些家长愿意自己孩子的学校和幼儿园增加一批农民工的孩子，哪些城里人愿意自己特有的福利待遇下降，而要分摊给农民工。更不要忽视的是，即使是在城乡结合部的当地农民，可以把房子出租给外来农民，但是当这些外来农民要转为城镇户口时，需要廉价的土地来解决他们的居住问题时，在可以和政府谈判博弈土地补偿价格时，没有几个原本有着高价招标拍卖土地预期的集体经济组织愿意低价供应土地，满足农民工居住的廉租房。这些就是城镇居民或者是当地居民可能的既得利益，在面临着外来人口涌入时，可能引发的初始反应。而也一定会影响到城镇的管理者，他们不能不考虑到自己的决策会带来什么样的后果。

当然，具有中国特色的政绩观也是个问题，从各级城镇的管理者来说，都把中国的城市发展经验归结为独特的城市化道路，表现之一就是没有贫民窟。原因是农村或者城乡结合部承担了一些国外城市贫民窟的功能。如果我们继续维持这个愿望，可能中国的城镇化改革根本就无法实施，上亿的人口按照城镇居民的福利标准来衡量，城镇化的成本肯定是各级政府不愿意承担的。

再继续深入探讨下去，可能涉及的问题会更多，解决外来人口落户的困难会更大。当外来人口占优势的地方，即使是相当于当地人口的一半，也会影响到未来的当地社会结构，甚至影响到民主选举和原有的社会利益分配。有人曾经说过，如果真的实现了迁徙自由，村庄和城镇的社会结构发生的变化是深远的，集体经济组织是否会受到影响，原有的一些著名的村庄是否会发生人口倒挂，而导致领导者的变更，而直接影响到集体经济组织的利益分配，小城镇当然也是如此。中小城市则表现在财政和公共支出的变化上。

问题的根源在于利益结构，在于几十年形成的固化的利益格局。如果中国仍然是贫穷的，改革相对要容易一些。然而，当财富快速的增长使得利益的天平倾向于某一类社会群体时，要通过改革来改变这样的格局，无论从理论上还是从现实上都显得十分的困难。

    面临的难点

从表面上看，城镇化的改革就是户籍管理制度的改革，然而实施户籍管理的部门却有很深的苦衷，因为背后牵扯的利益关系十分复杂，核心还是在各级城镇政府的态度。

从已经出台的文件上看，选择中小城市和小城镇是一个现实的考虑。但实际上却已经遭到了很多人的反对。因为只要是知道一些城市发展规律的人都会认为，只有大城市和特大城市，才有可能创造更多的就业机会，容纳更多的外来人口，事实上也是如此。在中国，外来人口最多的地方肯定是在北京、上海、广州和深圳等特大城市和省会等中心城市，当然也包括着其他的新兴大城市。如果我们提出城市群的口号，也无非就是在这样的大小城市和小城镇相对集中的地方，可以创造出更多的就业机会。而恰恰是这些城市都提出了限制人口发展的政策措施，理由是资源和环境的承载力，而提出这些口号的人也都是一些著名的专家和学者，他们肯定是城市的既得利益者。然而就在他们不断地提出限制大城市发展的种种规划目标时，城市人口的增长幅度却在年复一年地打破他们的规划目标。原因在于，这些城市都在充分利用行政资源来扩展各类的大项目需求，这些城市也都在采取种种措施，降低城市的公共品价格。当然，人们到这里就业很方便，人们在这里生活的成本很低，只要你不居住在城市的核心部位和高档社区，只要肯居住在出租屋里，生活和就业的方便还是吸引着各类农村的冒险家，小城市的漂流者到这里来寻求发展和增加收入的机会。但是，所谓的政策就是视这些现象不见，进一步地通过所谓的限制发展规模，所谓的资源承载能力，来限制可以推进城镇化的各项改革，至少是你在别的地方改革可以，我这里不行。

难道中小城市和小城镇的改革就可以顺利地进行吗。因为当政策的实施重点直指中小城市和小城镇时，背后潜在的原因是大城市的城市居民的公共福利不能下降，他们对舆论的影响，对决策的影响远远超出于中小城市和小城镇。可是中小城市的居民也不愿意放开对外来农村居民落户的限制。先不要说一些发达的县级市和县城，即使在一些著名的小城镇，例如广东东莞的虎门和长安镇，外来人口已经超出了本地人口的十数倍，如果放开了外来农民进城落户的限制，当地居民会接受这样的现实吗？在很多发达地区的中小城市和小城镇，财政并不富裕，可动用的行政资源远不如大城市和特大城市。让他们去接纳大量的外来人口落户，无疑等于给当地的公共服务能力雪上加霜。因为使当地城镇居民和农村居民日益增长的公共服务需求向中心城市和特大城市看齐，还有漫长的路要走。

最重要的还有等级化的城镇行政管理体制，决定着行政资源的分配走向。从中央向地方分配的项目、资金和建设用地指标，除非特定的指向性支持农村发展的项目之外，一定是要按照行政级别的管理方式，逐级分解。理所当然的，行政等级越高的城市所获得的行政资源就越多，行政等级越低的城镇，所获得的资源就越少。项目、资源和土地指标一定和就业联系的非常紧密。按照行政等级的城镇体系决定的资源流向也就意味着人口流动的基本格局。实际上，隐藏的更深层次的现象，还有按照行政等级决定的地方财政上缴的流向，也在使资源流向了行政等级高的大城市和特大城市。在这样的资源流向下，市场化的资源也一定遵循着行政资源的流向，向大城市集中，以便获取更多的回报。按照这样的资源流向和方式，中小城市在资源、项目和建设用地不足的情况下，如何能够心甘情愿地放开农村人口进入自己城镇的限制，他们仅有的财力在解决自身城市农村地区发展的资金尚有不足，怎么能够承担大量的外来农村人口进城落户的压力。因此，我们看到从1998年中央十五届三中全会提出的“小城镇、大战略”以来，真正的户籍制度改革难以推进，反而还有一批专家和学者指责为什么鼓励小城镇的发展，认为这是浪费资源。也同样是这批专家和学者，在放开大城市农民工落户限制的建言献策上，鲜有独到可操作的见解。

    目前的政策含义

推进城镇化政策，在当前只所以能够提出，主要还是在于国际金融危机的影响，使得我们不得不把对于外贸的过度依赖转向于刺激内需。以往的刺激内需的手段基本上依靠于投资，通过政府的主导，大项目的带动，来拉动基础性产业的建设。然而，没有消费作为支撑的投资需求，很容易转化为过剩的供给。因此，考虑到城镇化可以带来上亿人转化为城镇居民，可以带动住房以及相关产业的消费需求，一定会成为中国经济持久增长的动力源。正是基于此，提出城镇化发展的政策目标，既有刺激经济发展的现实需求，也有解决城乡矛盾，促进农村经济社会发展和城市健康发展的长久需求。

选择中小城市和小城镇作为政策的突破口，也是基于现实的社会矛盾，逐步实现稳定有序的城镇化道路的一个现实考虑。不能否认，改革必须要涉及到利益结构的调整，当利益结构调整的过程会带来一定的不稳定因素的时候，如何实现安全的改革方案的过渡，在世界上的改革进程史上都是一个难题。中国以往的改革之所以成功在于放权让利。而现在的改革之所以难以推进，在于不愿意触动已经形成的既得利益阶层，这个阶层所关系到的人数越多，改革的难度越大。在城镇化将要推行的改革中，进城农民肯定是政策的受益者，而原城镇居民的利益肯定要受到影响。可是这些城镇居民包括的社会阶层如此广泛，直接影响到对改革进程的推动。因此从安全的角度来看，从稳定有序的目标出发，回避开作为经济和政治中心的特大城市和大城市，选择中小城市和小城镇肯定是不得已的考虑。从1998年提出的小城镇、大战略，到当前提出的在中小城市和小城镇推进户籍管理体制改革，都是同样的政策出发点。

实际上，从政策的操作层面上看，所谓的在中小城市和小城镇可能要进行的改革，肯定也不会是东部地区外来农民工比较集中的中小城市和小城镇。因为放开这些地区外来农民工进城落户的限制，难度不亚于大城市和特大城市。因为在这些城市外来人口和本地人口比例倒挂的现象非常普遍，带来的社会压力和财政压力也是当地政府不能承受的。那实际上也就是说政策可操作层面上，在中小城市和小城镇的城镇化改革，可能还是意味着鼓励农民工返乡创业，也就是说在中西部地区的中小城市和小城镇推行城镇化的改革，可能理论上障碍要小的多。

如果在中西部地区的中小城市和小城镇进行城镇化的改革，可能还要赋予一系列的特殊政策，因为要解决农民返乡进城落户，最重要的就是就业的条件和机会问题。而这恰恰是中西部中小城市和小城镇的弱项。从市场的规律上看，这些地区并不是最佳的投资选择，也就说明这里的就业机会远不如东部地区和特大城市。从行政资源的分配上看，中央政府还要有较大的决心，把一些项目、投资和建设用地指标向这里倾斜，并且要给予较大的公共投入来解决基础设施配套问题。只有这样，才能确保目前的在中小城市和小城镇推进农民工进城落户的改革政策得到落实。

    可能的政策建议

其实，要推进城镇化改革可能还要有更好的办法，并不一定要明确地把改革限定在中小城市和小城镇的范畴。或者是在空间上赋予更多的灵活性。

首先，已经在各类城镇携家眷长期就业的外来农民大概有3000万，他们基本上从事各种小型服务业，已经具备了在城镇生活的一切条件。放开他们在城镇的落户限制，对城市不会产生任何冲击，反而会促进他们在城镇的长期消费。这些在城镇携家眷长期就业的外来人口的进城落户问题，不应在城镇规模上进行限制，也就是说他们可以在大城市和特大城市具有落户的资格。

其次，在特大城市和大城市管辖范围的中小城市和小城镇，可以作为改革的重点。实际上，在这些地区加快改革的步伐，也符合市场的规律，有利于解决外来人口的就业问题。这就要求特大城市和大城市的一部分基础设施要向周边的小城市和小城镇延伸，形成外来农民工集中居住的城市新村。这样既解决了大城市的户籍制度改革问题，又有利于在特大城市周边形成合理的卫星城布局。

在发达地区的中小城市特别是外来人口相对集中的小城镇，要根据当地接纳外来人口的数量，适时进行行政区划调整，鼓励设市，按新增人口规模确定设市标准，并允许这些新兴城市具备相对自主的经济和行政管理权限，提升这些新兴城市对新增人口的公共服务能力。

在户籍管理制度改革过程中，政府既要加强公共服务，又防止大包大揽，把一些可能由市场的提供的服务内容交给社会。例如很多政府担心保障性住房的问题，其实绝大部分农民工在城镇就业，居住问题基本上已经被社会负担了。应该承认这种现实，加大社会和民间提供出租房的比重，政府只要搞好基础设施建设就可以。

实际上，可以进行的改革内容还有很多，例如农村集体建设用地的改革，对于解决外来农民居住和就业，降低成本都会有很好的效果。对于外来人口集中居住的城中村，如何在规划上给予认定，并使市政设施覆盖这些城市建成区内的集体建设用地，都是有很大的改革空间。对于农民进城后原来承包土地和宅基地的处置办法，也需要政策上有较大的探索力度，毕竟涉及这方面的改革，对于农村集体土地未来的改革走向，具有深远的影响。

而在新兴城市的政府机构和公务人员的编制上，是不是要进行小政府、大社会的探索，可能也需要有关部门认真研究。毕竟在中央政府和有关部门掌握着大量行政资源的前提下，原来所进行的一些改革试点，最终都导致了失败的体制复归，说明目前我国传统行政管理体制的强大惯性依然在发挥着重要的作用。

农民工进城落户定居，看起来就是一个户籍管理体制的改革问题，实际上更深远的意义对于城市的管理也有着较大的改革促进作用。几十年来，中国经济增长最直观的表现就是城市形象的变化，大量的形象工程和政绩工程，无时无刻地不在城市发展中漫延。城市成本的上升，拉大了城乡差距，降低了城市服务业发展的空间，也使得农民工进入城市越来越困难。城市形象和农民工之间的反差，意味着对农民工进城落户的排斥加大。解决城镇化发展问题，可能对未来的城市发展的观念是一个调整，形成一个开放的城市重点不在形象，而在就业的促进，这一切对于城市的管理、城市的规划、城市的建设是一次严峻的挑战。

当然，城镇化所涉及的改革还要关系到政治体制的改革，地方政府的行政管理层级是否要发生变化。市管县和县管镇的体制是否要调整，地方人民代表的产生是否会因为人员结构的调整会影响到传统城镇居民的利益，农村的集体经济组织在土地制度发生变化后，会出现什么样的变化，等等。

中国近些年的改革无不涉及广泛的人群的利益。我们看到医改、教改、国企改革等等步履维艰，城镇化所涉及的改革面临的困难可想而知。这样一次全面深刻的社会变革，需要我们下决心。因为启动内需，解决城乡矛盾，促进社会和谐进步是需要勇气和决心的。只有在以上方面实实在在地制定政策，稳步推进，城镇化的成果一定会为中国未来的经济和社会发展带来明显的利好，任何国际的金融危机也挡不住中国城镇化发展的大趋势。

 

（作者系国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任）