对规划区概念及意义的几点思考
我们试图在《城乡规划法》内找到明确的范围，具体如下：
《城乡规划法》第二条，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡规划建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第三条 城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。
县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。
县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。
《城乡规划法》第四十二条，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
由此，《城乡规划法》明确赋予了规划区法律上的意义，规划区是制定和实施城乡规划的法定范围界定。同时根据《城乡规划法》第三十七条、第三十八条之规定，对规划区内国有土地的划拨和出让两种方式程序、依据等进行说明，其中强调控制性详细规划是出让地块规划条件出具的基础。
据了解，很多特大城市城市（乡）总体规划的编制，整个市域范围都纳入规划区范围。《城乡规划法解说》中也提到，我国的一些中心城市，如北京市、天津市、上海市、重庆市、深圳市等，从加强城乡统筹的需要出发，在修编城市总体规划时，将全市域范围都纳入规划区。如此以来，郊区县总体规划的编制又该如何划定，镇乡规划区范围如何划定？如果下层规划与上位规划相契合，规划区范围必定要划定为行政辖区。假若如此，规划区可以等同于行政辖区范围？
《城乡规划法》第四十条，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。
《城乡规划法》第四十一条，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。
结合《城乡规划法》第四十条、第四十一条之规定，可简单理解为“城市、镇规划区内”内建设必须按照“一书两证”程序办理；“乡、村庄规划区”内“三类建设情况（不包含村民住宅建设，《城乡规划法》规定其规划管理办法由省、自治区、直辖市制定；不包括已征储为国有土地的情况）”可按照“一证”程序办理。从这个角度出发，建设工程规划许可与乡村建设规划许可的区分主要是出于便于操作，简化程序的考虑。综合上面的两种诉求，规划区首先是起到统筹城乡而实行规划控制的作用；另一方面，规划区也是法律赋予的实施城乡规划的权限范围。
假若上位规划出于全局考虑，划定了过大范围的规划区；下层次规划划定规划区出于自身实施操作考虑可能会出现不吻合现象。比如，某中心城市城乡总体规划划定整个市域为规划区；郊县总体规划、镇总体规划编制时会考虑更多实施层面诉求，并不会把自身整个行政辖区划定为规划区。由此，矛盾产生。是下层次规划未遵循上位规划还是上位规划规划区范围划定时就考虑不周呢？
个人感觉应该分2种情况：
1、大城市，整个市域都需要建设，那么就是规划区范围等于行政区域。
2、中小型城市，行政区域内存在大量的非建设用地，建设用地范围不到全市域的30%，那么还构建一个体系： 县城总体规划的规划区、镇总体规划中规划区、乡规划区、村庄规划区，这个4个规划区在空间上没有重叠区域。这样比较好操作，前2个规划区范围内发一书两证，后2个规划内发乡村建设规划许可证。
从反面来想，如果中小城市的规划区范围也等同于行政管辖的全市域全县域，在这个大范围中的镇要不要编制镇总体规划控制性规划？乡、村庄要不要编制乡规划、村庄规划了呢？
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发现《北京市城乡规划条例》中
第二条 本市行政区域全部为规划区。 本市城乡规划包括城市总体规划，中心城和新城、乡和镇的总体规划和详细规划，村庄规划，特定地区规划和专项规划。
第四十一条 在规划农村地区，建设单位或者个人进行乡镇企业、乡村公共设施、公益事业建设和村民集中住宅建设的，应当向乡镇人民政府提出申请，由乡镇人民政府报规划行政主管部门核发乡村建设规划许可证。
是否可以得出一下结论：
即使是北京市，全市行政区域全部为规划区，但这个规划区的概念并非就是城市或镇规划区，里面也包括了乡、村庄规划区，因为北京市也有农村地区，在乡、村庄中的规划区内也要发乡村建设规划许可证。
那么其他大城市、中小城市也应该是一样的。总之，非建设用地（包括农田）上不能做规划许可，乡、村庄规划确定的规划区范围内的建设用地上肯定是发乡村建设规划许可证，剩下的部分就是城市市区规划区、镇区规划区内的建设用地上是发建设工程规划许可证。这个和 城乡规划法应该没有冲突。