[摘　要]近年来，随着城市规划管理制度的转变，以及计算机技术的广泛应用，城市规划信息管理在管理对象、内容和组织等方面都发生了革命性的变革。及时跟进技术发展，并结合管理需求，建设充分考虑人文因素，包括社会、经济发展和制度创新的“有人的”信息系统，是城市规划信息管理未来重要的发展方向；利用管理信息，进行深度的数据挖掘，并推动理论的发展，将是未来信息管理中需要考虑的另一重要问题。 [关键词]城市管理；城市规划；信息管理；进展The Study and Practical Progress in Information Management of Urban Planning/Yang Lijun,Zhou Suhong[Abstract] Recently with the transformation of management system for urban planning and the wide application of computer technology,revolutionary change has taken place with the information management of urban planning in terms of object,content and organization.An important trend of development in the future is to timely keep pace with the technical development,fully meet the requirement of management and establish an information system,including the "manned" information system,that takes into consideration the human factor,social and economic development and the system rennovation, etc..Meanwhile,another important factor to be taken into consideration in the future infomration management is to make use of the management information and make an in-depth study of the data to enhance the theoretical development. [Key words] urban management,Urban planning,information management,progress １、引言　　 城市是一个复杂的巨型系统，以城市作为管理对象的城市规划管理不可避免地需要统筹协调社会、经济、文化、物质空间等方面的关系。而这些关系的协调、相应的管理决策及管理规则的实施等需要靠有序的信息管理。信息技术的发展在很大程度上提高了城市规划管理的效率，也相应地促进了城市研究、城市规划理论的发展。同时，信息技术的发展能更好地监控城市规划的实施效果，使更广泛的公众参与及更及时的信息反馈、更规范的管理等成为可能。　　 提到信息，不可避免地要将其与简单的数据和未加分析的资料区分开来。严格意义上的城市规划信息管理主要是指在计算机辅助下，对城市规划相关资料进行管理，并辅助规划决策的过程。其主要特征和作用体现在：首先，在这个过程中，计算机技术的发展，特别是GIS技术的发展起着重要的推动作用；其次，城市规划管理体制的转变和规划管理体系的构建，如西方的宗地管理、分区法和公众参与等规划体制的转变和中国的“两证一书”制度的建立等，都对信息管理或者早期的资料管理有着重要的影响，并在很大程度上决定了管理的内容和管理的程序；最后，信息化的发展也进一步推动了城市规划相关研究领域的发展，这些研究又大大地促进了城市规划学科和城市规划实践的发展。因此，本文分别从与信息管理密切相关的理论研究、技术发展和管理实践等不同的层面，探讨信息化管理的新进展。 ２、国内外信息管理的研究进展2.1城市规划管理体制转变影响下的信息管理　　 城市规划管理的内容是与其管理的体制和指导思想密切相关的，特定的管理思想和相应的技术发展背景，决定了管理的手段和管理的具体内容。以美国为例，其早期的规划是以局部改造更新、城市景观设计等物质性规划和改造行动为主，且建立在宗地管理的基础上，并受技术手段的限制。在这种背景下，规划管理的资料主要涉及手工的规划图纸、各类基础设施资料和相关的管理规程等。随着一系列缺乏社会及经济因素考虑的物质性规划的推行，社区分异、社会不公、城市中心衰落等问题日渐突出，并引起了城市政府的关注。因此，美国于20 世纪20年代开始实行土地分区法。除了原先的一系列图纸资料之外，各类图则成为了另一类重要的规划资料，规划管理程序也进行了相应的调整。之后，城市规划向综合性规划迈进，即除了物质性规划之外，规划还增加了对群众生活、城市建设、社会经济与环境发展等各类综合问题的关注，并开展了多项相关的规划活动。受规划内容和重点变化的影响，城市规划所涉及的内容大大地扩充了。相应的，各类来自社会、经济、环境等相关专项的资料和信息进一步丰富了规划管理的内容。在规划与市场的冲突下，20世纪50年代～20世纪60年代以后，产生了自下而上的民权运动，推动了公众参与的发展。与此同时，计算机于20世纪60年代开始进入了城市规划领域，使信息处理有了新的工具，相关理论的发展也为信息处理提供了平台，信息类型和形式日趋多元化。特别是20世纪80年代以后，随着网络技术的迅速发展，各类政府数字化工程的推进和GIS/RS技术的发展，使公众参与的形式日渐多样，信息的管理方式和信息流的组织方式更是发生了革命性的变化(表1)。　　同样，“两证一书”规划审批制度在国内的建立，决定了规划管理的信息流组织形式和信息的基本内容。城市规划体系的构建，包括总体规划和详细规划的法定程序的界定和相关法规的制定，这在很大程度上决定了规划信息和资料的类型和管理的具体内容。2.2城市规划信息管理相关研究的进展　　在相关理论与模型研究方面，从20世纪中以来，西方城市研究理论界主要经历了二十世纪五六十年的数量化革命；20世纪70年代～20世纪80年代初，对“数量化”的反思，多学科交叉的“多元化”发展；20世纪80年代中期以后，交叉学科和空间信息技术支持下的大城市综合模型研究等几个阶段(周素红等，2005)。近年来，国内学者也开展了大量的模型和理论研究。根据笔者及有关同志对国内外1980年以来对与城市研究有关的主要期刊的检索和统计(表 2)，发现20世纪80年代以来国内外城市学界在信息化等新领域开展了很多研究，且在总量上和比例上都呈上升趋势，学科的交叉和信息技术的应用成为了城市研究领域中的热点之一。其主要涉及相关的信息化、赛柏地理学、信息技术的发展、网络城市研究、与信息技术的应用相关的城市建模研究等(刘继生，陈彦光，1999；黎夏，叶嘉安，1999)。　　其中，基于GIS的研究是重要的内容之一。近年来，GIS在很大程度上开拓了城市研究者的思路，推动了城市地理学向微观的社会、行为、心理研究与宏观的物质空间研究相结合，静态的城市现象描述与动态的演化模拟相结合，定性的分析、判断、总结与定量的归纳、解析、模拟相结合的方向发展(周素红等，2001；Betty and Xie，1994)。其中，与城市规划管理密切相关的方向，包括：借助GIS模拟城市发展演变，从而理解其发展演变的动态性，揭示城市微观行为(如人的活动)与宏观结果(如城市空间形态发展演变)。利用GIS及数量建模方法，结合社会、经济分析进行研究等正成为城市研究中很活跃的一个发展方向(周素红，2002)。2.3城市规划信息管理技术手段的革新　　近年来，随着计算机、网络技术及交叉学科的发展，一方面，信息管理的技术手段逐渐更新；另一方面，技术的发展也反过来对城市规划产生影响。　　目前，城市规划信息管理的方式主要包括文档管理和图形信息管理等，而办公文档管理具有一定的普遍性，采用 GIS进行信息管理才是城市规划管理区别于其他一般性信息管理的重要方式。GIS从20世纪60年代产生之后，20世纪80年代逐渐在实际工作中得到推广使用，目前，其理论也已经日趋成熟(龚健雅，2004；韩笋生，2001)，研究和应用领域得到进一步拓展(陈述彭，1999)。在城市规划信息管理中，GIS扮演着重要的角色。随着城市规划指导思想和管理需要，有关工作者对GIS的应用还进行了多方面的尝试，这些尝试主要包括以下几个方面。 首先，越来越多的学者关注GIS在社会领域中的应用(I Heywood，1990)，他们在城市规划中，探讨基于公众参与信息平台的建设问题。学者们认为“传统的GIS是一种自上而下、理性的、技术性的工具” (Aitken & Michel，1995)，如果一直沿用这种纯粹技术性的工具，将面临如20世纪70年代大型城市模型一样的失败。因此，不应仅仅将GIS作为一种“基于事实”(fact based)的用于描述简单事实的规划手段，而应作为一种获取当地知识和与居民进行观点交流的感知分析工具(Thurstain- Goodwin，M.& Batty，S.，1998)。在这种指导思想下，一方面，产生了倡导公众参与的GIS，如Emily Talen提倡构建一种“自下而上”的GIS平台，让公众通过GIS参与设计他们周边的环境。这与认知图的思想相类似，即通过GIS工具，获取来自设计地点的居民对邻里、社区的感知、评价、描述或规划等“知识”，并进行规划设计和管理(Emily Talen，2000)。Harris和Weine(1998)则探讨了公共参与的决策支持系统(PPGIS：public participation- Public Participation GIS)，从社会和政治的层面进一步探讨了信息的安全问题、可获取性和信息“鸿沟”带来的公众参与的公平性等社会和政治问题，以及基于社区活动的公众参与 GIS。然而，Craig(1998)认为，不同的政治背景，公众参与的方式与相应的技术实施手段也将有所区别。另一方面，20世纪90年代中期，出现了一批专家决策支持系统(Group-SDSS：Group-Spatial Decision Support Systems)(Alan M. MacEachren，2000)。　　其次，也有学者开始关注信息系统建设的效益与费用问题(Obermeyer N.J.，1999)和数据共享问题等。正如Kottman所说：“我们拥有大量的数据，但我们的信息却是匮乏的……我们能够共享图片，但却共享不了地理信息。”另外，D Q Nghi等人也开始关注如何整合与共享与土地利用有关的信息。　　此外，越来越多的学者根据相关信息技术的发展，研究了不同信息工具相互关联，共同为城市规划及其管理提供服务的手段，如WebGIS、组件GIS、三维GIS和移动GIS，多媒体系统和网络技术支持下的桌面多媒体网络会议系统等 (Schahram Dustdar and Reinhold Hube，1998)。2.4城市规划信息管理相关硕士、博士学位论文选题 　　本节①采用“信息系统”“城市规划”和“城市管理”三个关键词，对国内外相关硕士和博士学位论文进行检索发现，国内相关论文以硕士论文为主，而博士论文相对较少，(博士论文只有硕士论文的1/5左右)，而专业主要为城市规划设计与理论、人文地理学、摄影测量与遥感、计算机应用和管理(包括公共管理、行政管理)等，既有技术层面上的探讨，也有理论上的研究。国外的硕士和博士论文的分布情况则相反，以博士论文为主，反过来，相关博士论文约是硕士论文的4 倍。其中，技术手段的探讨、应用的分析和管理的研究等比例大致为3∶1∶1。早在1949年，哈佛大学的BRANCH，MELVILLE C.，JR(1949)就已经探讨了城市规划和研究中的航空摄影问题，另一篇较早的论文是1967年南加利福尼亚州大学的KRAEMER，KENNETH LEO(1967)所写的关于“城市规划信息系统和城市信息系统”的博士论文。相比而言，探讨应用和管理方面的论文则相对出现得比较晚，大多在20世纪 80年代以后。这也在某种层面上表明了城市规划信息管理中的技术研究先行，应用领域跟进的客观规律。 ３、城市规划信息管理的实践 　　在实践方面，近年来信息管理在计算机技术、管理手段和管理组织等方面都发生了变化，一方面，日常办公自动化大大提高了城市规划管理的效率，缩短了审批时间，提高了审批的透明性和规范性；另一方面，在GIS的辅助下，图形及其相关属性的管理也取得了一定的成效。　　陈燕申(1995)将计算机技术在规划界的应用划分为四个阶段，包括1979年～1982年的准备阶段，1982年～1987年的发展阶段，1987年～1990年的巩固与反思阶段和1990 年以后的大发展阶段等。然而，大发展的同时，国外也有学者开始关注GIS系统在城市规划管理中的投入与效益问题，认为目前一些政府机构花费了大量的经费建设GIS，却很难真正派上用场(Hiroyuki Kohsaka，2000)。GIS在应用的方面局限性也很大，如GIS在英国的规划管理工作中虽然普及程度相当高，但其应用主要集中在基本层次上，包括制图和规划审批等方面。并且学者们认为GIS应用的成功关键在于管理方面，而并不存在严重的技术问题(周，2001)；在日本，GIS代理机构商会 (GIS-related Ministries and Agencies Liaison Conference)在1997年的调查发现，在被调查的3　128个市政部门中有455个部门(14.3％)使用了GIS进行辅助管理，加上计划使用的部门，总共有33.9％的部门使用和将要使用GIS。可见，GIS在日本的市政部门中普遍被使用，其主要的用途见表3。但是，其应用也面临着巨大的挑战，通过分析1994年8月～1997年2月的情况可见，两年半的时间里，由于价格昂贵、成本较高、使用局限和空间数据更新困难等原因，只有62％的部门在坚持使用。　　在国内，信息技术在规划管理中的应用主要开始于20世纪80年代。较早的如广州于1984年底，开展了规划区820　km2的航空遥感综合调查，1987年成立了“广州市城市规划自动化中心”，开展了一系列关于核心技术研究、数据库建设、专项规划管理系统的研发等(戴逢等，2006)；北京市也于1983年开始开展了“北京航空遥感综合调查应用(1983，1-1986，8)”的国家级重点研究项目(陈燕申，1995)。之后，1987年 7月，当时的城乡建设与环境保护部在昆明召开了中国城市规划界第一次在信息技术应用领域全国性的会议“遥感技术、计算机技术在城市规划中的应用交流会”，推动了信息技术在城市规划中的应用发展(宋小冬，1999)。20世纪90年代是城市规划管理信息化建设的大发展阶段，各大城市纷纷建设自己的规划管理信息系统，然而，由于技术上的局限和对系统框架设计的考虑不周，以及管理上的原因等，造成了浪费，主要体现在数据无法共享、使用面窄、办文系统与图形系统无法关联、数据不精确而作废等方面。于是，标准化问题(阎正等，1998)受到了重视，各地也相继制定了各自规划管理信息系统建设的规范，如广东省制定了《城市规划管理信息系统建设指引》等(广东省建设厅，2004)；数据共享与信息安全问题也受到了关注(汪祖进，2002)。越来越多的学者和系统建设者也在探讨GIS、MIS和CAD等技术集成，研究集规划设计、辅助审批和规划图形建库一体化的电子报批理念等(丁建伟，等，2001)；探讨数据共享问题和数据的产权问题等深层次的话题。近年来，随着网络技术的发展，城市规划信息网站建设也正如火如荼地开展，如2000年开通的“中国城市规划行业信息网”、广州市的“规划在线”网站及各地的相关规划网站等。 ４、小结　　城市规划信息管理正在现代城市管理中扮演着越来越重要的角色。及时跟进技术发展，并充分结合管理需求，建设充分考虑人文因素，包括社会、经济发展和制度创新的“有人的”信息系统是未来重要的发展方向。同时，利用管理信息，进行深度的数据挖掘，并推动理论的发展，将是未来信息管理中需要考虑的另一重要问题。 [注　释]①本节的原始信息来源：UMI PQDD国际学位论文数据库(http://wwwlib.global.umi.com/dissertations/search)，该数据库收