李宗华：城乡规划信息化发展战略
建设服务型政府是和谐社会的要求，是建设电子政务的指导原则。电子政务的核心价值是使政务公开化、透明化，提高政府与社会、公民的互动，改善公共服务，这与建设服务型政府的目标是一致的。在管理型政府向服务型政府转型的过程中，所面临的管理压力日益增大，如何平衡管理与服务之间的关系成为摆在政府面前的最大难题之一。信息技术的普及，将IT技术成果应用到政府管理和服务职能实行之中，为提高管理效率和服务满意度发挥重要作用。特别是在当前金融危机席卷全球之时，如何利用IT创新成果，改善电子政务建设，成为政府领域和IT领域共同关注的问题。由国家信息中心主办，国家信息中心信息化研究部和中国信息协会CIO分会承办的“中国信息化趋势报告会”4月10日下午举行的“IT创新与电子政务”分论坛上，武汉市城市规划信息中心主任李宗华做了精彩的报告。
各位专家、各位同行下午好，非常感谢组委会给我这样一个机会，来介绍关于城乡规划信息化的一些情况。城乡规划是一个政府的重要职能，也是确定规划城市未来发展的一个重要的手段。城市规划信息化在利用信息化的技术是比较早的一个领域，城乡规划信息化可以追溯到1987年，主要是在昆明开了一个关于城乡规划管理如何运用新技术的会议，以会议为标志开始启动城乡规划信息化建设。通过20多年的发展，城乡规划信息化在引导规划管理，逐步走向科学化、民主化方面做了大量的工作。
城乡规划信息化的发展有这样几个阶段：一是87年和94年，主要是探索和运用新技术的阶段，主要是运用遥感、CAD这些初步的信息管理。1994年到2000年是建设数据库信息系统和开发办公自动化的阶段，各地建立办公规划系统以及基础地理信息、规划信息系统等等。进入新的世纪，主要是建设行业信息化和实现政务公开阶段，互联网技术、网站建设、政务信息公开与服务都开展起来。尽管城乡规划信息化经过20年的发展取得很多成绩，但是也出现一些不足，一是全国城乡规划工作体系尚不统一，技术驱动的成份依然很重，在政策和标准方面远远满足不了对用户的需要，部门间的信息壁垒依然存在，信息“孤岛”影响信息化优势的发挥。
我们的研究报告主要有这样一些主要内容，一个是回顾了城乡规划信息化建设在全国的发展历程，并且对武汉、广州、深圳、天津、重庆等五个代表性城市的城乡规划信息化发展轨迹进行综述，对存在的问题进行分析。二是采用数字城市的理念方法，围绕城乡规划设计、管理、监管等各项工作，从数据基础到应用体系，从内涵到外延，从生产技术到政策保障，进行全方位的信息化服务研究，提出城乡规划信息化“C2PA”框架体系，试图揭示城乡规划信息化建设的一般规律和发展前景。三是从数据组织、数据库建设、数据安全等方面对数据中心建设进行全面研究，提出了基于国家政务资源目录体系的城乡规划信息汇交和利用的总体思路。四是对“数字城市”和“数字规划”的内在关系进行研究，阐明了数字城市和数字规划建设发展的运行机制和联动关系。五是跟踪城乡规划管理发展要求，结合国家电子政务建设总体框架，对规划管理办公自动化系统、城乡规划动态监管、数字档案馆、地理空间信息平台、三维数字地图、政务公开与服务系统等等核心城乡规划信息化技术支撑平台进行设计，提出平台开发、管理与更新维护的工作思路和路线。六是从信息化规划编制、信息化勘测生产、信息化技术支撑和信息化政策保障四方面研究了城乡规划管理信息化建设支撑体系，提出了服务于规划管理的规划编制、勘测生产、技术支撑、政策保障的基本内容和实现方式。七是按照“C2PA”城乡规划信息化总体框架，对武汉市城乡规划信息化工作进行梳理归纳，通过武汉市规划局数据中心、管理技术平台、技术和政策保障等方面验证体系的前瞻性、系统性、科学性和实用性。
研究报告的章目设置主要有城乡规划信息化的评估评价，新时期城乡规划信息化总体框架研究，城乡规划管理数据中心建设，数字城市与数字规划的结合，城乡规划信息管理与服务平台建设等等。
说到城乡规划信息化的建设目标，实际上是数字规划系统。数字规划也是一个城市规划信息化的重要内容，主要目标是实现城乡规划管理的信息网络化、办公自动化、决策智能化、政务公开化以及服务社会化。信息网络化是建立城乡规划管理信息传输网络，实现规划管理信息的分级统一管理，快速传递和信息共享。办公自动化，通过计算机技术的介入，实现城乡规划管理的计算机辅助报建、审批、监管，实现业务管理和办公程序化、自动化，通过办公自动化提高服务效率和服务质量。
决策智能化，建立城乡规划管理信息系统和动态管理机制，为城乡规划管理决策、分析和预测提供及时、准确的信息和现代化的工作平台，提高城乡规划管理和决策能力、服务水平。
政务公开化，采用信息技术扩大公示范围，增强业务办公的透明度，加强廉政建设，提高城乡规划管理的公众参与度。
服务社会化，在利用信息化技术提高城乡规划管理效能的同时，要充分利用规划信息化成果为城乡经济发展以及和谐社会建设服务。
围绕这个目标我们设计城乡规划信息化的几个方向，(图)这个图是面向传统业务分类的规划信息化框架，一个是城乡规划管理，还有一个是规划编制，还有勘测生产。同时作为规划编制、规划管理一个很好的信息支撑。过去这三个系统是分开进行设计，每个系统都有子系统。像规划管理信息系统有业务办公自动化，新闻办公以及网站等等。这种构架有许多好处，会在信息化的起步阶段，在规划局内部信息化水平差距比较大，这种模式有利于分头推进。缺点是将不同业务系统分开设计，割裂了各种系统之间的必然联系，而且数据的共享主要是考虑了转换，实现不了在线共享，在线共享非常分析，系统间的技术障碍比较重。
我们经过研究提出面向管理应用的信息化框架，首先是一个数据中心，建立涵盖规划管理所有业务的数据中心，这个数据中心通过信息化规划编制体系、信息化技术支撑体系、信息化管理工作体系等来支撑，通过三个平台，一个是协同办公平台、地理信息平台以及政务公开服务平台，为规划感觉、规划监督、政府决策以及各种应用提供服务。这个框架我们简称为C2P的框架体系，一个中心、两项工程、三类平台，四个体系。一个中心是数据中心。两项工程是数字规划、数字城市，我们把数字规划作为城乡规划信息化的一个内涵，把数字城市作为规划信息化的外延。面向管理应用的城市规划信息化国家的优点，一是符合国家电子政务系统的总体要求，二是符合信息整合和信息共享，共建信息化的初衷。三是符合当今信息化技术发展趋势，便于搭建各类应用系统。
武汉市城乡规划信息化应用实例。对于武汉市来说，规划信息化的起步追溯起来应该是1984年，1984年买了第一台计算机，应用于规划管理工作，那个时候是探索阶段，所以武汉的城乡规划信息化总结起来是分几个阶段：一个是探索阶段84年到91年，再一个是起步阶段92年到97年，发展阶段是96年到99年，全面推进阶段是2000年到2005年，深化完善阶段是2006年至今。
武汉市空间资源管理中心。武汉市规划信息化从事的比较早，系统建设也比较早，武汉市的信息化办公室把规划局信息中心也作为全市的空间系统管理中心，把各种地图数据、自然数据、地籍地震等信息集中放在规划局信息中心，建设一个涵盖武汉市全市域8000多平方公里的城市空间数据库。
数字武汉与数字规划工程我们简单介绍一下，因为我们是2006年启动数字武汉建设和数字规划建设，我们作为建设部城市数字化示范工程的承办单位，完成了数字武汉的一些工作。我们怎么样把城市规划的信息系统，利用信息化的手段开展城市规划编制工作，包括交通规划、“一张图”建设等等做了一些工作。
管理与服务平台建设。上面说三类平台，实际上目前我们建了九个平台，一个是城乡规划管理协同办公平台，全市无论是市局、分局还是区县局统一使用办公协同平台，进行业务办公、网上审批。二是地理空间信息平台，把武汉市全市域的地形图、影像图，通过城市专网为规划管理服务，同时也为各委办局和市政府提供在线网络服务。三是三维数字地图系统，把过去以二维为主的地理信息系统变成三维的地理信息系统。四是规划管理“一张图”，把各种层次、各种不同规划放在一张图里，这样在城市规划里面不同时期或者不同的项目进行多次规划编制。五是规划“报建通”系统，通过“报建通”的自动化。六是城乡规划的数字档案馆，把审批信息、管理信息，过去是纸档案，通过信息化建设来建设数字档案。七是规划管理动态监管系统，怎么样实现网上监管。八是数字执法，是一个很重要的业务工作，怎么利用信息化手段实现数字执法。九是数字武汉的城乡规划网，建立政务公开、公共服务的平台。数字武汉城乡规划网，在武汉市也是首届十佳网站之一，也是全国城市级测评的第一名。
保障体系建设。信息化的规划编制体系，怎么样用信息化的技术来实现规划编制的设计辅助管理、城市设计、城市研究等等。规划本身有不同的体系，有城市总体规划、区域规划等等，怎么样用信息化手段放在一张图上。信息化的勘测生产体系，用GPS卫星定位系统等等。信息化的支撑体系的各种研究项目，我们规划武汉市规划信息化有技术作为支撑，首先有五六项是建设部下达的项目，科技部还承担国家“十一五”科技支撑项目，城市空间信息基础设施共享关键技术研究与示范项目，建设部城市数字化工程示范项目，空间数据基础设施在城市网络化管理中的应用于示范。通过这些示范项目提高了城乡规划信息化的技术含量。网络体系，武汉市城市公共网络主要是两大块，一块是武汉电信城市宽带网，一个是武汉城市宽带网，通过这两个网实现城市政务信息的连接，通过这两个专网为委办局、政府提供信息化的资源服务。
标准化规范体系，工信部本身有信息化的标准，规划局也做了一些详细的标准规范来支撑信息化工作。我们还有一些资金政策保障，我这里不详细介绍了。包括人才保障，近十年来规划局系统共引进培养大学生500多人，研究生100多人，博士生9人，高级工程师21人，这些人才队伍极大的支撑了信息化工作。还有各种管理制度，包括从信息的共享、网站建设、信息汇交都有一系列的管理规定。通过这些规定建立信息采集、加工处理、整合管理、加工利用的工作机制。
当前进展与发展展望。城乡规划信息化由自主发展向国家电子政务总体框架融合。城乡规划信息化起步比较早，当时国家信息化工作或者电子政务的总体要求还没有下达，那时候属于自主发展阶段，当时城乡规划信息化这一块全国也开好几次会议进行研究探讨，但是现在，特别是2004年以后，国家对信息化、电子政务提出很多要求，使得城乡规划信息化工作逐步向这些要求靠近。
由审批管理向动态监管方向过渡。过去搞规划信息化重点还是办公自动化，或者叫内部的管理审批情况，下一步拿武汉来说，规划管理工作一定实现市局分局还有城乡一体化的信息化建设。在这个时候重点要朝着动态监管，怎么样通过网络、通过信息化手段来加强对规划管理整个运行的监管，实现监管手段现代化，监管对象空间可视化，监管方法的智能化，监管的公开化，这也是一个发展方向。武汉规划局还专门建了城乡规划动态监管信息系统，这个系统也成为建设部城市示范项目推进，这个系统的主要构架、功能部署报告里面都有，这里我不详细介绍。
由平面向三维、多维方向过渡。随着虚拟现实技术的发展，城市规划管理中的应用也逐渐成熟，不少城市都开展了城市三维模型建设工作，武汉规划局从2002年开始探索城市三维数字地图建设，2006年正式启动全市的三维数字地图，计划用三到五年时间搭建全市三维数字地图公共服务平台。目前这项工作已经接近尾声，已经到了收尾阶段。
武汉市三维数字地图由四张图组成，一是框架模型，反映地形、地貌，由IEM、DOM构成。第二张是基础模型，1.5-2.0米的分辨率，基本反应建筑外观，用来表现城市基本现状。第三张是标准模型，分辨力1米左右。第四长是精细模型，主要用来表示城市标志性建筑、历史建筑。(图)这是一个三维数字地图的例子，两种方案，看哪种方案更合理，用三维数字地图比较直观、快捷，三维数字地图系统各角度可以旋转，为城市设计、城市规划管理提供一个很好的工具。由平面到三维的过渡，为城市规划师、设计师以及城市建设管理者提供一个很好的平台，建设部对这个领域也比较重视，专门做了一个《城市三维建模技术规范》行业标准，我们正在主编，同时我们申请了国家“863”课题，来应用这个项目。
由内部建设向社会化服务过渡。城市规划本身涉及到城市的方方面面，也涉及到城市信息的方方面面，我们通过城市规划信息化的推进，应用城市规划信息化的成果为整个城市信息化服务，这一块也做了大量工作。我们专门建了武汉市地理空间信息服务平台，这个平台不光为规划系统本身服务，也为全市进行服务。(图)这是一个服务的逻辑框图，整个武汉市的空间信息都集中在信息中心，信息中心通过城市宽带网向各部门提供在线网络服务。
有几个例子，我们在城市规划中的服务，像规划局的市局、分局、开发区局等规划管理部门使用统一的平台。再一个是重点委办局的应用，比如建委、交委、环保局、林业局等等进行应用。还有一个在城市网络化管理，在全市的政务办公的应用。(图)这是城市规划与管理的应用，通过这个平台进行业务审批和一体化管理。(图)这是规划道路与航天进行叠加，这是对一个违法建设用地的查处。(图)这是地籍分布图，非常清晰。
城市文化管理也叫城市规划管理，建设部在积极推动数字化城市管理，武汉市2005年列为第一批试点，试点的重要基础就是数字化武汉的地理信息平台。建设部推动的数字化城市管理要搞“四化”，一个是管理网络化，把城市管理单位进行网络划分，比如像区和社区分成管理单元。二是管理部件的空间信息化，把所有的管理部件空间数字化，通过数字化以后放在地图上。三是监管分离程序化，比方说一个井盖子丢了，有的是水务的，有的是电信的，有的是煤气的，他们也不一定知道，不一定能够发现，如果每个部门不可能派那么多巡查，这个管理模式是请了很多的监管人员，经常在网络上进行巡查，如果发现井盖丢了或者电线杆倒了可以记录下来。四是管理建设化，如果在巡查时发现问题，比如发现丢了东西，通过手机发个短信，说这个地方井盖已经丢了，而且拍下照片作为证据，指挥中心接到以后，通过计算机系统来判断这个井盖属于哪个部门，属于谁管，是属于电信还是属于哪个管理部门，通知他们去维修，他们在一定的时间内维修，维修完以后告诉指挥中心已经维修完毕，指挥中心再告诉巡查员，巡查员再到实地拍张照片证明已经修理完毕。这是一个很好的机制，这个机制离不开城乡规划信息化的基础。所以武汉市通过2005年开始搞这个项目，全市都是这个管理模式。
其他部门的应用，目前规划信息化成果在各个业务委办局进行应用。首先我们把这个系统通过政务网向全市各委办局进行开发，好的委办局可以利用这个平台开发自己的系统，比如建委把项目都放在这个系统里面去。比如统计局这次搞二次经济普查，就利用经济普查系统。所以规划信息化不仅在城市规划领域广泛应用，而且在全市其他应用领域也进行广泛应用。
转自：中国信息协会网站