利益参与、信赖保护同比例合理 ——城市规划制度完善之原则 沈 岿 以现代经济发展为社会第一要旨，尽管在理论上仍然有值得商榷之处，但作为事实，其不可争议地存在着。并且，与其他事实因素一道，如社会分工细化、城市就业机会增加、人口流动频繁、乡村日益向城镇靠近等，推动着中国从乡村社会加速度地步入城市化社会。伴随这个进程，政府的城市规划职能，渐渐凸显其重要的地位。虽然从人类的智识有限性角度观察，从事城市规划的政府官员并非全知全能，任何人为的规划难免有漏洞或失误，可是，城市化进程若缺少一定的设计或整饬，可能会在无序之中形成更大的灾难。 然而，近年来，因为城市规划而引起的纷争与日俱增。关于某些城市规划忽视各方利益间协调、没有考虑环境保护等的批评声音，此起彼伏。甚至，近期出现的与房屋拆迁有关的备受瞩目的社会事件，牵引出的已经不仅仅是拆迁程序是否合法、拆迁补偿是否公平等问题，也同时把城市规划的合理性提领到热烈讨论之层面。毕竟，几乎所有的房屋拆迁都是依规划而为的。 其实，城市规划是对城市布局的一种人为设置，而城市布局必然涉及在城市中生活或经营各种事业的居民、企业或其他组织的利益。因此，城市规划其实是一种利益安排或调整。目前施行的《城市规划法》（1989年制定）的确也意识到此，在诸多条款中体现立法者对不同利益之考虑，如“近期建设和远景发展”、“城市生态环境”、“历史文化遗产”、“城市传统风貌”、“自然景观”、“民族传统”、“地方特色”、“有利生产”、“方便生活”、“促进流通、繁荣经济”、“促进科学技术文化教育事业”、“符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求”、“合理用地、节约用地”，等等。 但是，由利益安排或调整之视角综观该法，可以发现存有两个重大缺憾。 第一，对个体利益未给予充分重视。上列对各类利益的表述，多落位于公共利益。即便把“有利生产”、“方便生活”、“防火、抗震”等阐释为牵涉个体利益在内，也只是在隐含的层面上，而没有给予明确的彰显。个别居民、企业或组织的正当权益，在城市规划中未得到其应有之受尊重地位。 第二，或许是更为重要的，对利益之安排或调整基本上取决于政府。《城市规划法》在细数政府制定城市规划需考虑的利益因素、从而试图对其施行实体控制以外，也在程序上明定城市规划需报上级政府或同级人大审批。可是，列举应当考虑之利益因素的方法，如果有控制效应的话，也是比较松软的。这些利益在城市规划过程中是如何确认的？有没有被忽略或轻视的利益？各个不同利益的分量是多少？利益之间发生冲突（如繁荣经济与城市生态环境），哪个予以优先考虑？诸如此类问题，看起来都在政府宽泛的自由裁量空间内。更何况，个体利益在立法上还未被确切提及，即使政府在现实运作中予以一定照顾，也同样在自由裁量范围之中。政府乃凡人组成，其组织结构和资源或许有助于作出考虑周全的规划决策，但也不能否认其具有内在的智识局限或难以避免的利益偏袒。甚至，有的政府官员出于不当之动机，给某些利益以特殊关照，也并非罕见。由此，《城市规划法》将城市规划制定过程基本托付于政府，无异于让政府成为在规划领域中的“国王”。 任何纷争皆与利益相关，无论利益乃情感的、精神的抑或物质的。城市规划遭人诟病、引发纷争愈多，愈益表明其在安排或调整利益上的机制存在功能不足之问题。因此，《城市规划法》有关政府制定城市规划的实体规则、程序规则，皆有慎重反思和修订的必要。 就程序维度而言，当引入利益参与机制。既然城市规划乃一利益安排或调整过程，既然政府作为假定的公共利益代表者在如何确认、重视、协调具体的不同利益上存有局限，就应给予可能的利益受影响者介入这一过程的机会和权利。把城市规划制定过程视作各方利益充分主张、交流以及妥协的平台来设计，即便不一定获得令所有利益皆满意的所谓“正确”决策，亦可在相当程度上减少可能的利益纷争。搭建这个平台的法律程序之核心，无非征求利害相关人的意见。 一方面，对利害相关人当作广义界定。组织化的利益群体（如环保组织、文物保护组织）和未经组织化的利益群体（如特定区域的居民或企业），甚至法律规定承担维护特定公共利益（如交通管理）的政府部门，都可列入利害相关人的范畴，只要他们针对某项拟定的城市规划决策，提出了某种切实相关的利益诉求。另一方面，具体的城市规划决策，当分决策之轻重缓急，而定应当遵循之征求意见程序。有正当的公共利益理由必须在短期内及时作出决策的，可以采取非正式的征求书面评论意见的程序。否则，应以听证会方式召集各方利害相关人，就拟定的具体规划决策进行充分讨论和对话。鉴于城市规划决策少有紧急情况的，听证会方式可谓至关重要。 就实体维度而言，应确立信赖保护和比例合理原则。信赖保护是指人民对政府行为或承诺的正当信赖必须予以合理保护，以使其免受不可预计的不利后果。城市规划绝非一成不变，顺应城市经济和社会发展，有调整之必要。然而，城市规划亦是政府的一项决策，自其作出以后，就在社会中具有一定之拘束力，民众也会对其形成正当的信赖，并据此安排自己的生活或经营。城市规划的变更势必影响民众这一信赖以及基于信赖而获得的利益。因此，城市规划的变更除遵循征求意见之程序外，应当明确：第一，若变更可能赢得的公共利益，明显小于利害相关人因信赖而形成的正当利益，可考虑不予变更；第二，若公共利益理由充分、规划确需变更，可考虑（1）变更后的规划留有一定的生效期间，以使利害相关人根据新规划重新安排生活或经营；（2）对确实造成的利害相关人正当利益损害，给予合理的补偿。 与信赖保护关联、但有其独立价值的另一实体控制标准乃比例合理原则。这个原则具有三层涵义：第一，政府采取的手段确实可以实现政府希望实现的目的、目标；其二，政府采取的手段是在各种可选择的手段中对利害关系人权益最少侵害的；其三，利害相关人的利益损害不应超过政府所要实现的公共利益。之所以称比例原则与信赖保护有关联，因为，该原则要求政府决策所考虑的利害关系人权益中包括信赖利益在内。比例合理原则若在立法中得以确认，对个体利益的保护会更加充分。假设政府拟定的城市规划中打算建一条高速公路，这条公路准备穿过一片居民区，为此，可能需要动迁。但是，如果这条公路可以绕一下弯或运用高架方式、避开居民区，即便在建设方面需要多支出一些成本，也可以成为对居民最小侵害的方案。甚至，在建设成本中还可以减去动迁费用。政府原先拟定的城市规划方案就有重新设计的必要。 相信，在政府城市规划实务中，利益参与、信赖保护或比例合理，肯定已经有所体现，但终究未成为具有约束力之程序和实体规则。城市规划制度之完善，若能将这些原则确立起来，无疑符合现代法治政府运作之准则：充分尊重个体正当利益；理性对话以协调、妥协利益纠葛。在此意义上，城市规划制度会实现一个“革命性”的结构与理念之转变：封闭型、政府主导型走向开放型、利益对话型。