积极借鉴欧洲城市规划管理的有益经验 作者：杨鲁豫 　发表：中国建设报 　　现代城市应该怎样高水平规划管理，老城重建与新区开发如何实现和谐统一，怎样破解城市发展中的生态环境保护、历史文化保护，实现人与自然相依共存和可持续发展。带着这一系列问题，今年4月，先后赴德国、奥地利、瑞士等国家，考察了柏林、慕尼黑、维也纳、萨尔茨堡、伯尔尼、日内瓦、洛桑、苏黎世等城市，收获颇丰，受益匪浅。 　　一、欧洲城市印象 　　考察团途经的欧洲几国都具有浓郁的特色风貌，各种风格的建筑同众多著名的广场、公园和历史街区交相辉映，使人感受到历史的创造和文化积淀，感受到自然的亲切、环境的优美、艺术的力量、建设的辉煌。许多城市尽管历尽沧桑，至今仍保持着迷人的魅力。 　（一）城市历史文化保护与现代建设发展。西欧具有悠久的历史，至今西欧各国仍保存大量各个不同历史时期的古建筑，这些古建筑是西欧各国历史的缩影和文化的精华。对此，西欧各国政府和广大人民倍加珍视和爱护，在工业化、城市化、现代化的进程中，传统文化、历史建筑得到充分的尊重和保护，并成为其丰富的旅游资源，吸引了千千万万的世界各地游客。欧洲的城市大都尽可能地将自身的历史文化风貌完整地保存和展现出来，城市也因此而更显神韵。如，奥地利维也纳政府规定，任何一栋房子的维修，不管工程大小，哪怕是换一片瓦、修补一条裂缝，或者粉刷一下墙面，都要事先向政府写出书面报告，详细说明使用什么材料、涂刷什么颜色、采取什么施工方法等等，待政府审查批准后，才能按照批准的方案实施。任何组织和个人都得照此办理。正是有这种严格的城市建设法律法规，才使各个时代的建筑很好地保留下来，使后人真正欣赏到建筑这个“凝固音乐”的不朽魅力，同时也避免了“千城一面”现象。 　　这些国家尊重保护传统文化，并不因循守旧、停滞不前，而是在发展的基础上，把古建筑的保护与城市的建设发展有机结合起来，实现新与旧、古老与现代协调发展，遥相呼应，相得益彰。 　（二）城市交通规划和管理。城市小，古建筑多，街道窄，交通混乱日益加剧，“车满为患”已成为欧洲众多城市严重的问题，但是很多城市政府通过采取综合措施，较好地解决了交通问题。一是规划建造新城，把老城的生产职能、商住功能大部转移到新区，减缓老城的人员流动压力；二是大力发展地铁建设，把大部分人流交通转入地下；三是大力发展公共交通，使其成为主要交通工具；四是对进城车辆收费，利用经济手段调控流量。为解决停车问题，欧洲国家无例外地加大了道路路网的密度，小街小巷特别多，有时候一幢大的楼房就形成一个街区，街区小路一般都为单向行驶，道路两侧和中间隔离带都用来做停车位。欧盟各国之间高速路四通八达，将欧洲各国大小城市串成一个整体。据了解，欧盟15国高速公路有统一编号，如欧洲1号、欧洲2号等，各国也有自己的编号。汽车上了高速公路，驾驶员不必担心迷路，高速公路上醒目准确的路牌会提示沿着某号公路就能顺利到达目的地。 　　欧洲航空、航运、公路、铁路交通发达，他们依法治路，强制管理，增强交通安全意识，降低事故率，杜绝违章行驶，收到好的效果。欧洲高速公路大多建设年代早，设计水平低于我国现在水平。一般高速公路设有两车道，基本满负荷运行。虽然路况并不比我国好，但交通秩序井然有序，沿途很少看到交通事故，这缘于依法有效的管理：一是路段每百公里设有强制司机休息的综合服务站，司机可以缓解疲劳、检查车辆及加油，游人可以下车方便、购物就餐。二是车辆安装“黑匣子”，记录着车辆行驶速度、里程、时间、载员等情况资料。欧盟交通局强制规定，所有旅游车每天行车时间不得超过8小时，警察上路检查超时、超速、超员一目了然，依法严肃处理，不讲情面。三是强化交通安全意识，各种车辆前后挡风避免玻璃上贴有行车速度标志，慢车让快车，货车让客车，客车让轿车。由于采取了强有力措施，杜绝了违章行驶，保障了交通安全。 　（三）城市生态环境。不论是城市还是乡村，映入我们眼帘的天是蓝的，地是绿的，水是清的。在高速公路的两旁，是绿草如茵的牧场和无尽的乔灌相间树林，间或点缀着零落的农舍、村庄。牧场上，田野上，不时可见到成群的鸟儿在觅食、飞翔；在各个城市的广场上，成群的和平鸽争抢游人抛来的食物；公园里，随处可见野生的天鹅、水鸭等在湖中游动，丝毫不在意岸上伸手可触的游人……这一切，构成一幅幅人与自然和谐相处的生动而美丽的画卷。考察期间，我们没有涉足什么名山大川，但我们却处处感受到西欧各国秀美的山川，洁净、优雅的城市环境。欧洲各国对生态绿化投入了极大的关注。沿阿尔卑斯山脉处处风景如画，远处白雪皑皑，近处绿树成荫，碧草似毯，看不到裸露的土地。地面绿化率、森林覆盖率都很高，景观非常漂亮。 　　所到各国都会感受到欧洲大气环境质量上乘、空气清新，这都要归功于各国政府和国民长期重视绿化和环保的结果。城市绿化除皇家园林追求规整的构图、宏伟的气势，一般均不做刻意的雕琢，自然大方，不拘一格。城市中随处的绿地、草坪、树林配以情景雕塑、艺术雕塑和喷泉点缀，使城市具有很高的艺术品位又生机勃勃。欧洲境内河流、湖泊众多，欧洲的城市规划中特别注意绿化与城市水系相结合，自然亲水岸线的做法十分普遍。如果说欧洲许多城市是生态花园的话，乡村则是城市花园的扩展和延伸。奥地利、瑞士等地的乡村一派宁静安详的现代田园风光，便捷的交通、发达的旅游业、机械化的劳作使城乡生活水平的差别很小。强烈的环保意识，为生态的保持与可持续发展提供了保障。 　　（四）旅游业商业十分发达。随着欧盟各国之间贸易自由化的政策、竞争规则的协调一致、消除信息和消费者保护的非关税壁垒等措施实施，使旅游业获得了新的扩张机遇，拥有了更大的发展潜力。 　欧洲国家大都具有得天独厚的自然环境，蓝天、碧水、森林、草原、适宜的气候，他们对环境保护的重视，是促进旅游业发展的主要原因。据介绍，在奥地利维也纳市中心，有一栋临街矗立的大楼，为了保护一棵古树，在设计和建筑施工时，不得不让大楼外墙凹进去一块，给这棵古树留下充分的生存空间。楼建起来后，墙面看起来似乎不那么对称，但这种高度的自然保护意识，却被传为佳话。奥地利的旅游景点除了自然风光外，主要是皇宫、古堡、雕塑、广场、老市政厅、教堂等人文景观，整个奥地利就像一座巨大的多姿多彩的建筑博物馆，不同历史时期、不同风格和不同流派的建筑，都很容易欣赏到。这些景点尽管历经几百、上千年，但大都保护得相当完好。奥地利政府每年都投入巨额资金用于皇宫、城市公园建筑与绿化的管护，而维也纳的皇宫及公园的大门都是免费向游客敞开的，除了进入存有重要文物的宫殿内部参观，游客无须花一分钱。由于吸引了大批的游客前来观光，全社会的旅游综合经济效益提高了，国家的税收收入增加了，旅游投入就成了有源之水。我们看到，奥地利许多城市不是没有摩天大楼和高架桥，但都选址在远离城区的郊外，不使其影响城市的整体风格。 　　欧洲诸国旅游商 品丰富，购物环境优越。绝大部分旅游点商店或是百货公司，购物一般不讲价，商家不宰客，价格比较公道，游客可以放心购物。导游拿的只是常规佣金，而且都是避开游客耳目进行。导游还常常带游客到他们拿不到佣金的市中心大商场去购物，使游客感到满意、实惠。为了鼓励国外游客在欧洲购物，欧盟国家还实行了对非欧盟成员国居民免税待遇，因此旅游购物成为欧洲旅游经济的重要来源之一。旅游从业人员都十分敬业，具有很高的职业素养。司机每天都把游客乘坐的大巴清扫得干干净净，上下车礼节周到。翻译和导游对本地的政治体制、经济状况、社会问题以及历史文化十分熟悉，讲解深刻独到，通俗易懂。酒店服务人员彬彬有礼，谈吐举止显示出良好的教育和素质。 　　二、欧洲城市建设的经验和特点 　　这些城市先进的规划理念、规范的建设流程、完善的城市设施，所体现的是在城市规划建设方面科学的态度和务实的精神。其经验给予我们许多启示。 　　（一）成功地实现了旧城重建与新城开发的和谐统一 　欧洲许多城市都具有悠久的历史，每一座古城内都有大量文物、古迹和各个时期的建筑。为了保护历史风貌，他们在城市现代化建设的过程中，坚持在老城区内禁止建高层现代化建筑，新建筑必须同所在地区历史时代的建筑特点相符合。老建筑只能对其内部设施进行改造，而建筑的外形和结构则必须保持原貌。这样既满足了人们对现代化生活设备的需求，又完美地保留了古建筑的历史风貌，成功地实现了旧城改造与城市现代化建设的有机结合，从而使现代化大都市同时又成了一座活生生的建筑历史博物馆。走在街头，就如同在读一部史书,每一条街道都留下了它鲜明的历史故事。历史在这里凝固了，它变成了一个标志，静静地向人们述说着过去；它变成了一种资源，一种财富，毫不吝啬地留给了后人。然而在新城区，则是现代建筑鳞次栉比,成功地实现了城市建设发展中历史和现代的完美统一。 　　（二）实行严格的城市规划管理 　　欧洲各国在城市规划管理方面为我们提供了许多可资借鉴的经验。我们就此对德国作了重点考察。德国是世界上高度城市化的国家之一，其城市发展始终遵循一条规则：既要考虑市场竞争的原则，也要顾及社会公共利益的需要。其城市规划主要特点是： 1、统一筹划，协调发展。德国的城市布局相对合理，城市化进程中大中小城市并行发展，大城市为龙头，但不显得过分突出，小城镇遍地开花，遍布全国各地。在城乡建设上一方面严格管理土地、环境等重要问题；一方面又大量放权给地方，充分发挥地方的积极性和自主性。只要在规划法的框架内，各级政府自己决定建设管理事项。 2、强调公众参与。德国的城市规划可以分为土地利用规划和建造规划，其编制过程是按照联邦的《建设法典》和州法律所规定的程序进行的。首先是做出编制的决定，通过各种形式，如报纸、宣传册、居民大会等，将规划的目标、必要性等宣布给公众。然后编制者和与规划相关的公众代表共同编制几种规划草案。市民通过各种形式参与规划草案的讨论，如公告、传单、各种展览会等等。根据公众意见，规划部门将这些草案合并成一个方案。在确定方案以后，进行公众展示，进入公众参与的第二阶段，并邀请相关人士进行评论。规划部门对收集的意见和建议做进一步的调查和审评，之后纳入到规划方案中，如果涉及到的内容修改变动很大，则要重新进行第二阶段的公众参与。最终确定的方案成果，要连同对市民和公共机构团体参与的意见处理书上报上一级管理机构审批，并公布审批结果。 3、规划执法非常严厉。规划局有权制止违章者的违章行为，若违章者不服可向法院起诉，法院则向规划部门的上级查询。上级规划部门直接检查下级规划部门的行为，并向法院回复，法院依此进行裁决。 　　（三）运用现代科学技术解决城市难题 　在城市建设的过程中，人类遇到了许多共同的难题，如交通堵塞、垃圾处理、环境污染等等。考察过程中，我们欣喜地看到，西欧一些城市运用现代化的科学手段，比较好地解决了这些问题。如城市垃圾的处理，考察团所到的城市几乎无一例外地实现了垃圾分类，而且垃圾的收集、清运和处理，形成了一个完整的系统。整齐漂亮、形态各异的分类垃圾箱，在城市街头四处可见，并不使人感到有碍市容，有些甚至成为城市的一大景观。另外，垃圾分类一方面避免了资源浪费，大量的纸张、塑料、玻璃直接变成了工业原料；另一方面也大大地减少了需要处理的垃圾量，节省了费用。慕尼黑市仅垃圾分类所产生的效益每年就有十几亿美元。 　　（四）严格城市管理，实现城市环境保护和方便居民生活的有机结合 　西欧许多大中城市的市中心都建有农贸市场。慕尼黑市在市中心玛利莲广场的旁边建有全市最大的维多利亚露天菜市场。这里出售的都是来自于巴伐利亚农村的新鲜蔬菜、水果、鲜花、鲜肉等。尽管这里的商品价格比超市还要高（因为比超市商品新鲜），但仍十分受市民的欢迎，交易兴旺。为了方便居民生活，政府对市场实行严格管理，这些处于市中心的农贸市场整洁美观，别具特色的各种商亭、摊位同周围环境浑然一体，既满足了居民生活的需要又没有影响城市环境。 　　（五）广泛采用建筑节能措施 　在西欧和北欧的一些国家，高舒适度、低能耗的建筑非常普遍。其造价可能比一般建筑高出5%%左右，但由于节能和优化组合，每年的运营费用却可节约60% %，成为世界上居住品质最高也是最科学的地区。在欧洲，一些国家以法律形式明文规定，建筑必须达到一定的节能要求。如瑞士，对建筑物的隔热型玻璃都有强制规定，因而使得节能技术与材料都比较成熟，使用普遍，大批量生产也使成本不断降低。在西欧地区建设节能型建筑，成本一般增加5%%至10%%。不少建筑公司建楼时，玻璃幕墙多采用双层可呼吸式幕墙系统；住宅除了使用加厚外墙保温层、利用“断桥”式窗框、使用中间充惰性气体的中空玻璃等技术外，在利用太阳能、采集雨水、中水（淋浴等生活用水的二次利用）循环等方面也做得很精心。用高效保温围护结构，智能系统对太阳能和常规供热系统进行智能调控，保持热水温度恒定；利用通风和夜间热补偿技术减少住宅热损失。资源利用上尽量开发绿色资源，如风能、太阳能等，生态住宅区的一般住宅已接近低能耗水平。为了保护自然资源和环境，在城市建设中确定建造方案和选择建筑材料时，尽可能利用可再生、可更新的原材料，采用可循环使用的产品，以减少材料用量，减少污染，达到材料绿色化，技术集成化。 　　三、搞好城市建设和旧城改造的思考 　　思考一：坚定不移地实施可持续发展的战略，高度重视环境保护。西欧各国优美的城乡环境并非完全天赐，这是各国政府和人民总结经验教训，多年来不断治理和保护的结果。如泰晤士河，在19世纪初工业化浪潮中，由于大量工业废水、生活污水排放，至1850年河里的水生生物基本绝迹。经过25年的努力治理，收效显著。至19世纪80年代，河流水质已恢复到17 世纪原貌，达到饮用水标准，成为一条清澈的都市河流，100多种鱼类重返泰晤士河。西欧其它国家也都有过类似“先污染，后治理”的历史。因此，我们在工业化、城市化的进程中，应借鉴西欧的经验教训，坚持经济建设、城市建设、环境保护并重，坚持“预防为主，防治并举”的方针，不重蹈“先污染，后治理”的覆辙，将青山、碧水、蓝天、绿地留给子孙后代。 　　思考二：坚持新区开发和旧城改造并举，保持整个城市的有机统一。旧城改造与新区开发是城市发展两个经常性的内在动因，城市正是在旧城不断改造与新区不断开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。处理好新区开发和旧城改造的关系，既能够合理调整城市结构及布局，又能够促进新旧区协调发展，加速旧城改造进程。济南市要积极借鉴国外先进经验，继续走好老城提升、新区开发的路子。老城的提升主要通过调整城区的空间布局，疏解人口，减轻压力。要对旧城区进行战略性规划研究，调查清楚旧城区内的土地使用及建筑现状统一规划确定需要拆除重建、需要改造、保护的地块和建筑，统一确定道路交通公共服务及绿化开畅空间等系统性设施和空间，要克服和避免大大超载本地经济承受能力和市场信息吸纳能力的大拆大建现象。遵循可持续发展的整体性原则和效益性原则，依据经济实力科学合理地安排旧城改造的工程规模。旧城改造不但要考虑经济因素，还要考虑生态环境质量因素，决不能以牺牲环境为代价发展经济，或者走“先污染、后治理”的老路，旧城改造的建设标准必须以保证能够在原有基础上提高旧城生态环境质量为标准，努力营造人与自然和谐共存的生态环境。对于新区的发展，要在统一的规划指导下，加强集中开发，提高组织管理力度。注重合理安排关系人民群众生产生活的城市基础设施和公共服务设施的布局，使新区在起步阶段就具有完善的综合服务功能，有很高的集聚能力。新区建设也要注意追求与旧城文化风格的和谐，通过历史文化符号标志的传递，体现地域的文化特色和环境特点。要对山、泉、湖、河、城统一规划整合与开发，营造天蓝、水清、地绿、路畅的最适宜居住生活和创业发展的人居环境，实现环境生态、人文景观与现代化气息和谐交融，展示省会济南的城市新形象。 　　思考三：特别注重保护历史文化和泉城特色，实现人、自然和文化的和谐发展。我们国内许多城市，虽然拥有国家历史文化名城的称号，在旧城改造、小区开发中却把大量古建筑都拆掉了，古街旧巷不见踪影，历史和文化遗存无处寻觅。现在为了发展旅游，又在新建仿古建筑一条街等等。而且，国内许多城市互相效仿，雷同太多，城市之间区别不大，特色不鲜明。每个城市有每个城市的特色，不能为了追求热点而千城一面，更不能让世俗、喧闹的事物破坏其本身的美好。一个城市的文化是历史一点点积淀起来的，割断历史是不可取的。济南拥有悠久的齐鲁文化、辉煌的历史遗存、独特的泉城特色，要充分认识这些基础要素的弥足珍贵，增强文化责任感，高度重视地域文化对城市建设的导向作用，努力在加强保护中发展。从继承弘扬优秀历史文化和保护真实的历史文化遗存及其环境出发，妥善处理历史文化名城保护与城市现代化建设的关系，妥善处理居民生活条件改善与名城风貌保护的关系，加强历史文化名城保护。旧城改造在适应时代要求的同时，充分考虑城市其本身的历史和文化背景，注重保护传统街区和风貌。坚持整体保护、重点保护和积极保护的原则，建立“历史文化名城、历史文化街区、文物保护单位”三个层次的保护体系，合理整合、充分利用。重点加强对古城区、商埠区及其传统文化的保护与开发，加强对芙蓉街——曲水亭街、将军庙、商埠区内街区等历史文化街区的保护与开发，加强对大明湖、趵突泉、千佛山等特色风景名胜区的保护与建设，实现“山泉湖河城”有机融合，展现历史遗存与自然风貌相得益彰的名城风貌。 作者单位：中共济南市委副书记副市长杨鲁豫