德国奥地利规划体制及对中国城乡规划的启示 作者：杨伟民,徐林 转载：区域与旅游规划空间站 德奥两国在市场经济体制下的规划制度比较成熟。与德奥两国相比，我国的空间更不宽裕，空间结构更不合理，空间开发秩序更为混乱。如不断扩大的城乡差别、城市地下水资源超采带来的地面沉降、过度放牧带来的草原沙化、人口流动带来的交通干线拥挤、部分区域基础设施的重复建设等。这种状况不利于落实科学发展观， 影响了人类与动植物的生存与发展空间。借鉴德奥的经验，应更新我们的规划理念，健全我国的规划体系，更新我们的规划内容。 德国、奥地利两国的规划体制比较成熟，比较完善。德奥两国在制定规划时注重空间结构调整与空间开发。了解德奥两国的规划体制及其作用，对我们思考完善我国的规划体制具有借鉴意义。 奥地利的规划体制 （一）规划体系——侧重于阐明对空间结构和空间开发秩序的“国家原则” 奥地利联邦政府编制综合性的国家“概念规划”。从一定意义上看，奥地利的国家概念规划与我国的五年计划有相似之处。其主要内容是对国家发展前景进行展望，阅述发展战略和原则，但更侧重于阐明对空间结构和空间开发秩序的“国家原则”。 奥地利规划的功能是导向性和建议性的，没有约束性。概念规划每１０年编制一次，规划期一般为１０年。第一个国家概念规划是１９８１年通过的，第二个是１９９１年通过的，第三个是２００１年通过的。州政府也编制类似的概念规划，并对州政府的行为有约束力，对地方政府和民众没有约束力，只有指导和导向作 用。 空间规划在奥地利的规划体系中占有重要位置。但空间规划的职能不在联邦政府，而在州政府。空间规划主要从空间结构和空间开发秩序的角度阐述经济社会发展的方向和原则，内容包括基础设施的布局、城镇和居民点的布局、土地功能的划分、生态环境保护等。在空间规划领域，州政府与联邦政府之间有明确的分工，联邦政 府只负责全国的交通、水、森林、矿产等。当州政府的空间规划涉及上述领域以及其他联邦政府有法律依据的规划领域时，州政府必须把联邦政府的规划纳入到州政府的空间规划中，州政府有义务落实联邦政府有法律依据的规划。空间规划比概念规划更有约束力，既约束州政府的行为，也约束下一级地方政府的行为，但对民众 仍只起导向作用。 市、镇等地方政府编制的规划，名称不一，有的称作地方规划，有的称为土地规划，有的是建筑规范或城市与村庄改造规划等。但总的原则是，地方政府的规划必须遵循上一级政府空间规划及其他规划的原则，特别是必须符合有法律依据的上一级规划的要求。地方规划的操作性和约束力都很强，对民众的行为也有约束力。 ? (二)?规划协调和审定程序——建立以法律为基础的正式的规范的空间规划协调机制 联邦政府国家概念规划的决策通过无记名投票方式决定。有投票权的包括联邦总理、部长、州政府和地方政府代表及社会各界代表等。由于概念规划在形成过程中一般都经过了长期、广泛的讨论，吸纳了各不同利益集团的意见，因此投票过程一般不会产生大的分歧。 奥地利对空间规划的协调没有法定的机制。以前主要靠“空间规划协调大会”这种非正式的机制进行协调。联邦政府、州政府的有关部门、商界以及社会各界的代表在这一协调平台中，靠说服和讨价还价形成共识。近年来，通过对以往的总结，特别是作为对欧盟日益加强的地区政策的回应，奥地利越来越多的人认为应建立以法 律为基础的、正式的、规范的空间规划协调机制。这样才能更好地协调国内各地区和各方面的立场，并以统一的声音参与欧盟地区政策的制定。他们预计２００６年之前，可以建立这样的机制。 ? (三)?维也纳的城市规划——从开始时的以土地利用为主演变为包括交通、能源、旅游、建筑规范以及经济发展部分领域在内的综合性规划 １９４８年维也纳开始大规模重建，但城市规划的内容则经历了逐步深化的过程。１９６４年开始有了初步的规划图，１９７１年提出了城市发展导向，１９８４年正式编制了城市规划。１９９４年重新修订了城市规划。之后基本上是每两年进行一次评估，在评估基础上进行一些修改。目前正在编制拟于今年提交政府通过的规 划。 从内容上看，维也纳的城市规划已经演变为综合性的空间规划，从开始时的以土地利用为主，演变为包括了交通、能源、旅游、建筑规范、以及经济发展部分领域在内的综合性规划，在此基础上，还有３０个具体的行动计划，以落实空间规划提出的目标和任务。 维也纳没有专门的城市规划法，但其他法律的某些条款对城市规划的部分内容作了规定，在编制规划时必须贯彻，不得违反。如在城市之间必须有绿化带，必须对土地使用进行功能分区，必须保护森林和耕地等。 德国的规划体制 ? (一)?规划体系——对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划 德国的规划体系由综合性的空间规划，以及城市、交通、土地利用等专业领域的规划构成。规划领域主要与政府公共职责密切相关，对主要靠市场调节的领域，政府一般不编制规划。 按规划层次，德国的规划体系可分为联邦政府规划、州政府规划、大行政区规划和地方规划。联邦政府根据其法定职能，编制联邦政府的规划，州政府、大行政区和地方政府根据相关法律编制所辖行政区的规划。一般来说，上一级的规划相对原则，主要起导向作用；越是下一级的规划，越有操作性和约束力。 ? (二)?空间规划——空间发展报告每４年编一次。该报告被认为是德国空间规划的框架性文件 德国宪法规定，联邦政府必须向各州提供空间发展方面的导向，目前的形式是提供空间发展报告。空间发展报告每４年编一次。该报告也被认为是德国空间规划的框架性文件。最近的一个报告是２００１年３月发布的。主要内容包括：描述全国空间结构现状，包括城市群地区、城郊化地区、农村地区及居住和交通走廊；论述城 市之间、地区之间的空间交互关系；阐述德国面临的重要区域性问题；分析经济社会的结构变化对空间开发的影响，预测城市体系和农村地区空间开发的趋势；提出空间规划如何有效实施，各实施主体如何协作等。 空间发展报告本身没有约束力，但其提出的原则如果被某一规划或法律采纳，就有了约束力。联邦政府不直接规定一个州该做什么或不该做什么，主要提出空间发展的原则。但这些原则是各州编制空间规划的基本依据，甚至也是联邦政府筛选政府投资项目的依据。 德国空间规划的法定权限在各联邦州和各地方政府，联邦政府仅拥有确立空间规划总体框架的权限。所以，德国没有一个涵盖全德的有约束力的空间规划。但联邦政府和各州共同制定空间开发模式和指导原则，由各级政府组织实施空间开发。联邦州以及地方规划要将这些开发模式和指导原则细化为各自具体的规划，各地方政府 再以具有法律约束力的空间规划来组织实施。空间规划的重点在州一级，但越到基层，内容越具体，约束性越强。 （三）规划的协调和决策——空间规划的协调主要通过部长会议机制进行，联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意 德国的规划在决策前都要进行充分的协调。空间规划的协调主要通过部长会议机制进行，联邦政府负责空间规划的部长和各州负责空间规划的部长定期就空间规划问题召开会议。部长会议下属若干专门委员会，负责一些规划专题的协调，几乎所有规划涉及的问题都会在委员会进行充分讨论，联邦政府的官员可以把规划草案或法 案带到委员会讨论，各州的官员，也可以把本州的规划草案或法案带到委员会讨论。这样做，一是便于规划通过后的有效实施，二是便于在主要由各州代表组成的第二议会通过。 联邦规划的决策权在内阁，但必须征得议会同意。议会是站在人民代表的立场来审查规划，而不是站在立法机构的立场来审批规划。各州制定的空间规划草案，要提交联邦政府过目，联邦政府可以提出意见，但没有批准权或否决权。州的规划一旦通过，联邦政府也必须受此约束。行政区的规划必须得到州政府的批准，但州政府 一般不是审定规划的具体内容，主要是审查规划编制程序的合法性。地方政府的规划必须报行政区审批。 按联邦政府规定，州与州之间的空间规划必须进行协调。但实际上州与州之间的协调比较困难，没有固定的协调程序。他们的做法是在规划通过前将规划草案送有关州过目。 德国各州都有比较严格的空间规划或区域规划法。规划法不仅对规划的基本内容进行了规定，对规划编制主体、审批主体、规划方法和程序等也做了规定。地方政府编制的土地利用、城市规划等也必须符合各州规划法的要求。 ? (四)行政区规划——规划颁布实施后并不是束之高阁，规划办公室负有对规划实施情况进行检查监督和评估的职责。违反规划的案例几乎每天都有，所以规划办公室在规划编制完成后的工作仍然十分繁忙 大斯图加特地区编制的空间规划在德国属于比较接近基层的很有操作性的规划。行政区不是一级政府，但负有编制行政区范围内空间规划的职责，其行政地位类似于我国地市合并前的地一级。空间规划由规划办公室负责编制，并负责对实施情况进行监督检查和评估。 １９９９年通过的空间规划主要内容包括：?(１)?规划的法律基础、任务及期限；?(２)?各类功能区开发与保护的基本原则；（３）居民点规划，包括中心区，发展轴线，居民点的范围和面积，具有区域影响的工业、商业和服务设施，以及大型商场和公共活动中心等的规划；?(４)?自由空间?景观?规划，即对区 域性绿化带、绿化隔离带、重点保护地区的规划；?(５)?基础设施规划，包括对交通、通信、能源供应、水利、垃圾处理等的规划。上述内容，最终反映在一张统一的规划图上，每一寸空间的现状和今后的发展方向一目了然。其编制程序是，规划办公室首先提出一些规划原则，提交当地议会讨论，规划办公室提出规划要 点，广泛征求下级政府、商界和社会各界代表的意见，规划办公室形成规划草案并再次提交议会讨论，并就哪些意见可以吸收，哪些可以不吸收做出决定。规划办公室据此形成正式的规划文本并提交议会通过，议会通过后上报州政府审批。这一规划每１０年编制一次，其间进行必要的修订。 规划颁布实施后并不是束之高阁，办公室负有对规划实施情况进行检查监督和评估的职责。下一级地方政府必须执行这一规划，并只能据此审批项目，较大的项目则要由行政区规划办公室审批。若发现地方政府的规划或项目违反了规划，规划办公室有权进行干预，勒令其改正。据介绍，违反规划的案例几乎每天都有，所以规划 办公室在规划编制完成后的工作仍然十分繁忙。 几点启示 （一）?要更加重视规划工作——规划编制的基础工作不扎实。规划的衔接、评估和监督无人负责的状况，很难保证规划的质量，更难保障规划的有效实施 德奥两国虽然都是市场经济国家，但各级政府都十分重视规划工作。重视规划的编制和实施。政府中从事规划编制、协调、实施监督的工作人员占较大比例。以德国大斯图加特行政区为例，其规划办公室有常设人员１４入，占行政区政府工作人员的近５０％。由于人员充实，所以规划编制的基础工作很扎实，他们熟悉本区范围 内每一寸空间的现状和未来的发展；有充足的时间与上一级或下一级的规划进行衔接；有能力从事规划实施的监督、评估甚至项目审查。 我国各级发展计划的工作人员为数不少，但多数人不从事规划的编制、衔接和实施过程的监督和评估。特别是市县级发展计划委，专门从事规划工作的人员更少，许多市县都是在规划编制时组成临时的起草班子，不仅规划编制的基础工作不扎实；规划的衔接、评估和监督更是无人负责。这种状况，很难保证规划的质量，更难保 障规划的有效实施。长期下去，不仅会使规划的有效性、权威性受到挑战，而且会对规划编制的必要性提出质疑。 ? (二)?严格限定政府编制规划的领域——将规划编制的领域严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围 德奥两国编制的规划类型很简单，数量很少。尽管每一级政府都编制规划，但规划编制的领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围，对竞争性领域或产业，各级政府一般都不编制规划。也正是因为编制的规划数量很少，所以，每一级政府的规划工作人员都可以集中力量做好少数几个规划。如德国大斯图加 特行政区１４个规划工作人员就编制一个规划，而且是每１０年编一次。 我国一个地级市，每５年要编制一个规划纲要、十几个专项规划、二十几个行业规划，还有土地利用、城镇体系和城市规划等，其中大多数是竞争性领域的规划。规划数量看起来很多，但真正发挥作用的规划少；规划人员似乎不少，但力量分散在各部门，真正从事有意义的规划编制的人员却又不足。我国已初步建立了市场经济 体制，对竞争比较充分的领域，无需政府编制太多的规划，特别是没有必要按行政区划层层编制。应把有限的规划人员集中起来，形成合力，编制一、两个能有效发挥作用的规划。 ? (三)合理界定各级政府的规划领域——明确各级政府在规划编制上的职责分工，增强规划的层次感和针对性 德奥两国各级政府之间在规划编制上有明确的职责分工，规划的层次感、针对性很强。如德国联邦政府主要负责跨区域的交通规划，负责提出空间结构改善的原则；州政府负责落实联邦政府的交通规划和行政区域内轨道交通等方面的规划，负责制定空间规划法和编制州的空间规划，负责审查大行政区空间规划编制程序的合法 性；大行政区的空间规划，则是根据联邦和州的空间规划原则，具体划定行政区内各类空间功能区；县镇等地方政府负责建筑物或其他基础设施的具体布点。 我国各级政府的规划，同类规划上行下效、简单重复，上上下下都是同一战略、同一方向、同一原则，甚至同一政策，规划体系缺乏层次性，规划内容缺乏针对性。因此，应逐步理清中央政府和地方各级政府在规划方面的职能分工。全国性的交通基础设施、调水以及中央政府安排投资的重要领域等，中央政府应编制规划；主要 由地方政府负责的领域，如城市基础设施等，中央政府不再编制规划；地方性的规划，如各地的城镇体系规划和城市规划等，中央政府也不应再审批；同时，应通过必要的法律或行政法规约束地方政府的规划，规定地方规划在什么领域、在什么情况下，不能与中央政府的规划有冲突。在此基础上，赋予地方政府，特别是基层的 市县政府更大的规划权限，将市?县?域内的城乡、土地、水利、交通、环境、公共服务以及其他确需政府规划的领域纳入到统一的规划中，划定发展区?开发区?、保护区、居住地、基础设施，形成经济社会发展与空间布局融为一体的规划。 （四）强化空间规划——注重协调空间结构和空间开发秩序 德奥两国的规划体系是以空间规划为主体的，其他欧洲国家如英国、荷兰也是如此，欧盟委员会也于１９９９年发表了《欧洲空间发展前景规划》。可见，协调空间结构和空间开发秩序，已越来越成为发达国家编制规划的出发点和规划的主要内容。 与德奥两国相比，我国的空间更不宽裕，空间结构更不合理。空间开发秩序更为混乱。如不断扩大的城乡和地区差距、城市地下水资源超采带来的地面沉降、超载放牧带来的草原沙化、山地、林地、湿地过度开垦带来的石漠化和水土流失、开发区和农村建房遍地开花带来的耕地不合理占用、城市?镇?和村镇规划缺乏前瞻性和 深度导致的反复拆迁，人口大流动带来的交通干线拥挤、部分区域基础设施的重复建设、特大城市无限度“摊大饼”带来的“城市病”等。这些问题若不能很好地解决，不仅影响我们当代人的生存和生活空间，影响动植物的生存空间，更将影响后代人的生存和发展空间。这些问题的产生，有我国人口分布与自然禀赋不协调等自 然方面的原因，有体制方面的原因，也有长期以来在经济社会发展规划中忽视空间规划，忽视对空间开发的指导和约束，以及空间领域的规划不协调等原因。这种状况已经不适应贯彻落实科学发展观的要求。 借签德奥两国的经验，应更新我们的规划理念，健全我国的规划体系，更新我们的规划内容。在注重解决总量平衡、产业结构平衡的基础上，把空间结构调整和空间开发秩序问题纳入各级经济社会发展规划的视野。特别是市县级规划更应该向空间规划的方向发展。通过空间规划，整合行政区内的国民经济和社会发展规划、城镇 体系规划、土地利用规划以及其他确需政府履行职责领域的规划，形成一个统一、协调、可操作的更有效的规划。 （五）完善规范编制过程——用“低效率”的编制换取高效率的实施 德奥两国的规划编制都有非常完善的过程，重点解决规划编制中不同方面规划和利益的协调，以取得共识，避免矛盾；编制一个规划一般要三年甚至更长的时间，保证有充裕的时间广泛吸收各方面意见，论证主要规划内容，协调不同利益主体的立场。尽管看起来编制过程的效率较低，但一是可有效地避免规划决策时的麻烦；二 是避免实施过程中的矛盾。他们的观念是，用“低效率”的编制换取高效率的实施。这也是值得我们学习的。尽管“十五”计划编制时，我们的规划编制过程有了很大改进，但仍有很大的改进余地。一是可以考虑把规划编制时间拉长至三年；二是可以相对地减少“写”规划的时间，增加用于衔接规划的时间；三是进一步规范编 制程序，减少不必要的“扯皮”时间。 （六）制定规划编制条例——应尽快制定我国的规划编制条例或规划法 按依法行政的要求，规划工作应纳入依法行政的范畴，这也是德奥两国的共同做法。我国至今尚无一部统一的规范政府各类规划编制工作的法律或行政法规。为了使规划工作纳入法制轨道，应尽快制定我国的规划编制条例或规划法。通过规划编制条例明确中央政府各部门和各级地方政府在规划方面的基本职能和主要工作领域， 确定中央政府和地方政府之间在规划方面的分工，规范各类规划编制过程中的协调程序、协调主体和需要协调的内容，使规划编制过程中不同级规划、同级规划、不同地区的规划之间的协调成为必须并有章可循。 （此文系杨伟民、徐林2002年10月考察奥地利、德国规划体制形成的考察报告）