旧城更新中的公众参与问题及对策

摘要结合扬州的旧城更新公众参与实践，分析、探索当前我国城市更新中公众参与存在的问题，并从三个方面较为具体地提出了相应的对策建议。

　　关键词城市规划 旧城更新 公众参与

　　基金项目：扬州大学商学院大学生学术科技创新基金项目成果（项目编号：10GL19）

　　一、引言

　　公众参与作为城市规划中的一种运行机制已不陌生，2008年开始实施的《中华人民共和国城乡规划法》第26条规定城市规划必须有公众参与，更是标志着公众参与城市规划迈入了法制化的时代。旧城更新是城市规划的重要组成部分，也是“城市建设中最复杂、涉及面最广的一项社会工程。”国内外许多城市的更新中都不同程度地引入了公众参与机制。但是，我国在这一领域的实践尚处于初级阶段，各方面都很不完善。各地虽然在旧城更新中引入了公众参与，但更多的只是谢莉·阿恩斯坦所描述的“公众参与阶梯”中“象征意义的参与”，流于形式而实质性欠缺，公民被动参与多而主动参与少。而且，是否有公众参与及公众参与效果如何对规划的审批通过率影响微乎其微，我们尚未发现存在规划方案因缺少公众参与而被驳回的现象。同时，由于《城乡规划法》对公众参与的规定模糊，公众参与的程序及其重要性并不能充分体现，这就造成法规约束性不强而难以达到理想的效果。因而结合扬州旧城改造，分析和探索国内众多城市更新中公众参与存在的问题及其解决对策就成了本文的旨归所在。

　　二、旧城更新公众参与中存在的问题

　　为了解旧城更新中公众参与存在的问题，我们选取正在进行改造的扬州东关街、东圈门（双东）作为调查地点，采用多个地点随机抽样的问卷调查与访谈的方法搜集资料。调查时间为2010年7-8月，样本计划数800份，实发800份，实收764份，回收率95．5%。构成状况：（1）性别：男性407人，占53．3%，女性357人，占46．7%；（2）年龄：分为25岁以下、25-45岁、46-60岁、60岁以上四组，样本分别为：70、158、211、325份；（3）教育：初中及以下307份，占40．2%；高中294份，占38．5%；大学本科及以上163份，占21．3%；（4）职业：企事业单位职工184份，占24．1%；行政单位职工23份，占3．0%；离退休人员367份，占48．0%；其他190份，占24．9%。调查样本数量适中，性别、年龄、教育程度、职业构成分布合理，有较强的代表性，因而调查结果数据具有一定的科学性。从中我们将问题归纳为以下三个方面：

　　（一）公众参与主、被动失调

　　公众参与不仅是政府对公众所做的前期调查、规划知识宣讲、规划公示以及公民对此的被动配合，还包括公民对规划决策、实施的主动参与，是主动与被动的均衡结合，“是一种观念和思想的交流和整合过程。”旧城更新归根到底还是政府的责任，很多无需公众主动参与政府就能办好的工作如规划宣传，只能是政府设计、组织，公众被动参与，以达到政府职能最佳和效率最优；而涉及公众切身利益的规划决策、实施等就应该包含公众的主动参与，是政府与公众合作、互动、协商的过程。尽管存在公众知识素养、参与能力等的限制，公众主动参与的程度仍可以控制在合理的范围内。无论如何，缺乏公众主动参与将会使整个参与的实质意义和效果大打折扣。和目前国内大多数城市改造所惯用的公众参与模式一样，在扬州双东历史街区的更新过程中，也面临着公众参与主、被动失调的症结。被动的公众参与不外乎上述等几项，而主动参与则比较罕见。调查中我们发现，有34．2%的民众参与过相关的民意调查，有14．62%的民众曾帮助宣传政府的规划，仅有11．2%的民众有过直接向有关部门提出自己意见的经历。

　　（二）社区人力资源的闲置、冷落

　　管理理念中对人的认识经历了由工具、经济人、劳动力及现在的人力资源的过程，在旧城更新中，社区居民应该是改造过程中重要且主要的人力资源。社区居民凭借其对老街区历史、文化、布局等熟知的优势，能够给政府提供全方位、多角度有价值的信息；同时，在更新的具体问题上，老街群众可以根据其在当地的生活经验，想出许多有创意的点子，帮助规划建设者解决问题，这都是依靠群众的智慧。在规划实施过程中，居民离施工现场最近甚至改造就在自家门口，出于对自身利益的考虑或邻里之间的互助情感或对社区未来公共生活的关注，居民的积极性易被调动，政府若能以合理的方式（如给予薪酬）发动居民参与建设将降低更新成本。不仅如此，居民的参与还能“促使人们了解政策发展的复杂性、多样化利益间达成共识的困难性以及公共行政管理者工作的本质。”因而无论是在更新前期调研、决策、实施、监督的各个环节中，社区居民都是极富价值的人力资源。然而在实际更新过程中并非如此，社区人力资源遭到闲置、冷落，仅有9．5%的居民反映政府与居民经常沟通，65．34%的居民反映偶尔沟通或不沟通。

（三）公众参与主体范围限制

　　首先，在老城区居民参与中存在经济限制。政府确定了与居民合作改造其房屋的费用分担比例为3:7，30%的费用由政府补贴，70%由居民自己支付。在老城区低收入群体居多、建材劳工价格不菲的今天，势必有一部分居民难以承担全部更新费用的70%，这种经济限制就将那些在政府补贴的情况下仍承受不起的居民家庭排除在公众参与之外。其次，更新区外其他市民的参与欠缺。虽然老城区居民是改造中利益密切度最高的人群，但老城区5．1km2的占地面积、丰富的历史文化底蕴及对整个扬州市发展的社会影响力，决定了它既是居民的，又是市民的，所以其更新方向仍需征求广大市民的意见，倾听他们的心声，然而实际过程中这并不包含在内。最后，缺乏社会力量的参与。在国外的老城更新中，不乏社会非营利组织的参与，它们能够在整个改造过程中担当重要的角色，“在促进城市更新中的民主化进程和促进城市社会、经济可持续性发展方面发挥巨大的作用”。

　　三、解决问题的对策建议

　　产生不足的原因具有多样性，如公众参与立法缺失、政府民主意识薄弱、参与途径单一等，因此，需从以下几个方面着手，来解决旧城更新中公众参与存在的问题。

　　（一）公众参与立法

　　旧城更新公众参与中出现的很多问题都是因为缺乏法律依据，公众参与的法律地位不明，因而需要将公众参与立法。主要从以下三方面着手：首先，在现有的《城乡规划法》中，进一步确立公众参与在城市规划中的重要地位，将其与规划编制、审批直接挂钩，保证能在宏观和统筹的角度普遍规范各地旧城更新公众参与的框架，使其能发挥实质性的作用。其次，各地需要根据自身实际，依据《城乡规划法》的要求和本意，出台相应的旧城更新公众参与法规，确保公众参与的规范化和可行性。再次，公众参与是政府行政管理活动中的重要环节，不仅是在城市规划领域。国家应制定规范政府行政管理的行政程序法，将公众参与列为其中重要一项，从而能够全方位地保证公众参与的法定化和行政程序的法制化。

　　（二）建构民主的政府

　　公众参与旧城更新“归根到底就是一种参政议政的民主权利，公众参与规划的问题也就是一个行使公民权的问题。”因而政府的民主理念对公众参与的影响甚深。任何公共价值都是利益的载体，民主也不例外。民主价值的实现会带来增强政策的科学性、可接受性、利于政策实施、协调官民关系等诸多利益，这些利益的达成又会产生更多其他的利益。如果公众参与是对民主价值的一种投资，那么这将是一个长期、艰巨的投资项目，同时它的回报将是丰厚、持续的。但它需要长远的眼光和足够的耐心，而这正是当下很多地方政府所紧缺的，城市政府总是希望能在短期内取得立竿见影的政绩。当政绩只与可见的GDP、市容市貌等挂钩，那些隐现的、需要长期经营的公共价值就鲜有受关注的机会。所以，政府目前迫切需要重塑民主价值观，增强民主意识。当民主成为地方政府深信并推崇的价值观时，公众参与自然会得到前所未有的重视和发展，因为公众参与“不论是对于公民民主观念的渐进，还是在民主制度上的实现，都具有巨大价值。”如此才能起到釜底抽薪的功效，否则无论从技术、途径上如何探索都是枉然。

　　（三）借鉴、探索、运用因地制宜的公众参与系统模式

　　缺少设计精良的参与模式往往会使公众参与捉襟见肘。政府之所以在旧城更新中使用老套的调查、公示而缺少更多的创见，与居民的互动不足，重要的原因之一就是没有找到因地制宜的公众参与系统模式而无所适从。从欧美的旧城更新实践来看，如果“把公众聚集起来的强大阻力通过合理渠道转换为推动城市更新的巨大动力，将会使城市更新工作事半功倍。”这就需要城市政府能以国际化开放的视角，研究、借鉴国内外城市中的成功先例，结合本地区实际，实践探索因地制宜的公众参与系统模式，并在更新过程中加以合理运用。需要注意的是，在公众参与系统模式中，参与技术和行政管理者的能力是模式运行成功的决定性因素。参与技术会因政策的质量要求、公众的利益取向、社区环境性质、社区未来愿景等而异；行政管理者作为模式的一级操作者，其能力的高低将直接影响到公众参与模式的每一环节。因而既需要充分设计应对各种不同情形的公众参与技术，又要通过定期培训等提高行政管理者的技术操控能力，如引导公众参与具体事务的能力，“与各种各样的人打交道的能力”、“设置合适的决策论坛的能力”等。

　四、结语

　　公众参与旧城更新的最终落脚点仍然是公共利益，而公共利益的实现并非纸上谈兵，它需要完善公众参与立法，需要政府增强民主意识，以及借鉴、探索、运用适宜的公众参与模式。虽然我国的公众参与还有很长的一段路要走，但只要法制、政府、模式都能跟上城市快速发展的步伐，公众参与将在旧城更新中发挥越来越重要的作用。

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