中澳两国城市规划管理比较研究 中、澳两国的基本国情不同，差异悬殊，澳洲成功的经验也因其特殊的背景未必适用于中国，但就城市规划这门学科以及城市建设管理而言，本文以布里斯班市为例，探讨其城市规划管理的成功经验，仍有不少成功之处值得研究借鉴。 一、提高城市规划意识，加大规划覆盖范围 在布里斯班市行政辖区的 1220 平方公里范围内，已全面编制了城市规划，任何一个地区都设定了土地利用性质，而且大部分都有区划要求。在各种城市发展用地中，都可以找到相应的规划要求、开发强度和建设标准；在非城市发展用地，如农业用地、风景区也可在规划文本中找出其外部交通、市政设施等条件，规划文本对城市发展的指导意义是不言而喻 的。 在指导思想上，应当明确规划的战略价值，维护规划的严肃性。现阶段深圳的发展很快，有许多始料不及的新情况出现，导致规划的滞 后。在我们的规划概念及方法尚不适应形势的要求、不适应市场经济的条件下，应利用规划来引导、指导城市发展。至于发展过程中产生的规划管理问题，并不是取消规划或随意更改规划的理由，应当通过法定的程序不断地修订、调整规划。目前我们的规划范围和深度似有不足，规划区外的发展在两个新区也很明显，有的开发 与全市性的基础设施产生矛盾，这应当引起政府的重视。显然，规划作为一种法规性的文件，必须严格执行，但规划对社会发展的适应性，其本身的合理性也值得研究，规划应当是动态的。深圳似乎实行规划许可制，即没有规划的地方不允许开发。由于规划用地范围总量的限制，可用地相对比较集中。有的地区建设用地较多， 有的地区则较少，从深圳市现行的行政管理构架，即市、区、镇三级政府管理来看，仅以城市规划来控制城市建设用地的扩展有很大的难度，许多投资开发不是根据规划，而是按照各级政府的意愿、招商的力度来进行，这样，容易形成有规划的地方无人投资，而要投资的地区却没有规划的现象，导致规划滞后。 为此，应当实施全覆盖的规划，即根据深圳市的远期目标，确定城市发展地区、农业地区、水源保护地、风景区及自然生态保留区等等。目前深圳制定的战略规划已考虑了上述内容，但仍有补充、完善的必要，应当根据土地利用情况、开发时间的远近制定不同深度的规划。例如在城市中心区、地方性中心、城市发展地区都应有详 细的控制性规划，尤其是近期可能发展的地区，可以直接指导开发建设。对于近期尚不开发的地区、农地或保留地等，则主要考虑外部系统对它的影响和要求。例如外部道路系统的衔接、穿越及其他相关设施等等。 当然开展全覆盖规划有可能助长各自为政、不成规模、到处开发的风气，但只要在土地开发量的协调控制、控制性详细的编制进度、基础设施配套这三方面实施综合管理，就不会出现不成规模、无序的建设。 具体来说，就是根据各区、各镇现已开发的土地 ( 指已做到三通一平的土地 ) 和推平的土地，确定是否再批准新的土地开发。考虑到招商引资的竞争，提供一些具备建设条件的用地是必须的。因此，应当有一些开发土地储备。这些土地应当根据全市的发展战略和次区域规划来编制详细规划以备建设之需。在编制好详细规划的地区，进行基础设施的建设，而且投资渠道和建设方式应当多样化。 二、加强城市发展政策的研究 当代城市发展日趋多元，任何产业的发展都离不开其他部门的相应支持。深圳是港口城市，但已有东西两大港区，其他地方港口是否还有必要，如果是，应当发展成何等规模、腹地开发如何配套；如果不是，现有一些码头的出路是什么；深圳是严重缺水的城市，今后水源的出路在哪里，如果是境外引水，就必须先控制好引水路 径；如果不是，就更需解决现有水源的控制保护；大型石化企业是否还要引进；居住用地是否要进行密度分区；公共交通的组织等等都需要有明确的政策，而这些政策的制定已不是哪一个政府部门可以独立完成的。实际上，当今比较成功的城市，都是那些各方面都能协调发展的城市。澳洲的首都堪培拉是一个美丽的新兴城市， 它的城市规划是很超前、很现代化的，但是这个城市缺乏生气，没有经济活力，就业问题很难解决，土地利用规划中注重了轴线、形式，而忽略了城市发展的基本要素，居住区的分散低密度，也使得公共交通很难维持。 现在我们各行各业都有自己的规划蓝图，就一个部门而言，可能是个很不错的规划，但 这些规划放在一起，放在土地利用、功能协调的层面上来看，矛盾就产生了，市规划国土局作为全市土地利用和城市发展的主管部门并没有协调各部门规划的职能，市计划局也无法协调，导致在用地上很难满足各部门的需要。如果在政策、战略层面上都无法协调一致，在具体实施建设过程中的矛盾就可想而知了。 布 里斯班市非常重视城市政策的研究，反映在发展战略上的结论实际上是几十个专题报告的研究结果。这些战略、政策并非只是一般的原则表达，它有非常明确的针对性，并在规划文本的具体条款中得到落实，任何规划的修改调整都不得与之相[非法内容]。在布里斯班新的发展战略中提出鼓励发展公共交通，在城内公交设施容 量允许的地方可以发展高密度住宅区。 三、要以汽车时代作为城市规划的基点 二次大战以后至今，世界经济的发展、生活 方式的变化、城市形态、城市规划的理论与实践无一不与汽车联系在一起。从中国的情况来看，一方面提出限制小汽车的发展，另一方面又提出汽车工业作为支柱产业发展，两者似乎很矛盾。然而汽车的迅速发展是不争的事实，深圳市的汽车已超过 30 万辆，按照世界银行的分析，国民生产总值人均超过 1000 美元时，小汽车将开始普及。为此，我们的城市规划和城市建设必须面对这个事实，为小汽车家庭化时期的到来做好准备。 ( 一 ) 要重视快速干道网的建设 交 通是城市的基本功能，也是人们日常生活之必需，没有快速的交通手段，现代化的城市就无从谈起。深圳是全国最大的综合性口岸，这个特点决定了深圳集散着大量的货流和人流，加上香港的过境车辆，更使深圳成为一个大通道，过境交通应与城市内部交通分离，使之尽快地通过城市，否则城市交通就会受到严重的干扰。为 此，必须建设服务于机场、码头、口岸的专用汽车道。目前北环路的功效是非常明显的，相信南环路建成后也能发挥它的作用，关于深南大道的功能尚有争议。对深圳这样的带形城市，其交通主轴的地位非常重要，如果不能快速安全，则整个城市的交通都会受到影响。深南大道上海宾馆以西是作为快速干道来设计的。随着大道 的建成，两侧的开发、路口增加了，控制点增多了，车速自然无法提高，即使车道再多，其通过能力始终受到限制。在澳洲，快速干道都是直达市中心区。中心区内有高架桥并非是城市规划的失败，而是一旦福田中心区发展起来，将有更大量的交通需求。因此，对深南大道，应当明确作为交通干道，逐步地减少控制点，发挥辅 道的功能，调整交通信号控制系统的现状。 特区内路网建设已具规模，而特区外尚有差距，中心区与特区外的地方性中心应当有快速干道相 连，只有提高了可达性，中心区服务覆盖范围才能增加，一些更新换代的产业在布局上才能产生替换、外迁，中心区的功能才能强化。由于依托快速干道系统，地方性中心才会有活力而成为经济增长点，对整个城市而言均衡发展、均衡的人口分布才有可能实现。 ( 二 ) 增加交通用地，提高路网密度 要 建设一个国际性现代化的城市，以现行的规划交通用地是无法实现的，中国城市所出现的交通问题，在一定程度上与交通用地太少有关。布里斯班市的路网密度很高，即使是居住区内，街区的进深也只有 100 ～ 150 米，而且道路的宽度在两边停车后，仍可双向通行。以新开发的全市最大的居住区 FORESTLAKE 为例，其总用地为 8.24 平方公里，居住人口 2.2 万人，人均占有道路面积为 20 平方米；墨尔本市 CBD 地区，街道整齐划一，道路宽度除中间的有轨车道外，尚可满足双向四车道，街区都为 120 米× 240 米的矩形。由于道路密度高、面积大，所以在组织交通时就较灵活而有余地。而这是 100 多年以前就形成的基本框架。 反观深圳的道路网，突出的问题是支路系统性不强，功能不太明确，而密度太低，支路的开设随意性较大，通常是根据开发商购地的大小以及建筑总平面确定后，再定支路，而且大部分支路都是作为用地边界，由于涉及两个用地单位，故支路建设落实不足；更为严重的 是，许多规划上确定的支路由于社区安全管理的原因，被作为社区的内部道路或停车场用地而封闭，而只要有一段封闭，整条路就无法发挥作用，原本就少的道路用地就这样被蚕食，交通自然无法通畅。因此，在规划的编制和规划审批时，要注意增加路网和用地。 ( 三 ) 划分不同道路功能，确定道路断面形式 布 里斯班城市道路功能划分得十分清楚，干道的目的是速度和流量，两侧用地都是一些少有人流的设施和项目，而且利用地形或人为地设置一些隔离带。道路两侧只有很窄的行人和自行车混用的步道，这是以两侧用地为服务对象的街道，它强调的是外部交通进入街道后，有方便的上、下场所；而道路的两侧有较宽的人行道，有吸 引人流的商业服务设施，有多种公交停靠站、出租车停靠站以及路边停车收费装置，其道路断面也是不断地变化，基本原则是方便人们上下车，保持交通通畅。在居住区内，交通速度受到严格控制。主路为 40 公里，通过购物中心的地段为10 ～ 20 公里，有大量行人、学生通过的地方则为 10 公里。而且道路设有许多限速路障，如路面上有陡坎，进入限速区时，改变道路断面，使双车道改为单行通过，在行人经常出现的地方改变铺地材料等等。 从不同时期开发的居住区对比，可以看到明显的变化。老的街区都是方格状路网，而新的街区内则是以 T 型交叉为主，并设置圆盘组织交通。深圳的道路很多都设成“ + ”字交叉，在信号灯管制不完善的情况下，非常容易发生意外。 ( 四 ) 以单向行驶的方式组织交通 布 里斯班市的发展也经历了从马车时代到汽车时代的历程，城市建设的历史进程所产生的矛盾反映在交通方面特别明显。如何在保留原有街区、街道的情况下组织交通，布里斯班是比较成功的，即组织单向交通。他们从整个中心区，从道路网系统来组织安排单行线，而不是以某一路段的流量来确定。在深圳，振兴路、振华路改 为单行道以后，交通秩序有了明显的好转，证明单行线是一种有效的交通组织方式。 ( 五 ) 重视发展公共交通 布里 斯班是一个非常典型的郊区化城市，除了中心城外，很少看到三层以上的建筑，人口居住密度非常小。通常都认为分散化的城市地区不宜采用公共交通，公共交通的运营成本很高。布里斯班公交开支占市政府开支的 10% ，而且也有成功的经验。加拿大渥太华市 CBD70% 的就业者，非 CBD30% 的出行都是由公交来承担的。正是吸取了渥太华市成功的经验，布里斯班市政府提出了发展公共交通的发展战略。 所有交通指标表明，照现在 状态发展下去，交通状况将会严重恶化。为此，他们提出将小汽车交通的比例由 1992 年的 75% 减少到 2011 年的 60%，公共交通的比例由 1992 年的 8.5% 增加到 2011 年的 17% ，骑自行车人的比例由 1992 年的 1.5% 增加到2011 年的 8% 。具体做法是： 1. 公共交通优先 城市里的小汽车越多，交通就越拥挤，公共汽车的服务就越差。服务质 量的恶化则导致公交乘客的减少，因此人们只好乘私家车，这是一种恶性循环。必须给公交一些特权，方可以与小汽车抗衡。在未来的 15 ～ 20 年内，布里斯班市政府将投资 6 亿澳元来兴建公交专用道路；在道路上设置公交专用车道，并有专门优先的信号装置；按照大站快速、小站方便的原则组织公交的换乘站点；在中心区限制长时间停车，辅之以高峰期、长时间停车的额外收费，刺激人们选择公交。 2. 减少必要的交通 鼓励合乘。提供专门车道 (car-pool) 或与公交车道合用；减少会产生大量交通的开发，任何交通量的产生都须有良好的交通对策和灵活的工作时间安排。 3. 减少交通距离 力争购物、上学、工作的就地化。 4. 增加步行和自行车出行 他们认为发展公共交通可以减少道路压力和减少汽车废气所造成的环境污染，还可以促进地方性中心的发展，促进居住和就业的相对分散。 深圳是一个典型的带状城市，人口密度大，特别适应于发展公共交通。深圳私家车的增长趋势是非常明显的。目前深圳的交通拥挤已成问题，而且照此发展，今后会更严重，不管有多少信号灯、警察，都是治标不治本。如果要从根本上解决问题，就必须重视发展公共交通。具体设想如下。 1. 在各主要集散点间设立快速直通大公交车，这些线路应有准时、快速和可达特点 即要有固定的时间，少停甚至不停中间站，直达目的地中心区、机构等。可先从南头、梅林、龙华、沙头角、布吉、龙岗、机场、罗湖商业区、上海宾馆等地的线路开始，取得经验后再予以推广。这些线路可以充分利用南、北环和深南大道。 2. 集中统一公交管理 公 交运输从企业本身来看，经营可能是亏本的，需要政府的补贴，它的效益体现在社会和环境等综合效益上。运输市场的竞争不能只看有多少车辆投入运营，而应该是对运营线路和经营权的竞争。如果一味地增加车辆，增加线路，势必造成拉客现象，结果大家的载客率都很低。而为了拉客，到处停车、随意上下的现象很难制止， 使有限的道路上交通秩序更加混乱。应当限制外地客车在深圳市经营短途运输，主干道的运输完全由大公共汽车承担，小公共汽车服务于大型集散地至附近街区，取消摩托车载客服务。 3. 发展轨道交通 轨道交通是最有效的大运量交通方式，澳洲的悉尼、墨尔本、布里斯班、佩思等 大城市都有轨道交通，很难想象香港如果没有地铁、轻铁，仅仅依赖机动车，其局面将会怎样。深圳的人口规模，经济发展水平都需要、也能够支撑轨道交通的建设和运营，特区内应采用地下的形式，特区外则可以地面为主。 四、重视中心区的规划建设 布里斯班市很重视中心区的建设，把中心区作为城市的标志、城市的象征。同时中心区也是最主要的提供就业场所的地方。 布 里斯班的中心区建设分成两类：一是中心城，另一类是地方性中心。中心城的开发建设都是以全市为服务对象的，在土地利用方面，它集中了全市最高等级的服务，包括政府机构、商业公司的总部、金融、高级零售业、[非法内容]、会议中心及游憩设施。在路网交通方面，它强调可达性。中心城有便捷的路网直达各地方中心、港口和机场。公交总站就设置在步行街的地下，方便乘客，不用跨越道路，就可置身于步行环境中。 建筑布局方面，它强调整齐划一，裙房高度不得超过 15 米，塔楼必须后退，并且相互之间尽少地阻挡，以保证塔楼有较好的视野。在步行区以及人流较多的零售业和娱乐地带，都建骑楼或雨篷。步行区与大型商业大厦的组合对中心城起着画龙点睛的作用。 深 圳大型商业设施不少，但缺乏有效的空间组织，一个重要的原因就是没有步行街。布里斯班、墨尔本、佩思都有步行街。虽然步行街是改造老街道后形成的，但作用很大，它已成为城市的窗口、城市的灵魂。一个城市的风貌、特征都是从这里反映出来。同时步行街的设立减少了行人穿越道路的机会，也为游人提供了安全、舒适 的购物、游憩场所。规划上应有意识地将步行街、广场、商场组织在一起，尤其是新建设的福田中心区。 在中心区，尤其是步行街，建筑物的后退应当一致，不宜有的多退有的少退。划一的建筑后退不仅使人感到整齐有序，而且有利于设置雨篷、挑檐等，形成连续的、全天候的户外空间。尤其对深圳这样高温、多雨的城市更为重要。 布里斯班把更新地方性中心作为提高就业、稳定繁荣社区的一个重要措施。就业岗位的多少，直接影响到一个地区的税收、一个地区的繁荣。如果就业机会逐步减少，势必产生人口的外迁，社区的其他设施因得不到相应人口规模的支持而衰退。而服务水平的降低，又恶化了就业、居住环境，从而形成恶性循环。布里斯班市政 府按照战略规划，在投资方面优先考虑地方性中心的建设。首先是改善道路和交通条件，保障地方性中心与市中心和外部快速干道的连接，争取州政府建立学校、医院等设施。提高地方性中心的服务水平，使之成为投资热点。 深圳特区内发展较快，而宝安、龙岗发展比较薄弱。这两个区就业与居住比较平 衡，外来劳动者通常住在当地，这是一个非常理想的就业居住格局。目前二线外投资的潜力还很大，其优势还有待发挥。对境外投资者来说，大陆廉价的劳力和土地是客观存在的，深圳与珠三角地区的差别也不大，决定他们投资与否的条件应当是基础设施和配套服务水平。如果能够强化宝安、龙岗地方性中心的功能，提高其服 务水平，其优势的发挥是不言而喻的。目前这些地区的水、电、路等的基础设施已能配套，但服务设施的差距太大，如果让一些政府项目首先到那里去发展，或者制定优惠政策，让一些服务设施到那里发展，将会对那里的发展起到促进作用。这种发展模式不仅有利于特区的更新，新区的开发，也将促进全市的均衡发展，并为全 市人口的均衡分布、减轻特区的压力创造条件。 五、重视保护自然环境 澳洲自然环境之美是世界公认的，地广人稀，到处 都是绿水青山，即使如此，他们仍非常注重环境保护。环境保护已不局限于环境美化、空气清新。自然环境是人类生活中不可缺少的组成部分，尊重自然，与自然协调发展已普遍为人们所接受。开放空间和绿地系统在战略规划和发展控制规划中都是重要内容。在开发申请审批时，环保局均根据项目的规模，提出环境影响评价要求。 深圳土地开发量很大，不少曾经是森林覆盖的山头，现已变成了黄土高坡。尽管政府花了很大的代价清理深圳河、布吉河，但是由于上游地区严重的水土流失，使得治理工程事倍功半，显然仅治理河道是治标不治本的办法。要想使河道清洁，必须重视长期的、流域性的综合治理。据统计，全市目前已推平而未建设的土地至少有 100 平方公里，市政府要求尽快将一些违法的推平土地恢复植被，这个决定是非常正确的，但要区别对待。有的地区原本是农业区，由于水源状况发生变化，原先供农业生产的水库，现在成了城市生活水源，已无法保证农业用水，搞农业生产就非常困难。再者，新推土地都是深层土，没有多少有机质，这也是有些推土区虽然种了树、草，但成活率不高的原因。为了减少水土流失的状况，并使土地尽快地发挥效益，对这类地区中开发建设条件好的地方，应扩大招商引资的力度，促进开发；而对那些不具备开发条件的地区或近期不开发的地区，则应实行更严格的控制，包括不得兴建城市基础设施，强制推行复耕。布里斯班的自然地貌与深圳相似，除了河谷外，基本都是丘陵山地，建筑、道路都根据地势的起伏而变化。极少看到大片的推平建设，甚至每一幢建筑，都有不同的地面标高。这样有几个好处：①减少工程量，降低了开发建设成本；?②减?少了施工过程的水土流失；③丰富了城市景观。反观深圳，大部分的建设都是先推土，再建设，其结果自然与布里斯班市相反。深圳市应设立一条规定，任何地形、地貌或高差几米以上的改变，必须征得规划部门的同意后，方可进行方案设计。 澳大利亚很重视城市重要 景观地区的开放性，城市主要的风景点、观赏点都作为公园而面向社会。如悉尼达令港旁的植物园、布里斯班河弯道旁的植物园、墨尔本 CBD 旁的公园以及佩思中心区临河的绿带公园等等，都是处于城市的黄金地段。布里斯班河南岸公园的开发就是一例。 1998 年，世界博览会在南岸成功举办后，日本人提出在那里兴建世界最高的大厦，这意味着不仅布里斯班市可提高其知名度，更可增加就业，增加税收，但市政府拒绝了。他们认为，南岸是眺望北岸 CBD 城市轮廓的最佳之处，应当面向大众，布里斯班也需要一个大型的集游憩、旅游、表演、会议为一体的综合性的娱乐场所。目前这个占地 42 公顷的公园已基本建成，从近年的使用情况来看，它已成为全市居民最重要的户外活动场所，并且已成为外国游客的旅游景点。反之，北岸建设的一系列跨线桥、高 架路由于造成城市景观最好的河岸地区成为步行者的禁区，而受到愈来愈多的批评。 随着经济的发展，人们生活水平的提高，人们对休闲场所，对自然环境的要求越来越高。周末、假日回到大自然，已成为一种追求和时尚。 深圳是一个海滨城市，但可作为观光、休闲的岸线并不多，而且港口建设已不少，接近城区的只剩下深圳湾和大鹏湾了。因此，这些地方应当严格控制，不宜再进行生产性开发。滨海大道作为一条交通性干道，在很大程度上分隔了城市与岸线地区，减少了人们接触水面的机会，应当适当地增加一些通道。 香港也是人多地少，人口密度还高于深圳。但由于香港重视对自然环境的保护和利用，设置了大量的山林公园，因而，其生活质量还是比较高的。在山岭的利用方面，深圳的潜力很大。笔架山、莲花山、梧桐山等都应作为山林公园而加以控制保护。现时有些做法值得探讨，似乎建公园就一定要有游乐设施，要有酒店、别墅，因而认为公园的开发建设投资很大。澳洲则不同，有的公园有游乐设施，有的公园则没有什么设施，其目的就是让人们欣赏大自然的原貌。因此，我们的公园开发也应分门别类。比如笔架山、莲花山接近城区，应以游憩为主，可建一些娱乐设施；梧桐山则应以自然风貌为主，只要设置些步行道或简易的盘山道即可。二线外的羊台山、凤凰山等，则可作为郊野公园来开发。特别值得一提的是国外很注意城市制高点的开发。我们应当选择一些位置较好的山岭，开辟山顶公园，让人们欣赏城市风光和夜景，领略深圳的日新月异。这不仅可增加旅游景点，扩大对外交流，也可增强市民的归属感和自豪感。 布里斯班重视河道、自然排水通道、绿地的保护，有的地方人工修筑的排洪道，现在则将之拆毁，恢复到原先自然排放的状态。他们认为人工排洪道不仅加大了地表径流，减少了排洪时间，导致河水的暴涨，而且改变了原先状态下生物栖息地的环境。这种做法值得我们借鉴。 六、规划审批 与布里斯班相比，深圳市在城市规划管理方面有更大的权力，因而深圳的工作可以更有成效。目前，深圳的城市规划管理、土地管理和房地产市场管理在全国来说都是领先的，深圳市在总体规划征询社会意见方面做得较好，但在局部地区的开发上，许多人就不关心也不清楚。因此，不少矛盾都是项目开工建设后才暴露出来，停建续建矛盾无法解决，政府经常处于被动的局面。布里斯班市在项目审批程序上有公告和咨询时间，这样就可以在项目建设之前暴露问题，协调并探讨解决的措施。 在开发项目的审查方面，布里斯班市着重规划审查，即外部条件和建筑物之间的相互关系。而对于建筑物本身，则完全由业主决定。我们的审查则包揽一切。一些本应由设计单位负责的事项和由开发商决定的事务可由他们去决定，这样既可节省时间、提高工作效率，也分清了职责。 对于政府工程，我们应当从外部条件到内部结构全面审查，其间还涉及合理利用与节约投资等问题。对于企业，尤其是私营企业，应当尊重他们的选择，尊重他们对市场的判断和决策，只要项目符合规划提出的外部要求，诸如出入道路、裙楼高度、建筑后退、公用通道、配套设施等等。立面、色彩只要与环境没有[非法内容]即 可，至于结构，内部平面布置完全可按开发商的意愿来决定。这样做对繁荣建筑设计思想、丰富城市景观也很有益处。