国内外村镇体系研究述要

A Summary of Village and Town Systems Research at Home and Abroad 
作者： 石忆邵 

 
摘　要：
      本文从规划学、经济学、地理学、可持续发展等视角，概述了国内外村镇体系研究的主要内容和学术思想，总结了村镇体系建设的主要经验，并对上海郊区村镇体系规划建设的若干理论与现实问题进行了讨论，希冀对我国新时期村镇体系的规划与建设有所裨益。
 
Abstract： 
      In this article the author expounds the major research contents and academic thinking about village and town systems from angles of view of planning, economics, geography and sustainable development; summarizes the main experiences of building new towns at home and abroad; discusses some theoretical and practical problems of planning and construction of village and town systems in Shanghai suburb districts, aims at advancing the planning and construction of village and town systems of China during the new period.
 
关键词： 
      村镇体系；新城；新市镇；居民新村；规划建设
 
Keywords： 
      Village and Town Systems;New City; New Towns;Residential New Villages;Planning and Construction
 

      党的十六届五中全会发出了建设社会主义新农村的号令，并提出了建立以工促农、以城带乡的长效机制；搞好乡村建设规划，节约和集约使用土地j提高农民的整体素质，改善农村的生产生活条件和整体面貌，大力发展农村公共事业等具体任务。村镇建设是统筹城乡发展的具体实践，村镇建设的水平将影响到统筹城乡发展的质量。国家建设部村镇建设办公室主任李兵弟先生也指出，要把村镇建设放在城乡发展和区域发展中统筹安排，放在解决“三农”问题的工作中统筹推动。可以预见，我国长期存在的“重城轻乡”的政策偏向有望逐步得到根本扭转，村镇规划滞后的现象有望得到改善。因此，认真借鉴国内外村镇体系规划和设计的经验与教训，对推进我国城乡统筹协调发展及和谐社会建设具有十分重要的现实意义。
      1 国外村镇体系研究述要
      1.1 城镇规划视野中的村镇规划研究
      (1)正确处理村镇扩张与保护优质耕地的关系。村镇分布于乡村地域，或城市边缘地区，村镇规划人员首先遇到的问题就是村镇扩张与保护高质量农田的矛盾。许多发达国家都非常重视农地的非农化控制。如美国成立专门机构制定一系列政策，并通过总体规划、分区规划、区划政策、土地征用权政策、发展许可证等多项措施来控制农地非农化趋势，以防止对粮食安全、农业可持续发展、环境保护等造成损害。英国伦敦郡通过实施”绿带开发限制法案”，由政府收购土地建成”绿化隔离带”，以便引导城市开发建设，减少对乡村环境和利益的损害。另外，在进行村镇交通规划时，通常让公路绕过集镇和村庄，车辆利用旁道进入；当进行旁道设计时，则要考虑如何减少道路对环境的影响、对良田的占用和对植被的破坏。
      (2)合理遴选有发展潜力的村镇区位。在进行村镇规划时，要考虑哪些小城镇或村庄有发展潜力，并确定它们可能的扩张方向。如在英国一直推行市镇政策，鼓励发展市镇，以便为离开土地的农民提供就业机会。当选择一个村庄把它规划为一个市镇时，主要依据它是否有水源，是否有适于发展工业的土地，是否是公共交通枢纽，是否可以获得商业、卫生、教育、污水处理厂等基本的社会服务。因为，只有具备上述条件的地方才能够发展成为地方服务中心，才能够推进就业增长。当然，这种可供开发成市镇的地方是有限的。
      印度等国则从家庭的经济特征和方式等角度．来考虑村镇及区域的服务供应与利用问题，借助中地理论的思想．规划了一种等级服务中心的村落布局模式，这样既保证了乡村服务系统的效率，又兼顾了居民群体的独立居住。
      (3)注重人与环境的协调发展成为村镇规划追求的重要目标。发达国家大多已进入城市化稳定发展阶段，更加注重提高城镇生活质量和运行效率，以及保护自然和生态环境。发达国家的规划师们在进行小城镇和乡村居民点规划时，特别注意保存周围的环境及河流、湖泊、小溪、沼泽、山坡、林木等资源，以便使村镇的布局与其地理环境、历史、经济、文化等各个规划要素的尺度和功能相适应，减少小城镇和村庄发展所引起的环境灾害。澳大利亚还将水源地、湿地和生态脆弱地区列为禁止建设的区域，通过实施空间开发管制，较好地保护了战略资源和生态环境。
      小城镇和村庄的污水处理问题是村镇规划中面临的又一个共性问题。随着小城镇人口的增长，提供清洁的饮用水．保护土壤的卫生，均有赖于污水的处理。因此，合理安排居民点与污水处理设施的关系就显得非常重要。在英国，小城镇和村庄的污水处理设施是由地方政府与中央政府共同负担的，而在美国，政府要求开发商承担这笔费用。
      (4)强调居民参与村镇规划和设计已成为发达国家村镇规划的基本模式。规划师们往往花费大量的时间与当地的居民进行充分的讨论和协调对话，了解他们的想法和需要，收集和掌握信息，以便规划能更好满足当地居民的需求。
      1.2 发展经济学视野中的村镇发展研究
      在发展经济学中，村镇发展即小城镇和村庄发展，则近似于乡村发展。乡村发展涵盖的内容很广，包括乡村景观与聚落演化、土地利用与保护、农业结构调整与农业产业化、中小企业发展与农村工业化、农村人口流动与农村城市化、农民脱贫与农村现代化、城乡一体化．等等。归纳起来，聚落集中化、土地集约化、农村工业化、农村城市化、农民市民化、城乡一体化成为乡村发展的核心研究内容。
      (1)村镇建设中的聚落集中化与土地集约化。聚落集中是指广大乡村的人口、工业向中心镇、中心村聚集，同时通过合并、迁移而进行收缩和重组。传统村庄一般具有数量多、规模小、分布零散、同质性强、生活方式传统等特点。许多村庄分散建房，户均占地面积大；在乡村人口减少和向城镇迁移的情况下，空心村数量增加，土地闲置现象突出。实行迁村并点，推进聚落集中，既有利于降低村镇基础设施和服务设施的供给成本，又有助于节约土地，提高土地利用率。如日本在20世纪50年代就及时进行町(镇)村合并，仅1950—1955年，村的数量就从8 357个锐减至2 506个，减少约。70％。由于迁村并点和聚落集中，村镇居民对土地的占用减少，土地利用的集约化水平得以提高。20世纪70年代以来，日本政府又规划实施了旨在改善农村生活环境、缩小城乡差别的村镇综合建设示范工程。此外，村镇合并与行政区划调整、宅基地置换与土地流转等也是研讨的重要内容。
      (2)农村工业化进程中的产业集聚发展。工业的集聚是小城镇发展的主动力。农村中小企业向小城镇工业园区集中，通过产业集聚来促进人口集中和小城镇发展，进而实现”以企兴镇、以镇聚企、镇企共荣”的良性循环，是许多国家实现农村工业化和城镇化互动发展的成功之路。
      (3)农村城市化进程中的村镇空间结构重组。特别是在发展中国家，伴随城市扩展及城乡人口流动和转移，村庄人口不断减少，农场经营规模扩大。一方面，空心村不断涌现；另一方面，城中村问题曰渐突显。这些都迫切需要对村镇的空间结构进行重组。
      (4)城乡一体化进程中小城镇发展显露生机。发达国家随着工业化、城市化和农业现代化的进展，城乡差别显著缩小。加之城乡之间快速交通网络的建设，促使大量城市人口和企业从拥挤的大都市向郊区和小城镇迁移，以寻求高质量的社区生活、更低的经营成本和劳动力成本、无公害的环境。城乡一体化进程中，大都市区范围内的小城镇更是步入了发展的黄金时期。
      20世纪70年代，韩国政府为了扭转城乡二元经济结构，开展了以加大农村公共产品供给、培育农民创业精神，改善农村环境、缩小城乡差别、发展农村经济、增加农民收入为主要内容的新村运动，在一定程度上解决了农业发展缓慢、城乡收入差距拉大及农村人口无序流动等问题，使韩国经济步入了良性循环的发展轨道。
      但在大多数发展中国家，由于实行片面工业化战略，将大量资金投放于城市地区，忽视农业和乡村发展，陷入了城市崛起而乡村凋敞的困境；或因“过度城市化”而导致大量失地又失业的农民聚居城市，形成“贫民窟”现象。经过反思之后，才开始重视农业变革与乡村的综合开发，重视城乡经济社会的统筹协调发展。
      1.3 地理空间视野中的村镇体系研究
      地理空间视野中的村镇体系研究侧重于小城镇和村庄的空间分布、地域结构演变及其空间组合关系等方面。
      (l)村镇的空间分布特征及其演化规律研究。聚落地理学家大多关注村镇形成的基本条件、分布特征及其区域差异；注重探讨村镇结构形态向城市结构形态演进的动态过程、动力机制、演化规律及其对周边环境的影响效应。
      (2)农村增长中心的培育与村镇体系建设。受中心地理论及区域发展的空间组织原理的影响，地理学家们借鉴城市增长中心构建的思路，通过聚落层次及增长和服务中心的辨识，提出农村增长中心的培育计划与发展政策。美国著名学者约翰·弗里德曼曾经提出，在具有广大农村的发展中国家，其城市化道路的重要方式之一就是建立“农村都市”(agripolitan)，形成强有力的农村中心。这样，既可避免农村人口大量涌人城市带来的各种弊病，又能使农村就近接受城市辐射，农民就近享受城市文明，农业及早推行“工厂化”生产和经营。农村增长中心培育计划对发达国家和发展中国家均产生了积极而深远的影响。这与我国近年来提出的“重点镇、中心村”构建思路不谋而合。事实上，“重点镇、中心村”的构建过程，也就是村镇体系的建设过程。
      20世纪50—70年代，为了缩小城乡差别，搞活乡村经济，英国政府实施了中心村建设计划，旨在通过加强中心村的基础设施、社会服务设施、住宅以及其他相关产业的建设，改善乡村生活和就业环境．促进乡村人口集中。
      (3)大城市郊区卫星城镇的建立与村镇体系的重构。第一次世界大战以后，美国人首先将英国学者埃比尼泽·霍华德的“田园城市理论”发展成“卫星城镇”方案。1924年，美国正式提出将建设郊区卫星城镇作为改造大都市的办法之一。起初，卫星城镇多为大都市居住区，又称“卧城”。后来，改进为“母子城”，以“母城”为主体，但“子城”相对独立。有的发展成为某种专业城镇，如电影城、大学城、科学城、工业城等。私人汽车普及到家庭后，更多的中产阶层远离市区，迁往宁静优美的郊外居住。工厂、企业由于受市区地价昂贵、发展空间有限的约束，也纷纷搬迁到市郊。第二次世界大战以后，美国城郊再次大规模扩展，形成了包括中心城市及其周围卫星城镇在内的大都市区。
      郊区卫星城镇的建设，既疏散了中心城区过密的人口和工业企业，改善了市中心区的居住环境，又防止了城市中心的继续扩大，缩小了城乡差距，还促进了农村的快速发展及其村镇体系的重构。
      1.4 可持续发展视野中的村镇人居环境综合整治研究
      从小城镇和村庄人居环境现状调查入手，摸清小城镇和村庄建设的基本情况和存在的主要问题，探索小城镇和村庄人居环境综合整治的技术方法、实施途径及配套政策，成为村镇可持续发展面临的重要实践任务。在宏观尺度上，多以环境可承受能力和环境得以改善为前提来作为判定村镇可持续发展的主要依据：在微观层面上，则以居民的生活质量、收入水平和福利状况等的提高作为判定的主要依据。在英国，主要从下列几个方面来进行可持续发展的村镇设计：(1)分别从空气、水、土壤等自然资源及交通能源、建筑能源、生物多样性、生态循环等方面考察村镇社区的发展状况；(2)强化地方社区的独立性和综合功能，如保证村镇居民的就业和基本的社会服务尽可能在当地得到满足，强调公共场所使用的多样性、道路使用的多功能性；(3)采用人群的混合居住、土地与空间的混合使用．促进村镇功能的混合，以便为不同的社会阶层提供可供选择的出行方式、住宅、工作机会、服务及开放空间；(4)动员各方面力量参与村镇社区的设计与决策。此外，发达国家还将节能、污水处理与循环利用、可再生的建筑材料、有机农产品、生物多样性等技术广泛应用于村镇可持续发展之中。
      2 国内外村镇体系建设的主要经验
      新城、新市镇和居民新村是村镇体系建设的核心，鉴于新城的研究和论述较多，本文主要讨论新市镇和居民新村建设。
      2.1 新市镇建设的主要经验
      新市镇的思想源起于霍华德。霍氏主张在政府行政力量的引导下，有目的性地规划建立新市镇，以适应日益增长的城市人口需要。这一独到见解引发了世界性的新市镇运动。20世纪以来，面对大都市市区人口激增所产生的用地紧张、住房匮乏、交通拥堵、社区设施和基础设施超负荷运转，居住环境进一步恶化等多重压力，在大城市周边地区建设新市镇或居民区，以减轻市区人口和就业压力，成为许多大都市空间扩散的重要策略。
      英国遵循“自给自足”和“均衡发展”两个原则建设新市镇，旨在把新市镇建设成为相对独立的卫星市镇，使居民既可安居，又可当地就业，同时也可缓解市中心区在住宅、交通和就业等方面的压力，避免城市的恶性膨胀。
      20世纪50年代以来，我窗台湾省受英国战后第一代新市镇发展的影响，基于战备需要，规划开发了第一个新市镇——中兴新村，将其建成省府办公居住社区。从20世纪60年代到80年代，又规划开发了林口、台中港、大坪顶3个新市镇。90年代以来，又开发了淡海、高雄桥头2个新市镇。
      2.2 我国大陆地区中心村镇的建设与发展
      改革开放以来，我国村镇建设经历了农房建设、村镇规划建设、小城镇体系布局建设三个发展阶段。尤其是小城镇建设已被逐步纳入到区域整体发展和城镇体系布局规划中来。
      近年来，随着我国农村经济社会的不断发展，原有乡镇数量众多、规模狭小、水平偏低、实力较弱、分布零散、风格雷同等问题日渐突显，难以适应新形势下农村发展的需要。因此，一些经济比较发达的地区，相继开展了乡镇行政区划调整工作。主要做法是：(1)撤乡并镇。减少和归并乡镇数量，扩大乡镇面积和人口规模，彰显乡镇的规模效益。如截至2002年底，上海郊区乡镇个数已由2000年的202个减至127个，减幅达37.13％；乡镇平均面积由27.18km增至42.91 km；乡镇平均人口由2.74万人增加为4.08万人；40 km以上的乡镇占乡镇总数的比例从10.89％增加到46.46％，4万人以上的乡镇占乡镇总数的比例也从11.39％增加到40.16％。(2)精简乡镇机构，提高干部素质。如沪郊通过乡镇行政区划调整，乡镇事业人员数从9 328个减少到8，037个。乡镇干部编制数从7 110个减少到5 202个，乡镇领导职数从2 285个减至1769个；乡镇干部大专以上学历比例也由76.37％上升到81.25％，乡镇干部的知识结构和年龄结构得到改善，行政管理成本降低，效率明显提高。(3)根据各地实际情况，因地制宜地实施与推进。有的区县采取一次规划一步到位的实施办法，有的采取先试点后推开的办法，有的则采取一次规划分步实施的办法。(4)乡镇撤并时，一般要坚持中心镇并一般镇、强镇并弱镇、大镇并小镇、老镇并新镇的基本原则。
      乡镇行政区划的调整，既使得城镇体系布局更加合理，又使得乡镇能够在更大空间范围内安排生产和配置资源，减少重复投资和资源浪费。但整建制的乡镇合并，忽视了河流水系和交通道路对乡镇的影响，尚未真正实现行政区划从自然形态向规划形态的转变：各乡镇原有工业区的整合及其关系协调、各乡镇的行政事业费用的缩减问题等，同样需要认真对待和解决。
      另外，乡镇撤并过程中如何选择和建设中心村镇，也是政府部门和学术界关注的焦点。如广东省根据经济总量、基础设施和地理位置等条件，确定了273个中心镇；江苏省确定了218个省级重点中心镇作为择优培育对象。但由于中心镇数量偏多，一些中心镇的集聚效应仍然不强，示范作用不明显。为此，一些学者开始着手探讨中心镇选择的标准与方法。如黄壬侠探讨了中心镇选择的思路和方法，认为应根据县域内各乡镇的综合经济实力。区位条件、发展潜力、产业梯度等指标来选择中心镇；王志强也提出了中心镇选取的基本原则、步骤和方法。但上述探索仍存在下列不足：(1)在选取中心镇时，剔除县城关镇和城市非涉农区所辖建制镇的做法是不可取的。因为这样忽视了城镇体系的整体性和关联性。(2)重点中心镇的总量控制与分区遴选原则存在重区域均衡而忽视区域城镇发展不平衡的实际，也漠视了区域城镇群体组团发展的客观需求。(3)城镇发展具有集聚的客观规律。衡量小城镇空间分布是否合理，不能仅着眼于小城镇本身．还应关注其与周边大中城市的关联作用强度。实践经验表明，重视依托周边大中城市的牵引和带动作用，将更有利于小城镇的持续快速发展。(4)指标的选取忽视了生态环境方面的因素，不利于引导城镇生产、生活、生态的协调发展。
      20世纪90年代中后期以来，一些大城市郊区又大力提倡发展一户一宅的中心村。主要有别墅型中心村和公寓式中心村等形式。这种居住方式虽让散居无序的农民住进了现代化的居住小区，改善了他们的居住条件，提高了生活品质，但也存在节地效果不明显，物业管理观念淡薄、农民市民化进程缓慢等问题。随着新一轮村镇体系规划与建设的展开，我国乡村新市镇和居民新村的建设将进入一个新的发展阶段。
      3 关于村镇体系建设中若干问题的讨论
      3.1 关于城市规划与村镇规划空间范畴的划分问题
      有人认为，应将“县城以外的建制镇”纳入“城市”的范畴，更有利于控制和提升城市化的质量；而村镇体系主要由“村庄和集镇”两个层次构成。笔者认为，这一观点值得商榷。
      我们认为，城镇体系由城市体系和村镇体系构成，如上海郊区未来的新型村镇体系应由“新城一新市镇一居民新村”三个层次构成。值得注意的是，郊区农村的发展需要城镇的牵引和带动，撇开周边城镇的影响和作用而孤立强调“集镇、村庄”的发展只能是事倍功半之举。因此，仅将集镇和村庄作为村镇体系的范畴是不可取的，也不符合城乡统筹发展的趋势和要求。在城乡统筹发展的目标下，与其刻意廓清城市规划与村镇规划空间范畴的明确界线，不如重视两者在时空上的衔接性与互动性。实际上，划分城市规划与村镇规划空间范畴的明确界线，如同划分城市与乡村的明确界线一样，其必要性和意义正趋于弱化。
      此外，近期国家建设部村镇建设办公室主任李兵弟先生也指出，要把村镇建设放在城乡发展和区域发展中统筹安排，放在解决“三农”问题的工作中统筹推动，并把重点镇也作为村镇建设的任务之一。由此可见，那种将“县城以外的建制镇”排除在村镇规划的范畴之外的观点是失之偏颇的。
      3.2 关于村镇土地利用效率偏低的问题
      一般认为，村镇在土地利用和空间布局方面，普遍存在着效率偏低的不合理现象。笔者认为，这种判断过于笼统且有失公允。与大中城市相比，村镇用地效率偏低是正常现象。主要理由如下：(1)村镇的功能定位与大中城市存在显著差异。城市是经济增长的中心和财富集聚的中心，而农村则是生态保全的主要空间。一个国家不应过多地向农村地域索取财富和经济增长效应。(2)村镇的用地结构与大中城市也存在显著差异。村镇用地结构中，农业用地占有较大比重；而城市用地结构中，非农用地的比重较高。众所周知，农业用地的效率要明显低于非农用地的效率。(3)城市的非农产业布局相对集中，而村镇的产业布局则较为分散。因此，城市产业布局的规模效益、集聚效益要明显优于农村地区。(4)城市是区域的指挥和控制中心，农村则处于区域行政管理的底层，城市的区位经济效益远高于农村。(5)村镇的资本、人才等可流动性要素通常向城市流动和集中，因而村镇往往成为优质资源和要素的净流失区。
      鉴于上述多个方面的原因，使得村镇的土地利用和空间布局效率与大中城市具有不可比性。尽管村镇的用地和布局效率存在较大提升的潜力，但单位面积上的效率则无法与大中城市比肩。
      3.3 关于大城市郊区中心村的建设问题
      20世纪70年代及以前，上海郊区农民以自建的一层瓦房为主；到了80年代，又过渡到以自建的二三层楼房为主；进入90年代，一些农民又陆续建造了讲究功能结构分配的洋房。但以往的无序自建房极为分散，既浪费了土地，影响了景观，又不利于集中管理和统一配套。随着郊区农民生活水平日益提高，改善住房条件的要求也愈益迫切。90年代中后期，上海郊区又大力提倡发展一户一宅的中心村，主要有别墅型中心村和公寓式中心村等形式。这种居住方式虽让散居无序的农民住进了现代化的居住小区，改善了他们的居住条件，提高了生活品质，但也存在节地效果不明显、物业管理观念淡薄、农民市民化进程缓慢等问题。加之村庄的变迁存在潜在的不稳定性，过早规划村级居民点，把正在快速变动过程中的村落固定化，有可能对今后的再次集中产生新的障碍。因此，有人认为，应当控制建设建设中心村；农民最好的居住方式是买房进城，直接市民化。还有人认为，近期在上海郊区加快建设中心村似乎是多余的。
      上海郊区的中心村建设的确存在一些具体问题，就是英国的中心村建设也不例外。但毋庸讳言，要完全推行“农民买房进城”，也绝非一蹴而就，需要经历一个较长的过程。因为，除了农民有能力买房进城外，还要让其享受市民的待遇，要把他们纳入社会保障体系，更重要的是，要为他们提供充足的就业岗位．这显然难以在短期内完成。另外，中心村作为村镇体系的基础，在城市化进程尚未完成之前，仍有存在的必要。只是我们要摆脱孤立发展中心村的传统思路．使中心村的功能定位、数量、规模与布局适应区域城镇化发展的要求．符合国家节能省地的要求，符合可持续发展的要求。
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