城市规划体系存在缺陷及对策 作者：何奇松（华东理工大学公共管理系讲师） 一、当前城市规划建设中存在的问题 当前，我国城市建设正以前所未有的速度进行着，在为我国经济建设注入了新的活力同时，也产生了不少新的问题，造成了经济效益和社会效益的损失，影响了城市的可持续发展。城市规划建设中的这些问题主要表现在以下几个方面。 狼烟四起的“圈 地运动”，导致城市近郊土地资源浪费严重，农民的非农化问题比较突出。由于实行市场经济、住房体制改革、允许土地拍卖，再加上国家鼓励推进城市化等，房地产、经济开发区等一时火暴，城市的“圈地运动”一浪高过一浪。据统计，仅2002年1-8月全国购置土地面积13680万平方米，比上年同期 增长42％。造成国有土地资产大量流失的“圈地运动”黑幕重重：盲目圈地引发恶意炒作，地价与住宅价格上升，出现“虚热”苗头，房产有泡沫之险；圈地前后既没项目可行性研究，又无规划，出现开发区开而不发的怪现象，造成土地资源闲置；盲目圈地，破坏了大量耕地，造成后备土地资源不足。非但如此，圈地还引起 了农民的非农业化问题。一般说来，在圈地之后，失去了土地的农民唯一的出路就是转向二三产业，由此实现农民的非农化和稳妥地推进城市化。然而，按照国家规定，农村土地不能直接进入一级市场，只能以较低的价格被国家征用。农村土地价格与被国家征用后的土地价格相比，存在着几十倍或更大的差价，再加上各级提 留，因而被征地的农民拿到手的补偿费过低，而农民为寻找出路需要支付的第二三产业的开发费用往往是征地补偿的好几倍。因此农民难以进行二三产业生产性的投资，更谈不上让这点资金长期发挥社会保障、医疗保障等功能。所有这些会对城市化产生相当的负面影响并给社会稳定留下隐患。 体现历史文化传统的古建筑和历史遗迹遭到破坏、甚至完全消失。在建筑史上，我们常常为我国不同地域、不同民族、不同时期的建筑风格异彩纷呈而倍感骄傲和自豪，可是在盲目追求“一 年一小变，三年一大变”的城市改造中，它们被无情地拆除了。它们的旧址上出现了高密度、高体量的商品房与道路。几百年、上千年营造的城市，其原有的建筑、道路、历史遗迹和文化脉络永远地消失在机器的轰鸣中。比如，古城苏州为了修建一条横穿市区的干路，就拆除了长达数公里的宋、元、 明、清、民国时期的街道、小巷、石桥等古建筑，无论市民作怎样的努力还是没能保留这些永远不可复制的历史遗迹。鉴于此，联合国教科文组织明确表示不会接受以“苏州古城”的名义来申请“世界文化遗产”项目申请。同时，没有合理的规划，许多具有代表性的城市建筑，被一群群没有文化根基的“火柴盒”式的建筑和烂 尾楼所包围，失去了其天际线和应有的景观展示，如同昨日黄花。 不顾区域一体化趋势，城市搞“诸 侯规划”。许多城市为了相互竞争，忽视都市圈的客观存在，置经济全球化、区域一体化浪潮不顾，坐井观天、画地为牢，片面地从各自城市竞争角度出发，单纯地规划一个城市，导致城市的产业 结构类似、雷同。比如，许多城市都定位于信息产业、高科技产业，造成区域基础设施规划和城市发展布局不合理。单个城市缺乏区域的支持，犹如鱼缺少水，后劲不足，从而不利于整个区域的发展，这些都严重地妨碍了我国城市总体实力，降低了在国际上的竞争力。 大搞形象工程、政绩工程， 城市规划大同小异。许多城市政府为了展示政绩，展示城市“魅 力”，盲目搞大广场、大草坪、超高建筑，有的城市一下子建立了十几个广场，要知道中国是严重缺 水国家，光浇灌这些大广场上的草坪不仅花费本该用于其它方面的资金，而且还增加城市的供水压力。有的城市斥巨资从深山老林购买古木大树，把数以万计的名贵参天大树移植到城市里，城市绿化率确实一时提高了不少，城市俨然成了郁郁葱葱的“花园城市”，可是不久，这些林木因“水土不服”而死亡，造成极大的浪费。 有的城市建立超高层“标志性建筑”，鹤立城市一隅，与城市景观极不协调。许多城市的规划几乎是一个模样：中心商业区、广场、步行街、环线、大学城、开发区等。中等城市效仿(特)大城市，小城市拷贝中等城市，乡镇复制小城市。城市就像从流水线上生产出来的产品，千城一面，城市个性几乎荡然无存。 还 有其它一些问题。如有的城市片面追求经济利益，不注重对生态环境的保护和环境污染的治理，SARS事件就对我国的城市规划环境建设提出了挑战；有的城市在 风景名胜区内大兴土木，超强开发，导致景区自然生态和景观资源遭到严重破坏，影响到城市的可持续发展。如此等等，不一而足。 二、我国城市规划体系存在的不足 导致上述情况的出现，在很大程度上要从我国现有城市规划体系来寻其根源。城市规划体系包括三个方面：城市规划的编制与审批；城市规划的实施与管理；城市规划的监督与检查。笔者以为，目前，我国城市规划体系主要存在着以下四个方面的缺陷。 第 一，行政判断和长官意志在很大程度上左右着城市规划。“新 官上任三把火”，党政领导往往看重的是任期内的政绩，上级领导考核他们是看他们建设了多少项目， 加上对城市规划的重要性存在着模糊认识，认为规划可有可无，只要经济发展了，其它都是次要的。由于对政治业绩的追求，城市政府、领导自觉或不自觉地受到开发商的影响或被开发商牵着鼻子走，因此不可避免地造成牺牲公众利益来换取眼前经济发展的许多短期行为：要求规划部门按照领导的意志进行规划的编制，或利用 权力随意改变已经批准的城市规划。一句顺口溜对此作了概括：“规划规划，不如领导一句话”。由政绩意识支配，城市政府只要项目，不顾规划，乱批土地。在这种情况下，规划部门在坚持原则与不坚持原则之间左右为难：坚持原则就要得罪领导；不坚持原则是失职。在现行的体制下，规划只好服从项目，服从领导。在目 前，长官意志强烈地影响着城市规划，干扰着规划的合理性，出现了规划利益的长远性与政府任期政绩显现之间的矛盾、规划利益的整体性与开发商利益的局部性之间的矛盾。 一句话，在现阶段行政领导存在着“出政绩——发展经济——吸引投资——突破规划”的思想行为方式，使城市规划部门和设计师面对的是“棋子”会自己走动的“一盘棋”，他们的美好蓝图在谋划、实施中备受行政部门意志的左右，经过不断修改被搞得面目全非、支离破碎。 第二，规划管理、监督的欠缺。目前城市规划出现上述的“异 化现象”，使得规划很像橡皮泥，能缩能伸、能圆能方，已制定的规划无法落实。虽然现行《城市规划 法》明确规定，城市规划实施与管理的行政主体是规划主管部门，然而现行的规划管理体制，难以纠正领导在城市建设指导思想上的偏差，难以督促城市总体规划的指导作用和法定效力的落实。目前，很大部分违反《城市规划法》的基本上是政府。当前的体制下，如政府违法，规划主管部门纵然有“舍得一身剐”的勇气，也是 无法或难以对政府这位“皇帝”进行抵制和执法的。 与此同时，出现了削弱城市规划执法的情况。随着城市建设的发展，规划执法的 要求越来越高，任务越来越重，重要性越来越大，可执法力量却越来越弱。在政府机构改革之时，不少地方或砍掉规划部门，或不适当地减少规划人员，造成了规划执法软弱无力，甚至出现了执法真空。于是凸显了要加强规划执法力度与规划执法力量不足之间的矛盾。 同时，还缺乏有效、及时的 监督机构。《城市规划法》规定“城 市规划主管部门有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行监督与检查”，这说明规划的监督检查也是规划主管部门 的职责，然而在现行体制下，该部门难以发挥对城乡规划的监督制约作用。目前，对规划管理监督的形式主要是舆论监督，但它具有明显的滞后性，当问题出现并已经达到很严重程度之后，才会曝光。媒体舆论确实能制止一些违规建设项目，解决一些问题，但有些违规项目虽然得到了制止，其损失却永远得不到挽回了，比如， 前述对历史古迹和文化遗产的破坏，我们已无法恢复其本来面目，其经济社会效益的损失也是无法用金钱来估算的。 第三，规划决策 的封闭性。我国城市规划决策基本上是一个封闭的工作系统。长期以来，规划从编制、修订、审批到通过，都视为行政部门同步的操作过程，绝少向外界公布，规划的制定仅限制在由领导、专家和相关部门人员形成的一个小圈子里。就目前而言，权力权威远远大于知识权威，在制定规划决策时，在很大程度上是决策主体(即 领 导和部门)单方面作用于决策对象(专家及相关人员)，几乎不存在两者之间的互动关系，专家处于决策的第二线。而且规划决策全过程充斥着政见和利益冲突，影响着规划决策的正确性、合理性。各部门之间的利益冲突，在当前主要通过财政预算来解决，因此各部门为获取更多资源而相互竞争，而在资源分配过程中行政主体 并不能做到不偏不倚。因而地方主义、宗派主义在决策过程中普遍存在，也就是说城市规划没有起到协调各利益集团的作用，出现利益主体诉诸于暗箱操作的现象就不足为奇了，个人“寻租”、集团“寻租”也就不可避免。然而个人、集团利益的最大化，并不代表公众利益的最大化，代表公共利益的城市规划无法体现、发挥公 平原则和作用。 第四，城市规划的公众参与度不高。按照S·R·安斯汀将公众参与城市规划分成三种类型和八个层次的观点来看， 我国公众参与城市规划还处于告知性参与阶段，参与的程度还处于低层次上。这不是公民对城市规划的热情不高，而是规划主管部门或其它部门很少向社会公布有关规划信息，公民根本没有机会参与规划的决策，即使公众能够设计出可行的规划方案，出于多种原因，规划主管部门拒绝接受他们的成果，使公布规划信息流于形式 主义。如《南方周末》2003年4月3日报道，郑州市民任俊杰响应市政府征集规划、改造二七广场的号召，设计出了二七广场改造方案，规划方案通过“地下隧道穿行，地面外环辅助”等手段，可对拥挤的交通进行有效疏导，使原来的六条马路交汇口，变成了一个50000平方米的市民休闲广场，其设计理念得到专家的 认可，更是得到成千上万市民的支持，但规划等部门认为他“没有规划资质”而嘲弄、侮辱他，否定了他的设计方案，准备启用来自上海一家设计单位的方案。虽然，现在不乏负责规划的有关部门要求一些非规划专家和代表共同商议规划大计，但专家、代表不好违主人之意，随声附和，最多解决一些不伤感情的技术问题，再 者这些专家和代表能否代表和反映公众意志还很难断定。公众对城市规划的参与度不高，对规划的执行监督几乎无从谈起，使得大量社会资源流向了“面子工程”。 三、完善城市规划体系的对策 经济全球化、区域一体化，以及WTO所要求的透明规则，对我国当前的城市规划体系提出了严重的挑战。在大力推进城市化发展战略以及发展政治文明的时代要求下，针对我国城市规划建设过程中表现出来的城市规划体系的缺陷，可从以下几个方面着手。 第一，完善城市规划法规体系。城市规划法规体系，包括以《城市规划法》为主的主干法及其相关法律。《城市规划法》是城市规划法规体系的核心，是指导我国城市规划的“纲 领”。从1990年起实行的《城市规划法》，基本上反映的是计划经济体制下城市规划体系运作的特征，但现在实行的市场经济机制，改变了其运行的制度环境，这种变化，以及WTO规则的要求，使得《城市规划法》规定的许多内容、方式诸如城市发展方针、规划程序等方面与现实脱节，但是至今还没有出台适 应新形势的《城市规划法》。到目前为止，有许多法律法规在WTO规则要求下已经得到修订、清理，出现了《城市规划法》与其它相关法律相互抵触的问题，已经影响到我国城市规划法规体系的完善，以及地方法规的制定。现在当务之急，就是根据WTO相关协议，修订《城市规划法》，修订、清理规划、建设领域所有与 WTO规则不相符的法律法规以及实施这些法律法规的行政性法规。 在此过程中，要着力于都市圈规划的法律法规建设，可把它纳入 到将来修订的《城市规划法》中。城市是区域的中心，区域是城市发展的基础，建立都市圈共同市场，防止城市相互恶性竞争，是实现区域经济一体化的手段。目前我国还没有都市圈规划的法律法规。实施都市圈规划，现有的行政体制难以实现，必须通过法律法规保障实施。从江苏省制定的三大都市圈设想来看，主要的问题在 于行政方面的束缚。南京和徐州都市圈规划超越了省界，将皖、鲁、豫的部分市县纳入“圈”内，从而使这两个都市圈真正具有经济区划的内涵。然而，我国在法定 层面上没有都市圈规划层次，因此，南京、徐州都市圈面临的最大挑战来自三省的认同和协调。制定都市圈规划法律法规，建立中央、跨省的规划协调机制势在必行。 同时，还要健全规划诉讼体系。无论法制多么完备，监督体制多么严密，行政主体在实施管理时不能完全避免不当或违法的出现。或者，为避免管理者出现渎职行为，给管理对象的合法权益造成侵害，应当受理城市规划建设中利益受到损害的团体、个人的申诉，并给予适当的补偿，而且要 对负责规划管理的部门或个人实施一定的惩罚。 第二，健全、完善规划行政程序。首先建议建立隶属于 城市人民代表大会的城市规划委员会。在市场经济国家和地区，城市规划的编制、审批、监督管理等多属于地方议会，相当于我国的城市人大。根据这一经验，可以考虑建立城市规划委员会，属 于城市人大。委员会可以由政府官员、规划师和民众共同组成，依法起草当地的规划章程，建立相应的制度，确保作出的规划客观、平衡，规划一经确立，就必须成为法定不变的条款。委员会要及时保证、监督规划的执行。城市建设当局要依据修订的《城市规划法》和规划委员会的章程行事，并自觉接受委员会和公众的监督。 此 外，完善规划行政程序。为适应市场经济的需要以及WTO行政公开的要求，城市规划必须尽快完善行政执法程序。目前有关城市规划的法律法规的内容诸如规划的 编制、规划的监督检查等都是以技术性规范为主，程序性规范相当薄弱。为适应WTO的规则以及实施政治文明，因此，完全有必要针对城市规划的运作制定规范性程序，即形成从规划的编制、审批到规划的执行、监督等全过程有一套严密的程序规范，有关部门严格按照程序操作。 第三，加强公 众参与，完善规划的决策、管理、监督。公众参与城市规划是社会发展的必然趋势。城市规划仅仅局限于利益集体的游说、政府领导的决定与规划设计者的设计是不健全的，城市规划必须要有公众的参与，形成决策者、设计者、开发商和民众之间的良性互动。在经济全球化、民主化浪潮推动下，在WTO要求透明的规则下，在 大力发展政治文明的时代要求下，同时随着非国家投资的增加，公众参与城市规划是大势所趋。要建立开放的公众参与制度，就必须有一个互动的城市规划体系，政府管理者要以更加开放的心态和方式与社会各团体、市民合作，利用各种渠道将规划的全过程向公众公开，并及时得到他们的反馈，既可减少规划、建设过程中的 “寻租行为”和腐败现象，又可以合理地开发利用土地，平稳、有序地推动城市化。只有这样才能实现规划全过程的公开化、民主化、科学化，真正实现规划行政的程序化；只有这样才能按民主集中制的原则，在协调各方利益的基础上真正体现公众意志的公共利益。要实现公众参与制，完善规划的决策、管理、监督，就需要规 划法律法规明确规定民众参与城市规划全过程的权利与义务，确保公众参与的法律地位、法定渠道、参与方法、以及建设性意见的采纳。强化规划设计师的素质。信息技术的发展以及国际交流的日益频繁，我国的规划设计师获得了国际上有关城市规划的新理念、新方法、新技术，然而，纯粹的新理念、新方法、新技术的“拿来 主义”并没有提高我国的城市规划和建设。有些规划设计师只具备学院式的本本主义，将现代规划理论概念化和程式化，缺乏独特的创造力和艺术风格，使得规划界无论在观念上，还是在实践上都显得模仿性强、想象力弱，不能与中国城市化、城市建设的需求相匹配。比如，就城市景观而言，“国际性”比较强，“本土性”不 够，统一模式的规划与建筑正在吞噬着我国独有的历史文化和民族建筑。有人批评珠江三角洲的城市环境建设，“国际模式”有余，“中国特色的追求”不足。这就是许多城市千面一律的原因之一。城市规划、建设是科学性与艺术性完美结合的统一体，不仅要求规划设计师具有先进的规划技术、方法，还需要有深厚的文化素 养，以及综合知识、技能。规划设计师只有把规划艺术、方法与本国文化与实际结合起来，“本土性”才不会迷失于全球化中。