城市规划行政执法中的若干问题与对策（转）
城市规划行政执法中的若干问题与对策
（作者 王毅 系扬州大学城市管理研究中心主任、教授，建设部市政公用专家委员会委员）
自我国全面推进城市管理领域相对集中行政处罚权工作以来,在城市规划行政执法中出现了若干理论问题和实践问题。这些问题的存在，影响了城市规划行政执法的效率和城市规划法的实施。因此，只有解决这些城市规划行政执法中的难题，才能提高城市规划行政执法的效率，加大城市规划行政执法的力度，把城市规划好、建设好、管理好。
城市规划行政主管部门行政处罚权被分割问题
国务院法制办在1997年3月至2002年8月复函批准开展相对集中行政处罚权试点工作的82个城市中，均将法律赋予城市规划管理补充的对违反城市规划法行为的行政处罚权，全部或部分划转给实施相对集中行政处罚权的行政机关。2002年8月以后，按照国发（2002）17号文件精神，推广相对集中行政处罚权工作的审批权下放到省、自治区和直辖市人民政府。各省、自治区和直辖市人民政府在审批开展相对集中行政处罚权工作城市方案时，在划转给城管行政执法局行使的职能职权中，有关规划管理与执法方面的表述为：行使“城市规划管理方面的法律、法规、规章规定的对未依法办理规划审批手续进行违法建筑行为的行政处罚权”。
我们理解“未依法办理规划审批手续”的违法建筑物、构筑物，是目前规划违法行为的一种状态、一种形式。自《中华人民共和国城市规划法》生效以来，我们发现规划违法行为人实施规划违法行为主要是两种形态：一种是行为人有规划审批手续，即有“一书两证”。但是持证人在建设过程中不按照规划许可证的要求进行建设，擅自将建筑加高或者加宽，进而影响城市规划。这是不按照规划许可证要求进行建设的一种规划违法状态；另外一种就是规划违法行为人不去城市规划行政主管部门办理任何审批手续，私自乱搭乱建建筑物、构筑物，影响城市规划的实施。这种规划违法行为就是“未依法办理规划审批手续”的一种状态，也称之为无证搭建违法行为。考虑到全国各地的城市管理行政执法局目前缺少城市规划业务管理技术人员，所以大多数城市的城管行政执法局一般只查处“未依法办理规划审批手续”的规划违法行为。这样的规划违法行为因为无证，比较容易直观判断其行为违法；而擅自改变规划许可证内容的规划违法行为，因涉及到规划方面的技术鉴定等问题，故一般由城市规划局的专门执法人员查处。
这是目前全国已开展相对集中行政处罚权工作近200个城市中城市规划行政执法的现状，它反映出完整的城市规划行政处罚权被分割为两个部门共同行使，这种职权分割是违反行政法理论的。在行政法理论上，一个完整的行政处罚权是不能被分割的，而相对集中行政处罚权则在部分职责职权的划定上，却分割了政府有关职能部门的行政处罚权。这些行政处罚权的部分划转，违反了行政处罚权不能分割理论，进一步造成职责分化、执法成本提高。受其影响，有的城市政府在实行相对集中行政处罚权、组建城市管理行政执法局时，进一步分割了对规划违法行为的处罚权：在城市规划局内仍有城市规划监察大队，负责查处不按照“两证一书”进行建设的规划违法行为；而新组建的城管行政执法局也行使对规划违法行为的处罚权，他们主要查处没有“两证一书”的规划违法行为。这样，在一个城市中就有两个行政机关、两支规划执法队伍在分别行使规划处罚权，这无形中增加了新的执法部门和执法队伍。事实上，城市规划是一项全局性、综合性、战略性很强的工作，是管理城市的重要依据，城市规划必须实行集中统一的管理模式，城市规划管理权力（包括行政处罚权）不能分割和下放。而这种对城市规划行政处罚权的分割与“精简、统一、效能”的原则是背道而驰的，是违背国务院文件精神的，它在城管行政执法实践中产生了深刻的、尖锐的矛盾冲突。如：国发〔2002〕17号文件规定“行政处罚权相对集中后，有关部门如果仍然行使已被调整出的行政处罚权，所做出的行政处罚决定一律无效。还要依法追究该部门直接负责的主管人员和其他直接责任人员的法律责任”。依据该文件精神，某市规划局继续行使对规划违法行为的处罚权就是无效的；而城管行政执法局行使对规划违法行为的处罚权就是有效的。但从司法角度则得出相反的认识：市规划局是《城市规划法》授权的城市规划行政主管部门，依法享有对城市规划的管理权和对规划违法行为的处罚权。因此，市规划局行使规划处罚权是合法的。而城管行政执法局不是城市规划行政主管部门，无权行使规划处罚权。这里就出现了一个问题：国务院法制办试点复函划转城市规划行政主管部门的职权的法律效力能否高于《中华人民共和国城市规划法》？从法理上讲，国务院法制办试点复函的法律权力远远低于法律、法规，既然低于法律、法规，那么试点复函又怎么能划拨法律、法规直接赋予城市规划管理部门的行政职权呢？很显然，国务院法制办试点复函集中划转的城市规划行政处罚权，不符合职权法定原则。所谓职权法定，就是指各级政府所有职能部门的行政职权都必须由法律、法规授权做出规定。而试点复函改变《城市规划法》等在内的数个单行法律、法规的行政执法授权，明显违背职权法定原则。
城市规划行政执法的范围问题
1990年4月生效的《中华人民共和国城市规划法》，由于当时历史的局限，对该法的法律适用范围虽然作了一般性规定，但因国家至今没有《城市规划法》实施细则，所以，各地城市规划行政执法部门查处某些特殊规划违法行为时，感到无所适从，提出了国家重点工程、铁路部门工程是不是《中华人民共和国城市规划法》实施中的盲区的问题。实践中有这样一起案例：建设方武九（郑局）扩能提速改建工程（国家重点工程）指挥部在黄石市铁山区铁山火车站旁建设铁路信号楼工程，施工方是中铁电化局二公司。2004年12月初，某市城市规划行政主管部门执法人员巡查中发现该起工程在建，当即调查，请施工方提供该工程合法开工建设的相关报建手续，遭到拒绝。2005年元月6日，市规划局执法人员对该工程下达《停止违法行为通知书》遭到拒签，拒不提供有关资料和文件，继续施工。元月14日市规划局执法人员组织队员对该工程停工时，遭到施工方组织大批民工暴力抗法，打伤该局多名执法队员。后来建设方和施工方恶人先告状，向省有关部门投诉。2005年元月17日，在省发改委（省重点工程办公室）组织协调，省发改委及建设方一致坚持市规划局执法人员违法执法，称这是国家重点工程，不需要向工程所在地（黄石市）提供报建手续，更不会到规划建设行政主管部门办理报建手续，依据是《建筑法》第七条、国家发改委及省人民政府会议纪要，并责令市规划局执法人员立即停止执法，恢复施工，并退还先行登记保存的物品。我们认为：本案中该省发改委和建设方的回答是对《城市规划法》的相关规定的一种重大误解。事实上，在城市规划区范围内实施的所有建设工程，都必须适用《城市规划法》。即使是大型的武九铁路工程也不例外，也需要办理城市规划用地许可证和建设工程规划许可证。其法律依据是《城市规划法》第二条、第三十条、三十二条的规定。
《城市规划法》规定在城市规划区内进行建设的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。因此，无论是国家重点建设工程，还是一般建设工程，只要在城市规划区内，都应当遵守《城市规划法》的相关规定，都应当与建设工程所在地城市的总体规划相协调，都应当到当地城市规划行政主管部门办理“一书两证”。否则，即认为是违反城市规划法。
另外，关于对《建筑法》第七条第二款规定的理解与适用问题。《建筑法》第七条第二款的规定是“按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。”这款规定实际有两层涵义，一是建设工程需要办理开工报告的，必须要符合国务院的规定，其他任何部门的规定都无效；二是为避免重复审批。开工报告与施工许可不要重复办理。因此，《建筑法》第七条第二款规定了批准开工报告的建筑工程不再领取施工许可证。这里有一个问题需要强调：就是在城市规划区内的重点建设工程。“一书两证”是必须办理的，在建设单位办好规划部门审批的“一书两证”后，才会涉及到办理施工许可证问题，而一般建设工程必须要按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。而《建筑法》第七条第二款的规定则是例外。
解决城市规划行政执法问题的对策
城市规划行政执法实践中向我们提出的理论问题和实践问题还很多，本文限于篇幅仅举出两个问题，而解决这些问题的对策主要是要作好两方面的工作：
一是完善城市规划法。据悉《城市规划法》已进入修改阶段。在修改、充实和完善城市规划法时，要注意运用城市规划法制手段解决城市规划行政处罚权被分割问题。坚决维护城市规划及其管理的权威，将城市规划行政执法工作提高到新水平。
二是在新的《城市规划法》出台后，及时制定全国性的《城市规划法》实施细则，就《城市规划法》的法律适用范围问题，何为严重影响城市规划问题、何为影响城市规划尚可改正的问题等，作出比较详尽的规定，使该法更具有操作性，使广大基层城市规划行政执法人员能够更加深刻的领会《城市规划法》的立法精神，更准确地适用法律，从而提高城市规划执法效率，促进城市经济发展，将我们的城市规划、建设和管理成为最适人居的美丽城市。
文章中很多问题在城乡规划法以及目前的法律法规背景仍然没有得到解决，希望王教授继续给予我们更多的指导。