新加坡城市规划纵览

(作者：北京大学政府管理学院博士后，同济大学经济管理学院博士 毛大庆)

尽管受资源约束，最大的约束是土地，因为这个国家的一切都要在641．4平方公里的土地内获得，通过良好的规划以及政府强有力的支持，新加坡的自然环境和生活品质在过去三十年内得到了飞速提高。它的自然环境高度城市化，但它仍是一个典型的热带花园城市。1989年人口危机委员会所作的一个调查显示，新加坡居民的生活质量已经达到世界最高水平。

　　我们追溯新加坡过去三十年的自然开发，特别是城市中心区实质开发的过程；作为一项关键性的要素和重要的政策方针，它对新加坡城市规划和再开发做出了巨大贡献。它的城市战略规划目标简而言之，就是使新加坡成为一个“怡人的热带城市”。
　　

开发阶段

　　现代新加坡的实质性城市开发分为四个阶段：

　　五十年代末到六十年代初：令人窒息的拥挤时期

　　第二次世界大战末，新加坡的城市问题已经到了难以解决的地步。过度拥挤、住房短缺以及不卫生的生活条件在城市中心区随处可见。市中心到处拥挤，满是贫民窟。四分之一的居民挤在岛上百分之一的地区里。常常是五十多个人挤在一个二、三层楼的商铺房间内，或是住在临时搭设在肮脏的下水道的小屋里。失业频繁使成千上万人无家可归。传染病如肺结核四处蔓延。犯罪行为极其猖獗。这些就是英国人在开始成立规划委员会时看到的情况。1958年第一个总体规划诞生，提出了一个行动计划，强调要通过土地规划来实现合理的土地利用，这标志着全方位持续改造时代的到来。所有的城市土地逐步分区，划出了绿色地带和新城镇区域。1959年新当选的新加坡政府取代了英国政府，提高生活质量和解决拥挤问题成了政治议程上首需解决的问题。

　　六十年代到七十年代国家的住房供给和现代城市的初步形成

　　这一阶段新加坡城市发展有一个特征公共住房计划迅速解决了城市的拥挤问题。计划的贯彻执行是由1960年依法成立的新加坡建屋发展局(HDB)来承担的。到1970年底，建屋发展局共完成了120669套公寓和店铺。新加坡的有效土地重新利用政策以及使新加坡人拥有自己住房的政策推动了建筑的快速进展。这就是著名的“居者有其屋计划”。

　　公共住房的成功使市中心很快清理了贫民窟和乞丐，重新铺设了新的马路、下水道以及其他一些有用的基础设施。城市复兴如火如荼般进行起来，到六十年代中期，城市经济恢复工程也活跃地开展起来。这项工程开始于1967年，是由城市重建局(URA)负责的一项独特的土地出让程序，需要各私营单位和公众部门协作完成。规划政策对新加坡1965年8月从马来群岛分离作出了重新评估，满足了很多人对平等的追求以及使土地得到最佳利用的愿望。概念规划1971年得到了联合国开发计划署的援助，以指导其长期的城市开发。这项规划设计用于指导基础设施的开发，其针对的目标依次是促进经济增长、满足住房需求以及人们的基本社会需要。由于政府将新的城镇设置在城区之外，分散政策将市中心的居民人口和工业人口逐渐转移，取而代之的是店铺、办公楼、百货商场、宾馆以及高层豪华公寓的开发。市中心通过城市复兴逐渐成为了一个国际金融、商业和旅游中心。

　　八十年代：品质和特色的增长

　　新加坡八十年代的中心转向了城市形象的塑造。更多的重点转向了生活质量，其中包括环境品质。重心在于利用自己与众不同的建筑风格成为一个有特色的热带城市。在这一阶段，城市经济恢复工程采用的土地出让程序必须在产品设计质量上竞争。一些开发者尽管在价格上不是最高，但如果有突出的设计，仍然可以取得土地。人们还力求保留一些有建筑特色的老街区。在翡翠山(住宅开发)和Tanjong Pagar(商业开发)的小规划试验的成功，终于使政府颁布了相关的法令，并且城市重建局也兼做了国家文化部门。

　　九十年代：二十一世纪初的新景象

　　在八十年代和九十年代的交替时期，新加坡处在新一轮社会经济改革的浪尖。这些变革如下：

　　人口控制改革：实行人口控制计划使这些年人口增长速度已经下降。人口总数将在2030年达到340万的高峰。随着人口的增长，必须提供充足的工作岗位，并且要照顾日益年老的人们。人口政策已经转向通过各种发明和有选择的移民来鼓励人口增长。

　　经济结构和科学技术改革：政府希望经济增长的速度更加适度，到2030年每年的增长速度为2．5—3％。商业、贸易和工业仍是经济重点，将有充足的土地留出来满足这些需求。基础设施将得到进一步开发。高科技和信息产业的促进也需要工业用地。传统的法定用地和大量预留的土地将会被重新规划。

　　经济发展和环境保护的平衡：人口增长和经济发展带来的土地竞争必须与环境保护相平衡。一些类型的工业不仅占用了大片的土地，还带来了空气，水和噪音污染。很多重要的公共设施(如焚化工厂、垃圾倾倒区、污水处理站)是土地的主要占用者。现行的规划策略是将这些地点尽量设置在一起或者与其他的污染区设置在一起，尽量在远离人群的地方或是远离海岸的小岛上选址。随着环境技术的改变，技术解决将被用于开发建设，以减少对开发区周围的限制。

　　财富的增长：在过去25年里，新加坡的人均国民生产总值从 1600新元增长到29000新元，增长了12倍。此后很长时间内还会有进一步的增长。富裕使人们对环境改善和生活质量提出了更高的要求。新的城市发展战略必须适应人们对住宅、娱乐、交通、文化以及其他方面的需求。

　　与此同时，新一代领导阶层已将目光放眼到二十一世纪——新加坡将成为独特的、怡人的热带城市。到21世纪末，新加坡的目标是达到瑞士人的生活水准。

　　规划修编——修订后的概念规划

　　所有这些变化使新加坡诞生了一项长期实质发展规划——概念规划，这项规划于1991年完成。修订后的规划憧憬了新加坡未来的生活：那时人口将达到或超过四百万，人们享受着更高品质的生活，住着宽大舒适的房屋，体会着工业、商业、娱乐、休闲和文化带来的良好的环境。概念规划的主要目标包括：

　　a)满足所有对环境和生活质量改善的需求。

　　b)暂缓同其他主要城市在经济增长上的竞争。

　　c)保证城市货物供应和经济开发的灵活性。

　　d)充分利用地理、历史、气候和文化资产的优势，创造一个持久、美丽、独特的亚洲城市。

　　概念规划包括：2010年规划，2030年规划，人口超过四百万时的X年规划

　　经济基础建设：规划师们开始采用一项分散的战略规划。将不必设在市中心的商业活动分散到四个区域中心，每个区域中心都有约150万平方米的面积，并且在各自辖区内都做到办公与住宅的平衡。这样就能减少上下班的时间并且减缓市中心的拥堵。市中心将发展成一个国际商业中心，一个四面环海，拥有宾馆、办公楼、商店和夜生活的新兴城市。到X年，市中心的商业区将有可能从700万平方米增加到1500万平方米。很多现存的工业将会逐步升级。新的高附加值、高科技产业将入住环境优雅的“工业园区”。

　　交通网络：现在的高速公路、快速轨道系统和公共汽车也将逐步升级并扩展，以满足经济和人口增长的需要。快速轨道系统将通过轻轨延伸到新的城镇和居住区中心，获得一个整体有效的公路、轨道系统。

　　住宅：由于住房拥有者将可能从65万增长到135万，因此大量的土地要留出来满足住房的需求。这些都应该在比较好的地段，比如在海边、临近公园或娱乐区。从长远来看，私有房主的数量将从今天的13％增长到30％。

　　绿色网络和水域近几十年新加坡通过绿色工程已经塑造了自己“花园城市”的形象。它仍保持着每1000人0．8公顷绿地空间的标准。国家公园署正在开发更多样的公园和绿地。这些将由绿色带与海岸地区很好地连接起来。为人们漫步和骑车提供了绿色场所。一些现有的水域将被改造成为供人们娱乐休闲用的美丽水滨地带。某些海岸区还将被开发成码头。

　　社会和文化设施：学校和医疗卫生机构需要保留足够用地。仍需留出土地用于艺术表演、博物馆、艺廊和图书馆的建设。

　　环境控制办法为了平衡工业用地和生活休闲用地的需求，人们将产生污染的企业尽量设置在一起，以使它们的隔离带能相互迭加。这样能减少对周围区域的影响，也能减少进行其他开发时需消毒的区域。政府会鼓励位于临近居民区的污染工业重新部署。像“增加容积率”等诱人的鼓励计划能极大地促进工业用地向住宅开发转变。

　　成功的关键要素

　　新加坡城市开发成功的主要原因在于有一个明确、清晰和强有力的政府控制机制，它创造了坚实的政策环境，针对开发它采用了建设性的方法，使专业规划者与企业能很好地合作。它果断执行了一些重大的政策和计划，才使新加坡有了今天的城市自然环境。

　　三级规划系统推动执行

　　在战略层次上，新加坡的自然开发规划中就采用了富有远见的步骤。由于政策稳定，政府敢于提前规划，并保证使有限的土地资源得到最合理的利用。1970年和1991的概念规划就阐明了这一步骤。

　　概念规划只是一个广泛的战略规划，并不能代替具体计划。在概念规划结束后，就要开始详细的“开发指导计划(DGPs)”。在广泛的构架和长期战略的指引下，第二级更详细的计划出台，并将新加坡划分为55个更小的规划区域。它能提供一个地区的规划前景，并能提供指导开发的控制参数，如土地利用情况、强度和海拔高度等等。还鼓励公众对这些建议提出反馈意见。一些“指导计划”干脆交给私营专家来准备，并鼓励一切有创造性的好主意。同时还需定期进行讨论和检讨，保证它们与城市变化的方向相一致。

　　到了第三级，“开发控制”作为行政机构，是“开发指导计划”实现目标所需借助的工具。新加坡的规划系统具有规划法所赋予的法定效力。在开发进行之前，所有的开发提议必须获得主管部门的批准。“开发指导计划”将对这些提议的价值做出指导性评估。它们土地利用的兼容性和效果将受到检验。适当的时候，建筑物会让出边界线以保护开发区周围的宜人环境。在某些地区如市中心，提议必须符合实现美丽都市风景的城市规划目的。环保局等其他相关政府部门也要经常商议，以保证工程在获得批准之前符合政府相关的政策方针。“开发控制”制定了灵活的政策来平衡私营开发商的需要和良好城市环境的需要。土地、建筑物的缩进、覆盖区、高度以及人行道等都可以根据需要定期调整和改进。

　　三级规划系统，从战略规划(概念规划)到本地规划(开发指导计划和城市设计规划)再到调整职能(开发控制)，流水线般地保证了概念规划目标的实现。

　　多部门协作途径

　　所有计划和执行措施都是围绕规划来开展的。在地区规划中，相关的部门要进行商议，观点要进行综合。于是多部门委员会成立，并承担起调整不同需求和解决冲突的特殊作用。概念规划指导委员会和总体规划委员会就是这样的例子。

　　概念规划是国家开发部制定的一项厚重而复杂的计划，并经过了城市经济恢复部门的调整。成立各级委员会学习土地利用的种种需要，并阐明战略开发中满足住宅、工业、商业、交通、环境以及娱乐的各种需要。它包括政府所有主要规划和执行部门的参与

　　总体规划委员会(MPC)是城市重建局的主要规划者，代表着不同的政府部门，如国家发展部、环保部、贸工部、国防部、土地办公室、建屋发展局、社会工作部、经济发展局和城镇合作社。总体规划委员会还承担着保证国有土地得到最佳的和最适当利用的任务。由于新加坡政府控制了至少70％的土地所有权，并且是基础设施、公共设施、住宅和工业开发最大的开发商，因此总体规划委员会提供了重要的机构，能保证土地开发按照概念规划要求进行。它还提供了一个论坛，供规划和执行部门解决争端。

　　政府与私人合营

　　在六、七十年代城市复兴时，城市经济恢复部门的土地出让程序是一项重要的城市发展控制手段。六十年代时，在市中心由于大量分散的土地是私人所有，极大阻碍了城市的快速全面开发和城市复兴。1966年提出的土地购置法，使政府通过强制手段享有土地开发的权力。提出补偿只不过是一个程序。政府补偿的数目十分有限。相比较而言，居住者的搬迁福利就要慷慨得多。土地购置和重新安置政策使政府能集中一些私营发展商无法自行开发却又造成阻碍的土地。政府提供基础设施的开发进行公开招标。私营开发者可以投标，并为实现开发提供资金和技术。由于城市重建局同时还兼顾着国家文物保护的作用，有些保护项目出售给开发商并开发为保护性商业项目。

　　为了鼓励投资者和开发商参与土地出让竞争，国家对所有的投资者一律给予金融刺激。其中最重要的一条是土地出让费用可以分期付款。成功的投标者可以拿20％的土地费用作为首付，剩下的80％在十年内分期分清。首付的比例根据销售程序不同从 20％到35％不等。此外，财产所得税比率也从正常的36％减到 12％，并允许开发商20年付清。销售形势也非常火爆。随着经济增长，这些金融激励措施后来逐渐取消。

　　出让程序从1967年开始到1993年底，共有520块土地总计246公顷被出售。总共投资额达到135亿美元。创造出来775780平方米的办公楼，约占全部办公空间的17％。754520平方米的商场，约占商场空间的27％。产生了6963套宾馆房间，约占全部宾馆房间的27％。

　　出让程序有助于城市开发将重点放在面积的增长。出让程序成了一个地区实现计划目标的催化剂。例如，通过合作方式开放市中心重要的商业地段能推动金融中心的开发。在适当的位置出让宾馆还有助于促进旅游开发。一些地点出让用于开发公寓或私有地产等各种形式的住宅。出让程序同样能促进文化文物保护工程。

　　清晰全面的规划和城市设计方针合并成为投标者的销售条件，以保证建造形式和规划都合适的高品质建筑物，并营造一个美丽的城市景色。如果为了改善销售地点周围的整体环境，开发商还需要提供宽大的景观和广场空间。作为场地出让程序的结果，这些开发项目极大改善了周围的建筑新城市环境。

　　今天，随着政府成为了新加坡最大的产权所有者，出让程序在推动开发中也发挥着关键作用。出让程序保证有充足的土地有规律地用于开发，并稳定地满足开发的需要。城市重建局每年都要发布供给和需求信息。提前公布每三年的滚动销售程序，以帮助开发商和投资者作出商业决策。通过这种方式，政府可以保证土地对于私营者有用，并推动经济持续增长。

　　公开透明的规划系统

　　近年来，政府在制定规划和政策方针时更加公开和透明，并鼓励更多的公众参与规划进程和提供反馈意见。“开发指导计划”就被公开展示，并且鼓励公民针对这些建议提出自己的意见。这些展示经常放在人群比较集中的地方。政府还将这些规划制咸丰富多彩的小册子、图解甚至模型，以更清楚地向公众解释。部长经常召开国有开发交流会，以从公众的反馈意见中作出选择。专业组织、开发商、企业家、利益集团、社会领导以及公众代表等都被邀请并发表自己的观点。所有有用的意见都将被结合进最终的“开发指导计划”。这些计划在成为新的指导开发的总体规划前还要被展示数次以获得公众的理解。一些“开发指导计划”由专业的私营者和开发商来准备。这里包括Simpang，Kampong Bugis，Jurong East，Changi． Geylang East And the Nanyang DGPs．通过这种方式，私营者好的意见也能被激发出来。城市重建局还定期召开由专业团体参加的交流会，讨论开发控制的政策方针，并收集规划系统的反馈意见。公开和透明使投资者对规划和执行政策的公平坚定了信心。

　　新加坡过去三十年的规划给所有的开发提供了一个良好的环境，并避免了城市发展中很多缺少控制的问题。政府对重要规划的高度负责某种程度上成了国家开发成功的关键因素。从中不难看到，一个透明的规划进程对于使长期总体规划转变成详细计划、执行方针和付诸现实是多么重要。管理机制能保证不同的规划和执行部门间的紧密合作，并能获得一个可信而可行的计划。公私之间的紧密合作是成功的开发中整合意见和资源的一条很好的途径。