[摘要]:目前中小城市处在城市化高速发展的时期,建成区面积迅速扩大,很多地区只注意经济的发展而忽略规划管理在城市建设中起到的重要作用,进而引发种种社会问题。本文就出现的一些主要问题提出自己认为可行的解决办法。
[关键词]:规划管理 出现问题 解决方法
城市规划是指预测城市的发展并管理各项资源以适应其发展的具体方法或过程,以指导已建环境的设计与开发。传统的城市规划多注意城市地区的实体特征。现代城市规划则试图研究各种经济、社会和环境因素对土地使用模式的变化所产生的影响,并制订能反映这种连续相互作用的规划。城市规划通常包括总体规划和详细规划两个阶段。
在中国,城市规划的现状是随着政治经济体制的改革而呈现不同的历史阶段,也起着不同历史时期的作用,在计划经济体制向市场经济体制转轨的过程中,中央政府向地方政府下放财政权和政管理权,使地方政府获得了推动地方经济发展的巨大动力。随着我国经济突飞猛进的发展,城市规划中存在的问题大量的显现出来。
首先,很多城市制定规划时都会聘请一些相关研究机构和大中专院校的专家学者,但提供给给这些专业人士的基础数据缺乏准确性和现实性。现今大多数城市制定规划所采用基础数据是地籍部门根据1990年全国第一次土地调查的现状图逐年变更的所形成的土地利用现状图。但由于地籍部门受技术,资金、人员的限制不能及时的将已发生使用性质发生变化的土地进行地类变更,导致土地利用现状图现实不能准确反映本地区的土地利用现状,降低以此为基础数据制定的土地利用规划的可行性。
二、在老城区改造过程中,城市规划相对滞后,个别地方甚至出现了先开发、后规划的情况。高密度开发,高强度开发和零星开发导致高层建筑无序增加,破坏了城市景观,恶化了生态环境。有的地方“密不透风”,形成“热岛效应”,“日照”纠纷不断出现,“阳光”官司层出不穷;市政设施超负荷、交通压力增大,引发和造成了新的社会矛盾和不稳定因素。
三、历史街区与文物古迹保护的力度不够。中小城市往往有许多历史遗留的街区,这些历史街区是城市发展的见证,是城市的文化,但令人惋惜的是,许多历史街区已经失去了它本来面目,有的已经彻底消失。历史街区和文物古迹,对于体现城市特色,提升城市文化品位,增强城市对居民、游客和投资者的吸引力,有着不可估量的重要作用。尽管人们对历史街区的价值有一定的认识,可是当开发与保护发生矛盾时。由于受多种因素影响,有关部门在保护历史街区方面认识上还不完全一致,导致在城市规划和建设上不能严格按照有关规定进行重点保护,随意变更规划、破坏城市建设整体性的现象时有发生。
四、城市规划编制工作滞后干规划管理和城市建设需要。在完成城市总体规划审批后,由于受资金和规划力量的限制,有关部门未能及时组织编制分区规划和控制性详细规划,不能形成城市规划编制体系。这不仅给有计划地安排城市建设带来了一定困难,而且无法保证城市总体规划的实施。许多建设项目的审批,没有控制性详细规划作为审批依据。
五、城市规划依法审批和管理不到位。特别是分区规划、控制性详细规划等,有审批权限的机关部门不能及时履行法定审批,城市规划的严肃性和权威性受到影响。规划实施管理依据不充分,致使行政领导“自由裁量权”偏大,极易造成决策失误。个别房地产开发企业随意改变规划,扩边展沿、穿靴戴帽的违法超建现象时有发生。
六、城市规划执法主体管理职能被肢解,城乡一体化规划管理模式尚未形成。按照有关法律和国务院明确规定,市级规划管理权不得下放。某些中小城市不依法行政,将城市规划权任由区级政府或机构独立承担规划和审批职能,先导区等也片面强调封闭管理,致使统一的城市规划难以得到落实。
七、城市规划和管理的经费投入不足。目前,城市规划执法主体履行城市规划职能所必需的经费,未纳入财政预算,尚无稳定的来源。规划工作经费匮乏,每年的规划编制、宣传、新技术应用、城市勘察、城市测量上的资金投入甚少。城市规划人员业务素质有待提高,专业人才亟待引进,规划管理执法力量不足,处罚标准偏轻,规划执法水平与繁重的城市规划工作不相适应。
要解决这些问题,使城市规划更加科学,管理更加有效,城市规划和管理必须从更大范围、更宽领域、更长远的角度来研究审视城市定位、发展方向、空间布局等重大问题,以实现经济和社会的可持续发展,要做到这一点,就必须抓好以下几项工作:
一、做好土地利用规划修编工作。我国目前正在进行全国范围的第二次土地调查工作已接近尾声,其数据成果能为土地利用规划的修编提供及时、准确的基础数据,把这两项工作紧密的结合起来可以修正制定规划时存在的错误。
二、规划必须加强引导和调控。应做好老市区建筑高度控制规划,分区分类,区别对待。在老市区历史文化风貌区和保护建筑周围,禁止建造高层建筑;在历史街区周围和中心城区以建造多层住宅和小高层(12层以下)住宅为主,原则上不再建高层住宅;对某些有条件建高层建筑的地块,必须先做好日照环境可行性分析,并由政府收取一定费用来平衡其他旧区地块的开发成本。
三、应站继承和发扬自己城市历史文化的高度,充分认识历史街区与文物古迹的历史文化价值,将更多的历史街区与文物古迹的保护、规划纳入城市总体规划,使我市的建设具有自己的特色。要进一步协调处理好历史街区与文物古迹保护与城市化、现代化的关系,使城市现代化与尊重传统文化和谐共存,各得其所,体现文化的延续及现代化对传统的继承和包容。同时,在城市建设中,应依据城市规划建设方案总要求,加强对城市空间布局和建筑物外部色彩的研究,注重高品位的总体建筑形态设计,在保持建筑单体美的基础上,形成区域的总体美与和谐美,形成城市特有的风貌。
四、合理制定城市规划编制,依法审批城市规划。继续加快各层次城市规划的编制,进一步深化、细化各专业规划的同时,研究制定分区规划和控制性详细规划,完善城市规划体系,依法履行审查、审批程序,使规划管理做到有法可依,减少领导决策的随意性。
五、更新规划观念,增强市场观念,改进规划管理方式。使规划起到既能保护公共利益,又能适应市场需求的作用,根据不同时期的目标特点,区分强制性和指导性两方面内容。规划管理的重点是对强制性的管制,未经批准不得变更强制性指标,非强制性指标作为政策导向,应具有适应市场弹性。进一步放开规划编制和规划设计市场,充分利用市场机制,促进规划编制水平的提高。目前,在规划管理中,要依据强制性指标加强宏观管理,做到有针对性和可操作性,切实指导各项建设活动。
六、要全面落实行政执法责任制和执法过错责任追究制,完善配套措施。应依照法定程序组织编制、审批、实施和变更规划,完善规划管理行政执法程序,落实规划强制性内容贯彻实施的法律责任,明确规定详细规划在建设项目立项管理中的先决地位,建立健全规划管理行政过错责任追究制,依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为,杜绝因领导人的变更和因领导的好恶而随意变更规划的现象,督促规划管理机关和管理人员增强法制意识和责任意识。要充分调动各方面积极性,建立规划管理的社会监督制约机制,推行规划审批前的公示制度。在维护公共利益的基础上,切实保护相关当事人的合法权益,使规划方案建立在各方利益充分协商的基础上。应逐步实行规划审批后的公示制度,使规划置于社会公众的监督之下。增强规划管理的透明度,防止滥用权力。城市规划监察执法队伍应加大工作力度,建立起多级监督举报体系,把违法用地和违法建设控制在最低水平。要强化城市规划集中统一管理。切实解决规划管理权下放问题,把城市规划区内的各区、市、县和先导区、大学区等,纳入城市的统一规划和管理。