对当前战略性规划的思考 在当前城市规划领域，战略性规划已成为大家最为关注的一个重要方向，以2000年广州率先开展城市总体发展概念规划编制为滥觞，名称不一的战略性规划已在各大城市呈风起云涌之势，并得到理论界和实践界较为一致的肯定。为探讨新形势下城市发展的总体走向，奠定城市总体规划修编的思想与技术基础，今年4月份以来，武汉市也启动了“城市总体发展战略规划研究”，邀请了中国城市规划设计研究院、同济大学、北京大学、武汉市城市规划设计研究院等四家具有代表性的规划研究机构参与，即将进入终期成果汇报。应该说，各地的实践和专家学者们及时的总结研究，对于武汉市战略规划工作模式和技术路线的确立起到了至关重要的作用，但是，通过我们已经开展的工作，也反映出当前战略性规划存在的一些的问题，在此，主要从实践角度做一个初步探讨，谨供业内同行参考。 　　区域规划指导有待加强 　　一般认为，城市发展战略研究的核心内容是城市长远发展的目标与可能，城市空间发展的方向与结构，以及与之密切关联的城市重大基础设施和生态环境等战略性安排。这些问题往往与超越城市本身的区域发展联系在一起，在当前全球经济一体化和经济发展区域化程度日益加深的背景下，传统的“就城市论城市”或“从城市看区域”的孤立、单向思维模式已经不能适应解决城市问题的需要了。虽然在新一轮战略性规划研究工作中，普遍加强了区域研究的份量，但是由于委托主体和工作组织的局限性，这样的区域研究仍然缺乏全面深入的关照和科学客观的判断，在互相关联的不同城市之间，一些重大规划结论的协同性仍有待论证。值得指出的是，由吴良镛先生主持的“大北京地区空间发展规划研究”在“北京城市空间发展战略研究”之前提出，是十分有利于强化北京城市发展战略的区域规划基础的，但是，这与各界长期呼吁的“京津冀一体化规划”仍然存在相当的距离。加强区域规划与城市规划的衔接，做好区域研究与城市研究的协调应该是上一轮城市总体规划编制之后我国规划界形成的一个重要共识，英国上个世纪巴罗报告和1944年大伦敦规划的互动，日本历次国土综合开发计划和东京城市规划的内在联系，对我们应该是极具借鉴意义的。在武汉市的战略规划研究过程中，也存在与湖北省提出的“武汉城市圈规划”的衔接问题，我们的主要对策是在省建设厅的支持下，同步开展武汉城市圈空间发展研究，效果如何还有待实践评说。 　　规划地位与作用有待明确 　　一是与城市总体规划的关系。虽然许多业内人士倾向于将当前的战略性规划作为城市总体规划的前期研究看待，有的还从名称上加以区别界定，但是在实践中如何把握这项工作的口径仍然是一个难题。以广州城市总体发展概念规划（后改称为战略规划）为代表，一些战略性规划已然成为城市发展的综合纲领性文件，为规划部门赢得更高的决策地位和争取战略主动发挥了积极有效的作用。一些城市在完成战略规划研究之后，跳过传统的城市总体规划，直接深化形成土地利用、交通、生态等规划方案，作为下层次规划编制的依据。因此，在此过程中，是否有必要形成一份正式、确定的城市发展战略性文件抑或仅仅是作为城市总体规划或城市总体规划纲要的技术准备，鉴于规划法律的滞后，委实难以定论。但是，工作目标的不明确必然会在一定程度上影响工作的组织和效率，进而影响到研究成果的深度。 　　二是与相关规划的关系。目前在城市层面同样具有战略性作用的规划还有国民经济与社会发展规划、国土规划（土地利用总体规划）等，分别由计划、国土部门编制，涉及到区域层面则更为复杂。在国家推行市场经济体制和加强宏观调控的大背景下，几大规划的价值取向和关注重点正在出现十分复杂的融合与背离的多向互动与竞争态势，特别是在城市空间资源配置主动权的争夺方面，可谓殊途同归。由于三大规划几乎同步编制，切入点和立足点又有所不同，作为城市政府如何给其合适的定位，客观上存在一定的难度，不可避免地会影响到城市发展战略规划的实际效能。 　　研究基础偏于薄弱，研究手段有所不足 　　诚然，战略性规划为规划师创造了一片更为自由广阔的思维和研究空间，在各地的规划研究中发展和涌现了许多新的理念、新的手段和新的模式。但是，与复杂的城市问题相比，我们不能不承认我们在多学科、多视角、多层面研究上仍然存在严重不足。特别是城市经济规律、制度变迁、社会结构、空间分析手段等方面，单纯或主要依靠规划师来进行前瞻性、深入的探讨，实力有不及。在建立城市空间与社会经济的联系上还有许多空白需要填充。推而广之，实质上是适应中国快速城市化特定进程的城市学理论严重滞后，已经成为战略性规划如何前行必须跨越的重大课题。同时，战略性规划要取得社会共识，成为城市的纲领性文件，必须在编制的公众参与机制方面取得实质性的突破，但是，当前快速反应式的规划编制模式往往没有为此留下足够的空间。研究基础的进一步夯实需要更多地引进跨学科的规划团队，这也是规划院普遍面临的一个需要正视的现实。我们在武汉市的发展战略规划研究中较早地注意到了这一点，力图通过研究团队的特色化来加以解决，并且在市规划院的团队中加强土地利用研究等方面的力量，但是，应该说还有许多需要进一步努力的地方。 　　战略性规划无疑是城市规划领域乃至整个城市发展领域思想解放和学术探索的一个宝贵结晶，但是，在其迈向更加普及的过程中，需要更多一些理性的思考和务实的探讨。 此文< 对当前战略性规划的思考>作者是: 　　胡忆东　 　　武汉市城市规划设计研究院高级规划师