城市(镇)化与发展小城镇 导读：本文概述了城市(镇)化的涵义，并指出中国式城市化道路是发展小城镇，讨论了其具有的一些优势，同时从全国范围作了分析，认为小城镇的发展有若干不同的类型，最后还提出在发展小城镇的过程中尚存在几个有待解决的问题。 同济大学建筑城规学院　董鉴泓 文章来源：城市规划学刊 　　Urbanization and Development of Small Towns 　　DONG Jianhong 　　Abstract：After explaining the concept of urbanization,the author thinks that urbanization way in China should　develop small towns.Further more,the author analyzes the advantages of small towns development and　introduces several different types of small towns development and points out some problems in developing　procedure of small towns. 　　 提要　本文概述了城市(镇)化的涵义，并指出中国式城市化道路是发展小城镇，讨论了其具有的一些优势，同时从全国范围作了分析，认为小城镇的发展有若干不同的类型，最后还提出在发展小城镇的过程中尚存在几个有待解决的问题。 　　关键词：城市化　小城镇发展 　　 　　1　城市化(或城镇化)是工业革命后的重要现象。城市化速度的加快已成为历史的趋势，城市化有其一定的规律，并不以人们的某些主观意志为转移。只有研究各国城市化的历程，并结合我国的具体国情，才能顺应这种趋势，为迎接我国下世纪大规模的城市化探索一条途径。 　　城市化(Urbanization)，一般简单的释义为：农业的人口及土地向非农业的城市(镇)转化的现象和过程。(包含：人口职业的转变，产业结构的转变，土地与空间的变化，基础设施及生活方式的转变)。城市(镇)化水平指城市(镇)非农业人口占总人口的比重。但是，目前一些较重要的媒体对此出现一些误解，如某大报载：我国改革开放以来城市由300多个增至600多个，城市化的速度大大加快。这里把是否有市的建制说成城市化；某报把设市城市的总人口占全国总人口的比重称为城市化水平、因而得出我国目前城市化水平为44%。 　　各国对居民点类型的划分标准不同，但都以居民人口达到数千人(各国不同，最少的为2000人)非农业人口占多数(50%～75%不等)为城镇型居民点，至于称市或镇的建制是民政部门根据其他一些规定审批。按我国1997年的资料，建制市有666个，建制镇有18316个，集镇有31000多个。按最近一次人口统计(仍按目前公安部门的户藉统计口径)，城市(镇)化水平为29.5%，实际水平要比这高一些。为了在概念上减少误解，将城市化称为城镇化可能较为恰当。 　　据已发表的不同专业的一些研究报告，对今后50年的人口及城镇化水平预测，具体数字不全相同，但十分相近，预计在2000年总人口为12.5亿，城镇化水平30%；2020年总人口14～15亿城镇化水平45%～50%；2050年总人口16亿，城镇化水平60%～65%，这也就是说，下世纪将面临着大规模的城镇化问题，中国特色的城镇化道路如何？是国内外关注的大问题。 　　城镇化是农业现代化及二三产业发展的必然结果，对我们这样一个农业大国，农业的发展及现代化，所出现的大量富余人口是城镇化的动力，也是压力。 　　农村大量富余人口并不是改革开放以后的事，以前也有，只是由于城乡二元化经济结构的体制，人为的过严的农转非的限制，在农村实际上形成了大量的“隐性失业”人口，改革开放以后，这种现象显现出来，并形成了多余人口在全国范围内的大流动，应该看到这种现象有其正面效应。 　　解决农村富余人口应该从两方面考虑，一方面是农业人口转化为非农业的城镇人口。另一方面是从全国范围内对农业人口的空间分布进行一些调整，即将一些土地资源短缺，农业富余人口多，转化为非农业人口又较困难的地区的多余人口，迁移至土地较多，开发潜力大而人口较少的地区。解放后在50～60年代曾向西部地区有过大量移民，据估计约有1500多万人(不包括后来“文革”中的知识青年下乡)其中多数为非农业人口，也有不少农业人口。今后随着国土开发的重点向中西部转移，这些地区条件的改善，增加农村移民完全是可行的。 　　目前出现的全国范围的大规模人口流动，据估计每年流向东部沿海地区的约5000～6000万人，主要来源是川、贵、湘、鄂、赣、皖诸省区，据王桂新研究，迁出人口70%分布在年收入在900～1000元以下的较低收入区，迁入人口的94%分布在年收入1500元以上的较高收入地区。据1990年人口普查，珠江三角洲外来人口279万，其中农业户口241万，占84%，主体为未婚青年农民，绝大多数为15～29岁，男女相等，2/3具有初中以上程度。在苏南及沪郊，还出现农民已转为非农业，将土地承包给外地农民耕种的情况。 　　大范围的劳务人口流动(包括跨国的)是市场经济发展的正常现象。预计国内目前这种人口流动还要持续较长一段时间，即使城镇化水平有较大的提高，这种现象还会有，应该看作这是农民非农化的一种方式。外出农民带回资金和技术及较先进的思想意识，将会为这些地区非农化创造条件，他们将会成为这些地区城镇化的先行部队，他们的劳动加快了东部地区的发展与资金积累，也为今后将东部地区优势向中西部转移作出一定的贡献。 　　2　关于中国式的城市化道路问题，各不同专业的学术界已举行过多次讨论研究、议论很多，有两点似已取得共识。一为要避免一些国家曾出现过的现象，即大量农村多余人口，或失去土地的农村人口或弃农进城的人口，大量的盲目的流入大城市，造成大城市规模失控，在城市范围形成一片环境恶劣的市区。如墨西哥城，1970年人口达900万，占全国人口19%，至1995年人口增至1650万人，占全国总人口的33%，造成严重的城市问题。印度的孟卖，加尔各答等城市也均有类似的情况。另一为从领导到学术界的共识是重点发展小城镇的道路。其优势有下面一些： 　　2.1　小城镇可以吸纳大量农村富余人口，避免他们盲目流入大城市。1984～1985年，我和同济大学城市规划系一些同事，应中国建筑总公司聘，曾去阿尔及利亚作城市规划工作，该国北部沿地中海地区较发达，中部高原及南部沙漠地区原本人口稀少，但仍有大量人口流向北部地区，该国国土整治署就拟定了在中部高原地带建设一批小城镇的规划，并称为“人口堤坝”，意为阻栏人口的流动，现在看来“堤坝”一词欠妥，应称为“人口畜水库”则更为妥切，可以在人流的支流汇集人口形成小城镇，以免直接流向大城市。如果一个建制镇吸纳1万农村人口，则全国可以吸纳1.8亿人口，如一个集镇吸纳5千人，则全国可吸纳1.5亿人。 　　2.2　小城镇可以使大部农村多余人口转化为二、三产业。可以提高社会经济的发达程度，可以使农民有较在农村高水平的生活质量、这正是多年来农民所企盼的，有利于农民文化素质的提高，从而提高国家的综合国力。 　　2.3　农民迁入小城镇，其原有的耕地可以让出来，可以使大规模的城镇化及交通、水利建设中减少一些土地后人均土地不至于降的太多。小城镇的人均用地约为120～145m2/人，而农村居民点的人均用地要150～170m2/人。安徽阜阳1991年进行“划村定界”工作对大量老宅基地进行改造，改建成新居民点，人均用地由150 m2/人降为100m2/人，至1996年底已退田40万亩。 　　2.4　小城镇可以成为大中城市联系广大农村的纽带，促进城乡的交流，逐步打破城乡经济的二元化结构，促进城乡差别的缩小，及城乡空间的逐步融合，通过小城镇扩大农村工业及消费品的市场、扩大内需，拉动城市经济的增长。 　　2.5　小城镇可以改善目前乡镇工业过于分散的布局，全国乡镇企业80%分布在自然村，20%集中在城镇。如果将分布在自然村的乡镇企业向适当的小城镇集中，可以增加经济效益并促成企业的升级换代，可改善环境状况，使目前的“离土不离乡，进厂不进城”向“离土又离乡，进厂又进镇”的较高层次发展。 　　3　由于我国社会经济发展的不平衡，东、中、西部地区发展水平存在差异、改革开放以来，各地区均有发展，但东部地区与中西部地区的差异也拉大，在制定城镇化及发展小城镇的政策上应有区别，在城镇化的道路上也有多种途径。在东部发达地区比较成熟的有以发展乡镇工业为主的苏南模式，也有在一定的特殊条件下有成效的温州模式，这方面已发表的研究文章很多。在中西部地区有较发达的城镇密集地区，有农业地区还有牧业地区，发展小城镇的道路及政策也应有区别。 　　从全国范围看，小城镇的发展有不同的类型。 　　3.1　大城市近郊小城镇。目前仍是独立的小城镇，其产业、居住、基础设施条件与大城市相近，随着大城市的发展，其邻近的小城镇成为大城市规划区内新发展的组成部分。其中距离大城市市区较远的城镇，可能进一步发展成为与大城市有密切联系的卫星城镇。 　　3.2　经济发达及城镇密集区范围的小城镇，这类地区有东部沿海地区的大部省区，如长江三角洲、珠江三角洲，潮汕，京津唐，辽中南、闽南厦漳泉，山东半岛等地区，在中西部地区有河南郑洛，陕西关中平原，武汉周围，四川成都平原……等地区。这类地区有二、三产业发达的大中城市为核心，有较强的经济辐射能力，这些地区的乡镇工业发展条件好，城镇化的速度及水平也较高，城镇化的主要动力是乡镇工业。 　　3.3　农业地区的小城镇，其中大多数为建制镇，有其形成有一定的区位，交通、历史条件，是一个区乡的行政、经济、文化中心，二、三产业也有一定的基础，进一步发展的条件尚可，要增加基础设施的条件。有些农业地区、发展外向型农业，经济作物、养殖业及反季节蔬菜业，农民致富后也有条件向小城镇居住。 　　3.4　作为物资集散的集镇，这类集镇数目很大，交通较方便，以常设的或定期的集市贸易为主，有一定的商业及服务业，其中居民有农民，也有亦农亦商户，是不完全的转产，这类集镇要发展成为以二、三产业为主的小城镇，目前只能说已具有一定的基础，有一些发展较快，有一些还要待整个地区经济的发展创造外部的条件。 　　4　从目前情况看，发展小城镇还有在下列一些问题 　　4.1　目前乡镇工业过于分散，建设的无序、规模小、效益低，对环境有污染。乡镇工业中大部分为村办工业，有的村有十几个企业。江苏吴县市1994年工业企业5811个，其中市管151个，镇办599个，村办2747个，村以下企业2314个，村及村以下占87.1%。乡镇企业小型分散的主要原因是，乡镇工业兴办初期农民参办企业的资本就是自然村附近的土地，资金及技术靠引进。近年来在苏南、沪郊、珠江三角洲已出现企业升级换代，规模扩大，适当集中的情况，这也是市场经济发展经竞争的结果，也包括政府部门的导向。 　　4.2　发展小城镇还有一些政策问题，过去严格划分的城镇户藉制度需要改革，公安部门近来已制定了一些有关的政策，但侧重于城市户口中的两地分居及父母瞻养问题，应对产业已转移甚至居住已转移而户口未转移的予以解决。这有利于他们在城镇定居，并能全面的享受城镇应有待遇，如子女人学问题等。分散居住的农民向小城镇集中还有一个土地流转政策问题，农民希望进城但仍希望保留原有的土地，以解决后顾之忧，小城镇的进一步发展，居民的安居乐业，此一顾虑自会消失，但向小城镇迁居过程中有这种顾虑是可以理解的。 　　4.3　中西部地区，农业地区小城镇发展缺乏动力。安排多余劳力外出打工，也是积累资金及技术的一个方面。由全农转为半非农半农的不完全产业转移，也可以进一步完全产业转移，再进一步发展小城镇，其中包括家庭手工业、运输业、农产品初加工，为城市菜蓝子工程服务等方面。要有多渠道的增加小城镇的投入，由国家增加对基础设施的投资，修建道路、改进电力供应等可以创造良好的投资环境，有利于二、三产业的发展。 　　4.4　要加强市域县域的城镇体系规划，对小城镇的现状区位优势，发展规划，产业特色做到心中有数，并逐步的实施规划。城镇建设及住宅建筑标准要适当，某些条件特别优越的地方新建的别墅式的村镇有一定的宣传鼓舞效果，但不应为普遍的模式或攀比的榜样。 　　中央召开的十五届三中全会上把发展小城镇与发展农村社会经济的“大战略”联系起来，指明了小城镇发展的广阔前景。 　　1998.11 参考文献 　　①武廷海　江苏沿江地区乡村城市化研究　城市规划1997.[4] 　　②杨贵庆　大城市周边地区小城镇人居环境的持续发展　城市规划汇刊1997.[2]同济大学出版社 　　③胡兆量　北京“浙江村”——温州模式的异地城市化　城市规划汇刊　1997.[3]同济大学出版社 　　④王桂新　中国区域经济水平及差异与人口迁移关系　人口经济1997.[1] 　　⑤房庆方，张蓉，蔡瀛　珠江三角洲经济区城市群规划中外来暂住人口的分析预测　城市规划1997.[5] 　　⑥姚士谋，吴楚材，赵梅，汤茂林　我国城市化过程中的几个关键问题　城市规划1997.[6] 　　⑦陈为邦　合理布局，精心规划　人民日报1998.10.30 　　⑧刘贵利　转变中的世界特大城市　国外城市规划1998.[2] 作者简介：董鉴泓，同济大学建筑与城市规划学院教授，博士生导师，《城市规划汇刊》主编，中国城市规划学会常务理事