英国城市规划近年来的发展动态
Some New Trends of Urban Planning in Britain

作者： 孙施文

摘　要：
 本文介绍了近十年来在应对全球化和可持续发展战略需要的背景条件下，英国城市规划领域在规划的指导思想和内容、行政管理体制以及规划编制体系方面的变化，这种变化已经使得英国在对城市发展的态度、规划的内容和体系结构以及具体方法等方面，与先前的英国规划体系有了较大的差别。
 
Abstract：
 According to the British law “Planning and Compulsory Purchase Act” （2004） and other literatures, this paper introduces some changes occurred in urban planning domain in Britain. Under the condition of globalization urban planning system must be adjusted in its framework, content and regulating mechanism.
 
关键词：
 城市复兴；可持续发展；规划体制；英国
 
Keywords：
 Urban Renaissance; Sustainability; Urban Planning System; Britain
 

摘要: 本文介绍了近十年来在应对全球化和可持续发展战略需要的背景条件下，英国城市规划领域在规划的指导思想和内容、行政管理体制以及规划编制体系方面的变化，这种变化已经使得英国在对城市发展的态度、规划的内容和体系结构以及具体方法等方面，与先前的英国规划体系有了较大的差别。
Abstract: According to the British law “Planning and Compulsory Purchase Act” (2004) and other literatures, this paper introduces some changes occurred in urban planning domain in Britain. Under the condition of globalization urban planning system must be adjusted in its framework, content and regulating mechanism.
关键词: 城市复兴；可持续发展；规划体制；英国
Keywords: Urban Renaissance;Sustainability;Urban Planning System;Britain

　　英国的城市规划体系从1947年的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)开始，建立了二次大战以后为世界各国所模仿的城市规划体系，即以发展规划为核心的城市规划体系。1968年根据社会经济发展状况的改变和城市规划实施以及城市规划思想与理论的变化，建立了在更加明确中央政府与地方政府事权划分基础上的城市规划体系。这一体系最显著的特征就是建立了两个层次的规划形式，即结构规划(structure plan)和地方规划(local plan)，这一体系经1971年的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)而得到了巩固。此后，英国的城市规划体系基本延续这一方向发展。其中比较重大的变化发生在20世纪90年代初，1991年的《城乡规划法》(Town and Country Planning Act)和1991年的《规划和补偿法》(Planning and Compensation Act)根据已经发生改变了的政府组织体系，为了与地方政府结构的变化相适应而对城市规划体系进行了调整。地方政府组织结构的变化主要是在1986年撤销了大伦敦政府和6个大都市地区的郡，它们的权力下放到伦敦和其他大都市的区政府。这样，原来由伦敦政府和大都市地区的郡所执行的城市规划责任就相应地转移到了这些大都市的区政府，从而可以保证在每一个城市地区只有一个机构来负责执行地方政府的城市规划职能，也就是由伦敦和其他大都市的区政府负责结构规划和地方规划政策，这也是我们所熟悉的英国大都市地区的所谓单一发展规划(Unitary Development Plans)。但从这些规划的内容来看，基本上也仍然是原有体系的延续，其整体结构并没有发生根本的改变。
　　从20世纪90年代末开始，随着经济全球化的进一步推进和可持续发展原则成为社会发展的核心，英国的政府机构、社会团体和城市规划界对城市规划的进一步发展进行了广泛的探讨，期望能够适应变化了的社会经济发展的需要，更好地引导和促进城市的发展。在这样的背景下，以2004年的《规划和强制性收购法》(Planning and Compulsory Purchase Act)的颁布为标志，英国的城市规划体系发生了重大的改变。就整体而言，该规划体系结合地方政府架构的变化，更为强调政府效能的发挥和社会公众的参与，强调可持续发展原则的贯彻执行。

1　城市规划的重点和指导思想的变化

　　英国政府历来重视城市在国家社会经济发展中的重要性，而在经济全球化的背景下，城市成为国家竞争力的重要体现，因此如何在全球化背景下更好地促进城市发展成为重要的政策领域。2000年英国政府发表了一份城市白皮书[1]，提出处理城市生活社会、经济和环境方面问题的政策措施。在英国，就政策而言，最显著的问题被认为是“城市复兴”(urban renaissance)问题。由于对乡村生活的推崇和对城市病的消极认识，二次大战后英国的城市政策始终强调对城市尤其是大城市发展的控制。另一方面，城市居民生活水平的提高和对田园生活的追求，使郊区化得到了极大的推进。在城市边缘区建设大规模的居住区，在城市以外建设大量的零售业(如购物中心)和商务/办公园区(这些园区的布局为了求得较好的环境，对土地使用极为浪费，其布局方式被称为“校园风格”)，由此导致了较为富裕的人群向郊区的迁移，出现了对汽车交通高度依赖的环境和设施配置，并带来整体性的交通问题和土地、能源等资源的浪费。该白皮书认为，这种局面必须改变。但要实现城市的复兴，并不是一件容易的事情。根据白皮书估计，当时的城市中(2000年)大约有将近5.8万公顷已使用的土地是空置的和被弃置的。而根据城市工作组(Urban Task Force)的报告[2]，在2000年，仅英格兰地区的城市中就有70万幢住房是无人居住的，其中25万幢已经空置了一年以上。城市要复兴，这些现存的土地和住房就需要消化，这是要体现城市具有活力的非常重要的方面；同时还要克服公众已经建立的郊区生活方式以及对郊区生活的向往，并吸引富裕和较富裕群体向城市的回迁；因此，只有在保证城市特征和生活质量的基础上，才有可能实现城市的复兴。因此，白皮书提出了许多对策，如鼓励循环使用城市土地，改进城市设计和建筑学，运用税收和财政政策来鼓励开发弃置的土地等等。
　　该白皮书重新审视了过去城市分散发展的政策，并指出城市的蔓延式发展带来了一系列的问题，这些问题不仅在环境上是不可接受的，而且在政治上也是有害的，因为地方居民通过选举表达出当他们看到新的开发吞噬农村用地时的愤怒。新的开发现在被认为是非常糟糕的事情，最典型的表现就是所谓的NIMB(not in my backyard，不要在我的后院)，这是社会群体为维护自己的生活环境而采取的态度。这就要求根据政策的优先性进行再评估，并必须鼓励(并支持)私人部门再循环使用城市土地，并通过提高城市开发和设计的标准要求来获得显著的改进。白皮书还提出了许多战略，并把主要的注意力集中在将棕色用地(brown land)[3]和空置的地产重新使用方面。它提出，至2008年60%的新住房应当在棕色土地(如先前已经开发过的土地)上建设或者保持现有的存量。这些战略还包括税收(VAT的改革和降低转变为住宅使用的税收)以及土地的整理(创建国家土地使用的数据库来控制英格兰地区的棕色土地)。估计在英格兰地区有5至20万公顷的土地受到污染，白皮书提出对污染的清理将降低税收，鼓励运用新技术进行修复并为这些土地及其污染的性质建立数据库。此外，它还提出创立12个新的“城市更新公司”(urban regeneration companies，如Liverpool Vision和Sheffield One)，来创造地方私人和公共部门的合作，试图以此在这些地区带来更大量的投资。
　　城市复兴的意图是英国城市政府、企业界与学界多年来的愿望，自20世纪80年代初开始受欧洲“城市重建”运动的影响，对城市中城市特征和城市活力有过许多探索性的理论与实践，如与查尔斯王子的倡导密切相关的“都市村庄”(urban village)等。1998年，环境、运输和区域部(DETR)曾发表一项研究[4]，以寻找实现城市地区发展潜力的方法。该报告依据“都市村庄”的理论观点指出，节点式开发(或者步行屋ped-shed)，可以使居民更少地依赖于私人小汽车的使用，并使城市成为更吸引人生活的地区。节点或步行屋可以成为城市的组件，在其中，节点由公共汽车/电车/火车站以及商店、学校、游戏场或公园组成，围绕着每一个节点的5分钟步行距离或500米为半径布置居住区。这种模式的结果就是把居住环境建设成相对高密度和符合人的尺度(建筑物不超过3~4层)，以维持商店、公共交通、学校和娱乐设施等。研究还指出，应运用城市设计的方法进行布局规划，以使城市公共空间的使用能很好地与这些土地使用紧密结合在一起。运用这一方式，可以通过步行交通的使用来增加与这些节点的联系，由此鼓励较少地依赖私人小汽车，尤其是短距离的出行。2000年以来，英国的政府政策已经不断地认知到这一新的政策方向。国家政策文件(如规划政策导引PPG)和“最好的实践”报告[5]提出了提高设计质量，减少汽车停车场供给和增加居住密度。针对提高城市设计标准所引起的疑惑，“建筑与建成环境委员会”(Commission for Architecture and the Built Environment)等机构于2001年发表报告，反对先前许多有关高质量城市设计要花费大量成本的观念[6]。该报告量化地界定了城市设计质量的内容，并对这些设计导致的财政结果进行了分析，在对一系列案例进行具体分析研究的基础上，提出由开发产业的所有案例都可以得出这样的结论，“好的城市设计带来更好的价值”(good urban design brings better value)。“好的城市设计增加了经济价值，……高质量的城市设计对于租赁、投资和使用者市场中的主要部门都具有吸引力，他们愿意为高质量的设计支付额外的费用”。同样，以可持续的方式进行建设也被认为对开发商而言具有商业上的优势，RICS基金会2002年研究报告也指出了这一点[7]。
　　除了针对城市规划所涉及的内容尤其是指导思想方面的变化有一系列的研究之外，直接针对城市规划体系所进行的研究也非常丰富。2001年12月，当时主管城市规划的交通、地方政府和区域的国务大臣发表了有关规划体系的绿皮书，公布了对英国规划体系的评估[8]。该绿皮书认为，英国现行的规划体系被认为是“综合的、冷漠的、难以理解的和难以接近的”。实行了将近55年的规划体系，已经演变成“没有灵活性的法定的和官僚的程序……”，由于其笨拙和缓慢的决定而伤害了商务的生产能力，因此城市规划体系必须进行整体性的改革。在城市规划体系的具体内容方面，该绿皮书认为地方规划被认为是过于综合[9]，通常与区域或国家政策不一致，篇幅过于冗长，在内容上没有弹性，并且编制的过程既慢又昂贵。发展控制也被认为是缓慢的，而且在不同的地区速度不一，同时对商务/投资和社区的需要不负责任。该绿皮书同时也提出了“好的规划”(good planning)的引导性原则，相对于这些原则，现在的规划体系尚难以达到，它在时间上是缓慢的，令人心灰意冷的，而更为重要的是与公众的正式协商难以使社区加入进来，使他们得不到应有的权力。就整体而言，该绿皮书提出要将规划体系建设成为开放的和参与的(对于公众而言)，弹性的(在地方规划政策制定中)和快速的(在决定规划申请上)，从而为后来的规划体制的整体改造提供明确的方向。

2　英国政府管理体制的改革

　　从1990年代开始，英国的政府体系经历了一系列改革，这一改革在整体上更加强调服务导向和对客户负责，这很显然是80年代后期开始在欧美各国兴起的“政府再造”运动的直接结果。
　　正如前面已经提到的，尽管城市规划体系存在着许多问题，同时城市社会经济的发展面临着新的需要，现有的城市规划体系对此尚未作出有效的反应，但这并不意味着英国政府准备放弃或者降低城市规划的作用，也并不准备将城市规划的管理完全下放。而且从某种程度上说，英国政府的城市规划管理体制将城市规划的权力更为集中。从中央政府来说，主管城市规划的行政机构在最近的十年中结合政府组织结构的改革也进行了多次相应的调整。在1997年之前，城市规划事务是由环境部(Department of the Environment，DoE)负责的；1997至2001年间，由环境、运输和区域部(Department of Environment，Transport and Regions，DETR)负责；2001和2002年间由运输、地方政府和区域部(Department of Transport，Local Government and the Regions，DTLR)负责；2002年5月开始则由副首相办公室(Office of Deputy Prime Minister)负责，直接归副首相进行领导。这当然由于城市规划体系改革所面临的问题具有牵涉面广的原因，但另一方面也体现了中央政府对城市规划作用的重视。
　　除了中央政府的相应改革之外，英国整个政府体制以及地方政府组织等方面在此时期也有相应的改革，这种改革直接影响到城市规划体系的运作，并且有大量的改革正是由这项改革所引发的。1995年，由英格兰地方政府委员会(The Local Government Commission for England)、苏格兰部(the Scottish Office)和威尔士部(the Welsh Office)对地方政府结构进行了检讨，并提出要对地方政府机构进行进一步的改革，一些县和区域政府将要撤销，它们的权力将交给区级政府，这些区政府将负责编制单一发展规划。
　　2000年，《地方政府法》(Local Government Act)建立了新的法定的地方政府构成规则。在此之前，地方政府的法定结构是专题/责任导向的委员会(由10~15个选举出来的委员组成)和一个完全的委员会(full council，由全体委员组成)。规划职能通常授予一个或几个委员会，规划申请通常由一个发展控制的次一级的委员会决定。新的改革改变了政府的基本组织结构和职能分配，法律允许地方政府在三种模式中选择一种新的结构方式：第一种模式是由一个选举出来的市长和一个内阁组成的地方政府，内阁有一个领导者；第二种模式是一个选举出来的市长和由市长任命的一名市政经理(council manager)，这两种模式将选举出来的政治家作为核心人物，由他们领导地方政府的工作；第三种模式将相当大的责任赋予最资深的地方政府官员(首席执行官)。在2000年以前的安排中，决策是分散的，许多委员在一个或几个委员会中发挥积极作用；但根据新的法律则相反，最主要的决定将由内阁或市长做出，其他的委员将被排除在执行之外，仅仅只是监督这些核心人物的行动，并表达他们所代表的地方选民的利益。
　　与此同时，伦敦政府体制的改革也标志着地方政府的组织结构和职能行使方式的新变化，并在全国的大都市地区起到示范的作用。2000年，伦敦政府进行了改革，重新设立了大伦敦委员会(the Great London Assembly，GLA)和伦敦市长。市长将在大量领域担负起战略性的领导作用，这些领域包括：交通、经济发展、空间发展、可持续性和环境。大伦敦委员会将负责对市长办公室的执行进行审查和监督。伦敦发展机构(The London Development Agency，LDA)作为首都地区的区域发展机构负责执行市长的经济发展战略。在此之前的1999年，政府已经创设了另外8个区域性发展机构，赋予了它们在经济发展/更新、鼓励商务/就业、技术培训和推进持续发展等方面的权力。
　　在城市规划领域，根据2000年的伦敦市长法案(The Mayor of London Order)和空间发展战略规则(Spatial Development Strategy Regulations)的规定，伦敦市长和市政府主要承担战略性的职能。市长负责编制空间发展战略(Spatial Development Strategy，SDS)，为市长在土地使用事务方面的所有责任提供一个框架。该规划以“伦敦规划”(The London Plan)为名于2003年正式公布。根据这些法案，尽管市长可在许多领域提出政策，包括住房、休闲、自然环境、城市质量等，但伦敦各区仍然负责开发控制的职能和编制各区自己的单一发展规划(UDP)政策，市长只能运用有限的尽管很重要的干预战略事务的权力。他还被要求提供证明各区编制的UDP是遵照“伦敦规划”的，并且与之是统一的。对于一些具有战略重要性项目的规划许可申请，各区必须听取市长的意见。如果开发商提请上诉，市长可以举证说明他的决定，从而对最后的决策产生影响。市长的另一个权力是与英国遗产保护委员会(English Heritage)和伦敦各区一起工作，并负责制定保护政策，但对与单个的保护区和历史建筑相关的建设申请仍然由各区负责审查和审批。
　　2000年，英国政府还启动了“信号灯委员会计划”(Beacon Council Scheme)。该计划建立在“最好的价值”(best value)的基础上，“信号灯状态”(beacon status)的概念反映了好的实践和创新。这一计划的主要目的就是要达到效率(服务的提供)和成效(也就是公众参与到地方决策中)，这对城市规划领域就特别重要。通过该计划所设立的机构，就可能对城市规划决策部门的工作效率(如在法定的期限内审批开发申请)进行监督，同时也对整个规划运作的过程和流程进行监督。根据该项计划的要求，必须事先识别出规划中的大量“信号灯”(也就是规划的关键性的、节点性的内容)，在进行规划决定时必须基于这些内容，同时又与最新的信息(包括城市发展的状况、新的政策和其他信息)相结合，从而达到前面所说的效率和成效。

3　新的城市规划体系的确立

　　在一系列研究和政府改革的基础上，城市规划体系的改革开始着手进行。2001年运输、地方政府和区域部(DTLR)发布的绿皮书首先提出了具体的改革方案。根据该方案，新的城市规划体系不应该有过于详尽的结构，它最好由不是太综合性的、较少数量的文件构成。结构规划(由郡政府制定)，地方规划(由区政府制定)和单一发展规划(由单一政府机构制定)将被取消，它们将由“地方发展框架”(Local Development Framework)所取代，该框架包括一个对战略和长期规划目标的简短陈述，更为详细的具体场址和专题的“行动规划”(Action Plan)。这些行动规划将处理行政区范围内的专题(如绿带或设计等方面的内容)或者特定区域(如主要的开发或更新的地区)。战略目标的核心陈述应当定期进行修订，以避免与政府规划政策(包括Government Planning Policy，PPGs和通告Circulars等等)相矛盾。行动规划在条件状况发生变化时就应该进行检讨并替代，例如涉及到住房项目，或者新的开发或更新政策发生改变时。该绿皮书提出城市规划体系改革的目标是：开发控制应该是服务导向的并且对客户负责。提出申请前的讨论(政府负责)，在申请和上诉中更广泛地使用电子设施，新的决定申请的审批时间限制，规划义务(planning obligation)的改革，商务规划区，以及对《一般许可的开发规则》(the General Permitted Development Order)和《土地使用分类规则》(Land Use Classes Order)的改革。这些改革的核心主题是使规划体系更加开放，公正和更少官僚主义。
　　这一新的城市规划体系将加快对规划许可申请进行处理的速度，将减少向选举出来的规划委员会递交申请进行审查的数量，政府主张在所有申请中只有不超过10%需要递交给规划委员会进行审批，绝大部分的申请应当由政府部门进行审批，以节省审批的时间，提高审批的工作效率。相反，公众将作为利益相关者(stakeholders)可以运用新的参与技术(如Planning for Real)，更多地介入到规划过程中。其基本的原则是，公众可以更多地在项目/开发建议形成的阶段参与，而不是在最后对项目审批的时候才参与，从而改变已有的模式，即公众基本上是对规划审批进行咨询，例如，他们只是对规划申请的告示做出回应。
　　2004年的《规划和强制性收购法》在广泛听取社会意见的基础上，将这些基本设想通过立法的方式予以了确认，并建立了规划体系未来发展方向的蓝图。与此相配合，政府还发布了大量政策性文件来处理规划责任(Planning Obligation，2001)[10]、土地使用分类规则(the Use Classes Order，2002)和遗产保护(2003)等方面的具体内容。
　　政府认为，《规划和强制性收购法》所确立的城市规划体系仍然是以规划为导向(plan-led)的体系[11]。也就是说，尽管规划文件的名称和内容发生了改变，但在决定规划申请时，对“规划”(plan，无论其名称是什么)偏好的设想没变。但政府意图减少国家和地方制定的规划政策的总量，并创设“地方发展框架和文件”(Local Development Frameworks and Documents)的流程，其中包括更有弹性的有关地方规划政策目标的陈述(通过不断修正的方式)，这将替代现有的由地方政府制定的结构/地方/单一发展规划(Structure/Local/Unitary Development Plans)的体系。区域规划政策(Regional Planning Policy)将改变为“区域空间战略”(Region Spatial Strategy)，该战略由选举出来的区域委员会(Regional Assemblies)制定。从2004年开始，郡政府将不再负责他们的战略规划。并且，主要的地方政策文件将由核心政策和一系列定期修订的、以地区和专题为基础的政策组成的框架性陈述(Framework Statement)。这一框架将包括一个核心战略的规划地图(土地使用设计行动)和一系列行动区规划。核心战略必须包括一份“社区参与申明”(Statement of Community Involvement)，表明在此过程中公众已经参与。
　　根据该项法律，新的规划控制和编制的体系将在最近的十年中不断地引入和完善。2004~2007年为过渡时期，最新修编过的结构规划和单一发展规划(UDP)以及地方规划仍然使用(直到新的框架文件由地方政府推出)。在此之前，重点工作将放在区域空间规划上，以便于为各城市的规划框架制定提供依据。

Estate Development (2nd ed.). London and New York: Spon Press.

　　作者：孙施文，同济大学建筑与城市规划学院，教授。shsun@sh163.net
 
  　[1]Department of the Environment, Transport and the Regions. 2000. Our Towns and Cities: The Future-Delivering an Urban Renaissance (Urban White Paper)。白皮书通常是用来表示政府所提出的这些政策将会以新的法规形式予以提出，因此具有法规征求意见稿的作用。但作为政府的白皮书同时也就具有了政策宣示的作用，即使尚未真正进入到立法的程序中，在行政过程中是可以被运用的。

　　[3]这些土地是已经被开发作为城市用地进行使用的，但它们现在要么被遗弃了，或者是空置着的，也可以指是受到污染等损害的。

　　[9]自1968年城乡规划法实施后，在城市规划中往往鼓励地方政府将社会、经济和土地使用的政策在结构规划中得到更好的结合。但最近几年，英国中央政府则寻求通过强调土地使用战略来排除掉宽泛的社会政策目标。这一立场也得到了地方政府的追随，尽管城市规划并不能排除对诸如交通、可持续发展等方面问题的考虑，但很显然，城市规划的问题焦点已经开始更为集中在土地使用方面，而不再使城市规划的内容覆盖更广泛的领域，