Abstract：With the rapid economic development in the city of Shanghai , great changes have taken place in the community structures at the grass-roots and in the power hierarchy as well . Taking community governance as the target of study , the analysis of the strategies and operations by various organizations in governance has led to the finding that the traditional power hierarchy at the grass-roots is experiencing transitions from“structured”to“crumbling”and finally to“restructuring. ”In the dynamic process to promote social orders in communities , various actors are in a state of “mutual connecting ,” resulting in the emergence of “localized orders ” based on the operational orders of the actors , which are constantly stirring up and shifting the existing power hierarchy.
Keywords：communities at city grass-roots , power hierarchy , governance , mutual connecting , localized order
作者：张虎祥 上海财经大学人文学院 博士
发轫于20 世纪80 年代的社会经济转型,深刻地改变了城市社会的整体面貌。宏观层面的社会变迁在很大程度上也波及到了城市基层社区,剧烈的社会分化促使传统的社会整合机制发生了巨大的变化,换句话说,传统的社区权力秩序正处于变动与重构过程之中。在这种情况下,研究社区权力秩序的变动与转换的内在机制及其运行逻辑则成为一个重要的研究领域。在本文中,笔者将通过对一个基层社区治理过程的实证研究,来考察当代城市基层社会权力秩序的重构,借以探求其内在的行动逻辑与机制。
一、社区权力与治理:一个文献综述
无论在自然界还是在人类社会,都存在一定的秩序。人们在征服自然和改造自然不断往复的社会交往过程中,逐渐会形成某种固定的社会关系,人类的社会秩序就是人与人之间社会关系的制度化和规范化。它是人类社会特有的现象,它在人类社会行为关系中生成,并推动着社会关系的正常运行。而在本文所讨论的城市基层社区这一领域,也同样如此。笔者正是在这一基本的视野下,来展开社区权力秩序研究的。
(一) 社区权力结构与秩序
对于城市社区权力秩序(结构) 的研究,一直以来都是西方社区研究的重要内容。在长期的实证研究中,西方学者基本上形成了两种不同的理论趋向,即以亨特为代表的“精英论”和以达尔为代表的“多元论”(夏建中,2000) 。从研究视角上看,这两种理论趋向基本上讨论的是社区权力资源的分配问题。在他们看来,社区权力是集中或者是分散的,由此形成的权力秩序是静态的、相对稳定的,是结构化的存在。但他们对社区政治中各主体的行动逻辑及其对权力秩序建构的影响则没有进行深入讨论。
在目前我国的社区研究中,社区权力秩序正在成为一个重要的研究领域。从诸多学者的研究来看,无论是在宏观层面还是中观层面,基本上都受到了国家与社会关系研究范式的影响,讨论的范围集中在社区权力格局的变动以及与此相联系的组织与制度变迁。
在基层社区中,国家与社会的权力变动主要有三种观点:即国家基层政权建设,国家权力通过体制性的调整不断向基层社会渗透(朱健刚,1997) ;基层社会发育,发育中的“社会”在国家控制的权力秩序之外构建自主性空间,形成能够自发演进的组织关系和权力秩序(李骏,2003 ;徐勇,2001) ;以及综合性视角——基层政权建设与社区发育高度重合,在自上而下和自下而上相结合的过程中,代表国家和社会力量的不同利益群体采取不同策略而展开微观互动(孙立平,2004 ;赵联飞,2004) 。在此基础上,中观层面的研究则比较关注具体的组织制度与发展模式等问题,如一直以来存在的“行政推动模式”与“社会自治模式”(马西恒,2002) 的争论。在这些具体模式中,“政府行政权力”与“社会自治权力”之间的互动往往决定了不同发展模式中的社区秩序。在这些研究中,研究者开始注意到了社区不同组织、群体之间的互动过程及其组织形态对权力秩序变动的影响。一些论者提出了“权力的三重组织网络”(朱健刚,1997) ,还认为城市社区现实权力的来源并不是自动形成的,也不是单纯由上级政府赐予的,而是在城市管理体制改革过程中由社区与政府、社团组织以及居民在反复博弈过程中实现的(张民巍,2004) 。
总体上看,这些研究已经涉及到社区组织与群体之间的权力互动,但却没有深入地对其实践过程进行考察,换句话说,就是使社区权力秩序变动的过程“凝固化”而没有深入地对互动过程进行分析。正是考虑到这种研究视角上的缺憾,笔者试图通过对一个基层社区治理的实践来考察其权力秩序的动态建构过程,为人们认识正处于变动中的城市基层社会提供一个新的视野。
(二) 中国语境下的“治理”
所谓“治理”( governance) ,可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”( steering) 一词,原意主要是指控制(govern) 、操纵或指导,与统治(government) 的词义相互交叉。治理概念的产生和发展与传统政治经济发展模式以及传统政治经济理论的危机密切相关。（注1）全球治理委员会在《我们的全球之家》的研究报告中对治理做出了如下界定:治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和,它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则,也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。按照格里·斯托克(1999) 的观点,治理主要体现在以下几个方面: ①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者; ②治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性; ③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖; ④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络; ⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力,不限于政府的发号施令或运用权威。由此可以看出,治理是一种区别于政府与市场的经济社会管理方式,是对现有政府和市场的替代和完善;同时,治理是一种协调、参与和磋商的过程,这也是治理区别于统治或者管理的特征所在。
在我国学术界,治理概念的引入具有其独特的内涵与背景,这种背景与内涵与20 世纪80 年代以来的快速社会转型密切相关。随着我国经济的市场化改革,政治、社会领域都发生了巨大的变化,这种变化主要体现在经济领域的自主能力增强、社会领域也获得了有限的发展(康晓光,1999) 。从权力格局上,尽管政府仍然掌握着大部分的社会权力,但是在干预经济、社会发展中,传统的行政性管理方式(统治方式) 的合法性已经越来越受到质疑。治理概念的引入正是政府对日益浮现的“传统治理危机”的反应。从这个意义上讲,治理的内涵与西方还是有一定的差异。笔者认为,治理概念本身不仅包含西方意义上的治理涵义,还具有“管制”的内涵。换句话说,治理活动的展开,不仅仅是一种横向的合作,同时还可能是一种纵向的管理。
通过对治理理论的分析与归纳,可以发现,治理实际上包含了两个层面的内容。一个层面是静态的治理,也就是治理结构,这种含义在政治学与经济学意义上广泛使用。这种视角强调的是宏观层面的治理、作为一种制度安排的治理,其研究视角是自上而下的,权力来源于国家,具有“国家中心主义”的色彩(杨雪冬,2002) ;而另一个层面则是作为过程的治理,也就是动态的治理过程。在这个过程中,参与治理的各个主体结成权力关系,通过协商、交换、合作等形式来实现治理的目标。在这个过程中,各个主体的利益取向各不相同,但都力求通过治理过程本身加以实现。这种研究视角是微观的、自下而上的,着重描述的是权力关系的形成与运作过程。在治理过程中,处在权力关系中的行动者(组织) 往往会超越他们自身的正式身份,借用其他行动者(组织) 的资源(权力) 。这说明治理过程中的权力超越了国家与公民社会权力的分野,是一种实践的权力,可以将其称之为治理权力。（注2）
(三) 社区治理:观察社区权力秩序的角度
有学者认为,当代中国的城市治理正在从单位治理走向社区治理(汝信,2003) 。而改革开放以来,在社区治理过程中,政府、单位已不再只是资源配置的主体,社区非盈利组织、社区公众和政府开始共同参与公共事务的管理,形成网状社区治理结构(冯玲、李志远,2003) 。在社区治理结构中,不同的社区组织(个人) 共同参与社区管理,多种权力之间形成合作、妥协与依赖等权力关系,从而促使社区权力秩序发生转变。正基于此,笔者认为,要认识社区中的权力与秩序,可以从行动者、治理权力与治理方式等三个纬度入手。
1. 行动者:治理过程的主体
在社区治理结构中,围绕着居民“公共事务”的处理和资源共享等目标,各个社区组织展开了频繁的互动过程。在互动中,组织的主要目标都极为相似,表现为争取自身成为公共事务处理的核心以及资源共享的最大获益者。每个组织都试图成为治理结构中规则的主要建构者,因而都有可能超越自己的职权规定,这种超越职权范围的建构者,笔者视其为行动者。在城市基层社区中,我们常常可以发现:社区组织(如居委会,或业委会,或物业管理公司) 中的关键人物对组织的运行状况及其组织间关系具有重要影响。在组织运行过程中,作为行动者,他们往往利用其自身所具有的知识、能力与关系去动员、组织资源,进而改变现存的社区权力关系。可以说,他们是社区权力秩序的建构者。
2. 治理权力:控制、运用资源的能力
在社区治理过程中,社区组织间产生的权力依赖往往不仅仅在于各自拥有的资源,同时还在于这些组织(及其代理) 能否有效地转化这些资源所产生的治理权力,即能否调动和控制其他组织的资源。换句话说,治理权力能够影响、制约社区中的其他组织的行为,并籍此而实现资源的转换和互补,进而成为组织得以对其他组织施加影响的重要权力。从特征上看,治理权力很容易转化为其他权力,或者说,具有很强的流动性;其次,治理权力的发挥往往需要通过影响其他组织(或个人) 来获得,因此这个“中间环节”在某种程度上降低了了治理权力的效能;再次,治理权力在某种程度上要受到体制或者说背景的影响,这些环境也影响了其效能的发挥,或者说,这种权力也会受到合法性的制约。
3. 治理方式:行动者的工具
卡赞西吉尔指出, “治理的能力主要取决于治理的方式”(俞可平主编,2000) 。在特定社会中,治理方式的运作和治理结构的形成与特定的社会制度(秩序) 密切相关。笔者认为,对应于前文所提及的两种社会秩序模型,也存在着两种不同的治理方式:即行政性治理方式与社会性治理方式。
所谓行政性治理方式,就是国家理性支配下的治理技术。其主要形式为马克斯·韦伯所提出的科层制。作为科层制的延伸,行政性治理方式具有以下特征:首先,其借以运行的权力是一种正式权力;其次,其运转所必需的主要资源如物质资源、组织资源等都来自于行政组织;第三,其运作必须依托行政组织的组织网络,动员相关的单位组织;第四,其行动主要采用行政指令的方式,通过行政性的规定、政策、指示等一系列指令开展工作;第五,其针对不同的工作领域有专业化的操作技术。与行政性的治理方式相对应,社会性的治理方式可以被看作是社会层面的自组织,是按照社会的运行逻辑与发展规律而采取的一种治理方式。在当今的社会中,大量存在的社会组织将人们组织起来,构成了人类社会存在的组织化基础。而对于社会中具有自我意识和行动目标的个体来讲,他们结成社会关系不仅来自于固有的组织,同样也来自于更普遍意义上的社会,具有某种不确定性。按照翟学伟(2001) 的观点,中国人际关系的基本模式是人缘、人情和人伦构成的三位(维) 一体,它们彼此包含并各有自身的功能。在社区治理过程中,这些关系因素构成了一种社会性的权力,其内生于社会关系本身,外在则得到了风俗、习惯等传统强制力的保证;当然,其所运用的资源基本上是社会资源,也就是传统道德、社会关系等等;至于表现形式,其采用得更多的是一种非正式的协商;在适用领域上,主要被运用在广泛的社会动员、组织与运行过程中。
在现实的社区治理实践中,这三个纬度往往交织在一起,构成了治理过程的复杂性来源之一。同时,在这三个纬度中,行动者的有效行动要依赖治理权力,而治理权力的来源又与治理方式的运用密切相关,并且治理权力是通过治理方式发挥作用的。换句话说,治理方式的实践更能够体现出行动者的策略性思考,正由于此,治理方式也就成为观察社区治理过程的极佳的切入点。
(四) 研究对象以及研究方法
KJ 街道位于上海市X 区的西南部,是20 世纪80 年代中期建设起来的纯居民居住社区,总面积为4. 07 平方公里。辖区内有常住居民35547 户,总人口76063 人。1993 年,X 区成立了新村街道办事处,同时成立了街道党的工作委员会。此后,居民区的各种制度性组织,如居民委员会、物业公司、业主委员会以及各种民间组织逐渐出现,使其治理结构逐步趋向复杂化。
本研究以KJ 社区作为研究对象,以实证方法探讨社区治理过程中权力秩序的重构。在收集资料的方法上,主要采用个案访谈,并以个案访谈法收集一些比较典型的事件,了解社区治理过程中不同组织(居民) 采取的不同策略与方式。笔者所涉及的资料集中在2001 年到2004 年,在这几年间,笔者不断地到KJ 社区,对社区干部、各种组织的负责人以及普通居民进行了深入的访谈,并在此基础上选择一些典型事件或组织进行了深入的分析。本研究主要是在此基础上完成的。
二、正式组织关系的非正式协调
在治理过程中,参与治理的各个主体之间存在着权力依赖,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、谈判共同目标(斯托克,1999) 。因此,如何协调参与治理过程的各个组织之间的关系,也就成为能否达到“善治”(good governance ,即良好的治理) 的关键。这不仅取决于参与者各自所拥有的资源,同时还取决于它们之间的游戏规则和所处的环境。
(一) 从单位治理到社区治理
20 世纪90 年代以来,上海的社会经济迅速发展,城市社会结构加速转型。随着单位制的逐步弱化,原先由单位承担的大量社会事务开始转移到基层社区中来,同时由于大规模的城市建设,出现了大量的动迁人口,加上流动人口的增多,随之而来的诸多社会问题开始显现出来。为了应对和解决这些社会问题,原有基层社会的管理体制——“街居制”开始成为政府着力强化的重点。伴随着城市管理体制从“两级政府,三级管理”到“两级政府,三级管理,四级网络”的改革,以及最近提出的“城市管理网格化”,城市管理的权力不断下放,街道层面的组织建设开始不断加强。
与此同时,随着基层社区社会性的不断增强(李友梅,2003) ,基层社会中的功能性组织也随之不断增多。就形式组织而言,除了居委会和居民区党支部,还出现了业委会、物业管理公司等组织。它们在体制和功能上分别属于政治的、行政的、民间社会的和市场经济的。正是由于这些组织具有各自的关系系统,也有各自不同的运行逻辑,使得基层社区的组织过程变得更加复杂。换句话说,在当前的城市基层社区中,行政、市场以及社会等多种组织运行逻辑交织在一起且相互作用,并由此形成了极为复杂的权力关系。
在KJ 街道,居委会、物业公司以及业委会这三个组织被称为“三驾马车”,承担着社区日常生活的管理工作。从职能上看,居委会负责的是“办理本居住区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议”;物业公司负责的是“社区中房屋、公共环境的维修和维护”;业委会主要是雇佣物业公司进行管理,并就围绕有关物业管理方面的日常事务进行决策并负责协调解决。从形式上看,这些职能的划分是明确的,但是一旦涉及到日常生活领域的非常规性的问题而需要合作,并为了合作而进行协商时,就会产生行政权、财产权和自治权的关系空间。这种关系空间在实际运作时提出的问题,往往会超出居委会、业委会、物业管理公司各自的正式权力范围。为了克服这方面的困难,它们往往会寻求另一种权力资源——借助别的关系网络来解决问题。
(二) 组织关系的治理
在三驾马车的运行过程中,为了实现资源共享,行动者不仅会通过非正式的人情、关系等因素为自己创造有利的环境,同时也在试图改变这种关系,通过改变来创造对自己更加有利的地位,从而主导整个关系过程。在下文中,笔者将对KJ 街道KX 花园的实践进行深入分析,揭示组织间关系协调的内在逻辑。
1. 商品房小区:行政覆盖的空白点
在KJ 街道,KX 花园属于豪华花园式公寓,其居民构成基本上是政府官员、外籍人士、子女在国外的家长以及一些在改革开放中产生的暴发户,其居民的经济社会地位都很高。在这个小区里,从居民入住到2000 年10 月,KX 花园中的正式组织只有业主委员会和物业公司,居委会由于居民的反对而难以成立。
究其原因,主要有两个:其一是由于KX 花园居民的需求层次相对比较高,而对于政府(街道) 提供的各种服务如救济、社会保障等并不需要。在居民看来,居委会无非就是帮助政府开展这些服务的,他们不需要这些服务,于是也就不需要居委会;其二,当时,由于小区的开发商卷走了业委会的维修基金,而在诉讼过程中业委会由于种种原因而败诉。在一些居民看来,之所以会输掉官司,是因为街道没有站在业委会这边,由此对街道行政存在着抵触的情绪。正是由于这些原因,街道始终无法在KX 花园设立居委会,KX 花园也就成为一块行政的“飞地”。
在街道党政部门看来,如果无法设置居委会、居民区党支部等基层组织,意味着组织覆盖出现了“空白点”,更不用说要开展工作了。于是,在2000 年9 月,当时区委组织部出台的一份文件为街道党政部门实现这一意图创造了条件。当时,由于城市基层社区中普遍存在着业委会与物业公司矛盾较为尖锐、冲突不断的问题,极大地影响了居民的日常生活。为了协调、解决这种矛盾,区委组织部下达了一个文件,要求加强居民区党组织对业委会的领导。对于街道来说,这一政策规定为其在KX 花园建立居委会提供了合法性基础。2000 年10 月,街道依据这一文件规定,强行在KX 花园设立了居委会。
在这个过程中,居民先是坚决反对,而后却允许居委会成立,为什么会有这种前倨后恭的态度呢? 按照后来街道干部的回忆,居民之所以最终允许成立居委会,也是出于自身利益的考虑:当时,虽然前一次与开发商的官司打输了,但业委会准备上诉,同时希望得到街道党政部门的支持,加之区委组织部文件的明文规定,居民也难以公开反对。由此可以看出,居委会成立的过程本身就是一个在行政强制背景下的行动者的“交易”过程:对于行政而言,其目标就是要设立居委会,加上又得到上级的明确授权,可以说在博弈中处于有利的地位。但是居民也并不处于劣势,因为以后居委会要在小区中开展工作,离开居民的支持是不可能的。在这种情况下,为了获得街道行政的支持,避免这次上诉重蹈覆辙,业委会的态度开始转变。最后,无论是居民还是业委会、街道行政,双方最终在这个问题上都进行了妥协, KX 花园居委会也就此成立。
2. 改变关系:社会化的努力
经过街道与居民之间的斗争与交易,居委会虽然成立了,但是其运作并不正常,各项工作的开展较为困难。在这种情况下,街道组织科开始考虑选择小区的业主来担任这项工作,于是就有了现在的Q 主任。当时刚刚退休的Q 主任,在原单位是党支部书记,同时还是工会主席和副经理,工作能力比较强,同时又是KX 花园的业主,与居民的沟通较为容易。一年以后也就是2001 年11 月,街道组织科还选择了一位知青回城子女做居民区党支部书记,也就是现在的C 书记。干部人选在几经波折之后才最终确定下来,居委会的工作开始走上正轨。
街道对居委会人选的选择无疑是具有战略性的:Q 主任是本小区的业主,与其他业主的关系较为密切,能够使他们产生“自己人办事”的感觉;而C 书记则相对于居民来说是一个“闯入者”(intruder) ,其外来的身份可能被看作是一种威胁。但与此同时,居民对她并不了解,更没有任何恩怨纠纷,这反而会为她的工作开展创造有利条件。尽管如此,在C 书记来到KX 花园的初期,业主对她表现出较为敌视的态度,虽然有Q 主任的支持,但是工作开展仍较为困难。在这种情况下,争取当时小区内唯一具有权威的组织——业委会的支持就成为C 书记的当务之急。
说到C 书记与业委会关系的改善,则源于一个偶然的机会。就在C 书记到KX 花园工作不久,小区业委会Z 主任因为在打麻将时与人争执而被殴伤并被送进了医院。这位Z 主任在KX 花园具有很高的威信,（注3）对业主具有很强的影响力。当时,C 书记不仅亲自到医院去看望他,而且等他出院以后还登门拜访,终于得到了Z 主任的支持。
在人们的传统观念中,C 书记是干部,如果屈尊去看望一位普通居民(即便他是业委会主任) ,本身就给了被看望者很大的面子。并且由此造成了一种不平衡的人际关系(翟学伟,2001) 。正是在这种不平衡关系的压力下,Z 主任从情理上必然会对C 书记进行回报。于是,在实际工作中,C 书记在建立党支部与老年活动室等工作过程中,都得到了Z 主任的极大支持。
通过这个偶然事件,C 书记与Z 主任建立了较为友好的个人关系,使得工作取得了初步成效。但是从关系强度来看,C 书记与Z 主任之间的关系并不稳固,也就是说,这种关系在很大程度上是建立在这一次的人情基础上的,互动双方并没有建立较为稳定的权力依赖关系,但是这种关系的确立为她今后协调社区中的组织关系创造了必要的条件。
3. 业委会选举:组织关系的稳定化
按照上海市的《居住物业管理条例》,业委会每届任期两年,由业主大会或者业主代表大会选举产生,主任、副主任在业委会委员中推选产生;同时,选举产生的业委会必须在区、县房地产管理部门登记以后才能够合法存在并进行正常工作。这意味着,要成为业委会主任首先要得到业主或业主代表以及业主委员的支持,同时还必须得到政府相关部门的承认。由于社区中各业主因工作等各种原因而对业委会选举并不关心,这在某种程度上提升了外部环境对业委会选举的重要性。2002 年3 月,第一任业委会任期届满,按照相关规定要进行改选。
按照选举程序,首先要成立业委会选举筹备组来组织选举。当时,Z 主任主动找到C 书记,向她征求意见并要求她担任选举筹备组的组长。言谈之中,C 书记发现Z 主任非常希望连任,因此在选择筹备组成员时,除了C 书记和Z 主任以外,其他三名成员都由Z 主任指定并得到了C 书记的同意。在选举的筹备阶段,Z 主任为了实现连任的目标,选择了支持自己的筹备组成员,而C 书记为了进一步获得Z 主任的支持,也就在一定程度上支持了他的这种行为。
对于C 书记来说,要在KX 花园中顺利开展工作,就必须与Z 主任这样的体制外精英建立较为良好的关系,包括在业委会改选中支持Z 主任。而Z 主任要想顺利连任,就必须得到C 书记所代表的党组织和行政的支持。因为在小区中,由于大家各自都具有相对的独立性,要争取大多数人的支持并不容易,但是如果得到党组织与居委会的支持,就可以借助其组织网络来实现自己的目标。正是在两者的不同需求中,他们形成了某种类似于合作的交换关系。
在业委会选举过程中,党组织和居委会在其中发挥了重要的作用。在选举业主代表时,党组织和居委会往往通过楼组长或块长来选出业主代表。在实地研究中,笔者深深感到,对于业主代表的选举,大多数业主由于日常工作繁忙根本无心参加,且由于现代小区居住空间的区隔,人们根本无法熟识,在这种情况下,楼组长或块长利用自己对本楼组或块的熟悉可以很方便地选出自己中意的人选。在选举业主代表时,楼组长基本上会征求属地每个业主的意见,但在信息不对称的情况下,业主由于缺乏对其他人的了解,而自己又不愿参与,往往会选择楼组长所提供的人选。因此通过这些楼组长的工作,党组织与居委会能够更好地控制选举的过程。
选举过程是一个充满不确定性的过程,其关键在于获得业主的支持,而通过工作,党支部和居委会通过有效的居民组织(主要是楼组长或块长) 在最大程度上驾驭了这种不确定性,使选举过程成为一个可控的权力游戏。而恰恰是这种选举控制构成了C 书记最为重要的权力来源。而Z 主任要连任必须得到党组织和居委会的支持,因此也就进入了C 书记所主导的权力关系中。可以说,正是通过业委会的选举过程,C 书记逐步获得了组织互动关系中的主导权,促使组织关系逐步按照原先街道行政和党工委所设计的目标而逐步得以协调。
(三) 小结:正式与非正式的权力游戏
正式的组织关系是人们有目的地设计建立起来的,它是通过对各个组织的权限与职能进行明确划分而发挥其作用的,因此更具明晰性、明确性、可计算性和可清算性。而非正式关系、制度和规则更具模糊性、不可计算性和不可清算性,它在发挥作用的过程中,较少依靠外在的强制,更多地是通过内化了的行为准则、“共同的惯例和传统”来约束各个组织的行动,“使得人们能够和谐有效地在一起工作”(哈耶克,1997) 。从以上的分析中可以发现,正式组织之间的关系不仅需要正式的规则来加以限定,由这些组织的代理者所形成的非正式关系也在左右着组织关系的走向。
正是这种非正式关系方式的灵活性与生活性,也就决定了它可以成为组织行动者“自由行动”的工具或策略。在上文中,当传统的行政手段无法对小区中的组织进行干预的时候,借用正式的组织关系所形成的各种非正式性的关系策略开始决定组织关系协调与否的关键。也正是在这个意义上,在行政治理难以触及的领域,正是社会性治理得以进行的空间。这个空间从属性上是一种社会空间,其协调的方式是社会性的手段而非正式性的行政规则。当然,这种社会性的手段要发挥作用,行动者必须掌握行动领域中的不确定性来源,进而把握整个行动过程的主导权。
三、社区民间组织（注4）的准社会化运行逻辑
20 世纪90 年代以后在中国兴起的城市基层社区建设,在很大程度上改变了城市基层社会的面貌,在社区建设的实践中,社区民间组织的出现与发展,在一定程度上改变了传统的政党、政府与民间社会的关系。其中,社区民间组织尤其是其核心——社区精英与党政组织相互作用,形成了复杂的关系过程。
(一) 社区的社会生活与社区民间组织的兴起
作为社区的基本内涵,其社会性的增强以至于形成社会性的社区可以看作是新时代社区重建的根本目标,也就是说,要在行政化的地域性社区的基础上重建关系共同体。因此,有学者认为,社区作为一种以地域为基础的社会生活的共同体,是一种社会性的存在。而这种社会性正是作为社会生活共同体的社区的基础。而社会性有三种含义,即社会认同、社会交往与社会关系以及社区组织(孙立平,2001) 。在KJ街道,随着社区社会性的不断增强,这种社区社会生活开始出现并逐步发展起来。
基层社区这种社会生活的出现,在很大程度上要归因于社区居民需求层次的提高。在KJ 街道,随着居民的社会分化,社区需求层次逐步趋向多元化:一部分生活富裕的人,在诸如绿化、安全、社会化服务等方面向社区提出了极高的要求;而另一部分生活贫困的人则对社区抱以救助、济贫等期望;更多的人对社区的文娱生活、文化品位提出了新的要求。在这种需求的推动下,社区社会活动的开展就出现了多层次的趋势。在KJ 街道,居民积极参与各种体育健身活动、文化娱乐活动,从不同层面满足了居民的需求。在这些社会活动中,以一些社区精英为核心的社区民间组织发挥了重要的作用。这些社区民间组织不仅包括舞蹈队、拳操队等文艺团队,还包括花卉小组与读报组等兴趣小组。这些民间组织虽然在功能上各不相同,但在某种程度上都促进了社区居民的社会参与,为社区重建创造了必要的社会资本。
(二) 街道舞蹈队:民间组织的准社会化运作
在“KL 工程”中,为了更好地满足居民群众精神文化生活需求、全面提高人的素质,街道党政部门不仅动员了自身的组织力量,同时还将各种自发性的民间社团组织纳入到自身的秩序建构过程中,使之成为开展社区公共生活的主要载体。接下来,笔者将通过对KJ 街道舞蹈队的分析,来揭示内在于这些民间社团组织过程中的运作逻辑。
1. 成立动因:街道与社区精英的合谋
在KJ 街道100 多个文艺团队中,舞蹈队作为唯一以街道名义成立的团队,在社区的日常生活中具有相当的影响:他们不仅活跃在社区,还经常参加市、区所组织的各种比赛。舞蹈队成立于1999 年12月,其前身是YL Y小区的业余舞蹈队。当时小区中一些爱好舞蹈的居民自发地组织起来自娱自乐,其组织是非常松散的,活动的随意性也很强, “有兴趣都可以加入,我们都欢迎”。这种自发性的组织的状态持续了很长的时间,直到后来的W 老师的加入。
现在舞蹈队的负责人W 老师,原是云南省歌舞团的演员,退休后回到上海,就住在YL Y小区。此后,居委会干部发现W 老师有舞蹈方面的特长,就劝说她来辅导这支舞蹈队。按照W 老师的说法,经过她辅导之后,舞蹈队的水平明显提高,“有一次街道比赛引起了人们的注意,后来街道社会发展科的人就找到我,让我组织街道舞蹈队”。但是按照一位街道干部的说法,这支舞蹈队之所以产生,主要是因为W 老师, “主动找到居委会要求(成立舞蹈队) ,但是当时YL Y 小区凑不够人,她就主动找到街道去了。”
从这两种截然相反的说法中,可以看到,无论是街道干部还是W老师,他们都极力在强调自己在成立过程中的主导性。布劳(1989) 认为,在人际关系中,权力源于单方面提供有价值的服务从而交换不平衡,即如果某人有规律地提供给他人在别处不能随时获得的必需的服务,而其他人单方面的依赖则迫使他们服从这个人的要求,一旦它停止继续满足其需要,权力关系就产生了。具体来说,W 老师的舞蹈技能与街道所赋予的合法性都是稀缺性资源:缺乏W 老师的指导,舞蹈队仍然会停留在自发状态;而如果缺乏街道所赋予的合法性,则有可能导致队员、活动场地以及经费等方面的困难。透过这些矛盾的言语,我们不难发现,在W 老师与街道、居委会之间存在着某种权力依赖关系。在这种权力关系中,W 老师因为具有相当的专业技能而处于较为主动的地位。而对街道党政部门来说,要动员居民参与社会活动且要创出“品牌”,就得求助于W 老师这样的精英。因此,舞蹈队的成立在一定程度上是双方相互妥协的结果,后来的发展证明了这一点。
2. 准制度化:民间组织的建立与发展
在街道和W 老师双方都有了成立舞蹈队的意图以后,一些具体事务如招收队员和制定规章制度就提上了日程。在这些事务的操作中,社区精英与街道党政部门之间体现出了某种权力的“较量”,双方都采取各种策略,力图使自己主导实践过程。
在舞蹈队成立的过程中,人员的选择是一个重要的环节。为了保证各自在队伍中的影响力,双方都想按照自己的方式来选择队员,这在一定程度上形成了分歧和冲突:W 老师希望由自己来选,“我到每个点去看,她们在那儿练的时候我去看,看中了我就把她邀请过来就行了”;而街道干部则主张“大张旗鼓地招生”。最终还是按照街道的办法进行了公开招考。
在舞蹈队的人员招募方式中,同样可以发现W 老师和街道干部在争夺舞蹈队的主导权。W 老师的招募方案完全是一种社会性的、以我为主的方式,通过她对居民舞蹈训练的观察来评估其水平,并从中加以甄选,W 老师掌握挑选人员的绝对权力;而这种情况是街道干部所不愿看到,无论是出于维护政府的威信还是确保舞蹈队人选政治素质的考虑,街道都必须对人选进行控制。另一方面,采取街道通知、公开招考的这种行政性的方式本身也是为了消解W 老师在选择队员中的权力,加上招考过程中的评委由W 老师、一位街道社会发展科的干部以及一位原先负责老人健身舞的街道干部组成,街道干部基本上在人员选择上掌握了相当大的权力,使得这个选拔过程成为一个“可控”的过程。街道的这种做法,除了保证人选在政治上不出问题,还可以对W老师形成制约。实际上,这次舞蹈队招考是以W 老师的名义进行的,而街道部门则藏在“幕后”加以控制。对于街道来说,落选的大部分居民都不会将怨气直接针对街道,街道干部因此可以在相对合法、合理的方式下选择适合自己标准的队员;而W 老师则得罪了相当一批人,甚至包括居委会的一些干部, “她招的人都是和她一样瘦、一样高的”。
当然,W 老师在这个过程中并不是完全被动的,而是寻找各种机会将舞蹈队置于自己的控制之下。在舞蹈队刚刚成立时,依照街道党政部门的意图, “社会发展科定下了一些成文的规章制度”,意味着街道相关部门对于团队本身进行了规范,但是这种规范并没有得到实施,而是在实践过程中逐步走样。在W 老师看来,最重要的还是要“听从老师的教学与安排”,至于章程,“一开始还是比较严肃的,现在大家关系处得比较融洽了,心也比较齐了,这就不需要章程之类的很严肃的东西了”。作为规则的正式规章制度本身就是不同利益间协商的产物(周雪光等,2005) ,其能否发挥作用的关键还在于街道行政与社区精英之间谁能够获得对团队的实际控制权。相比较街道行政的权威,在这个主要以排练和表演为主要内容的组织中,W 老师所拥有的专业技能更能成为一种有效的权力来源。正式规章制度的弱化与精英影响力的上升正体现了这样一个过程。
从上面的分析可以发现,舞蹈队的成立过程,实际上是一个街道部门与社区精英之间相互协商、妥协的过程。在这个过程中,街道部门通过对人员选拔、规章制度等方面的控制,将一个民间组织纳入到自身的体制中来;而另一方面,W 老师这样的社区精英也并不是完全被动的,她利用其所拥有的专业技能获得了舞蹈队的领导权。自从成立以后,这些行动者围绕舞蹈队而进行的“权力游戏”依然在进行。
3. 活动:行政框架内的社会化运作
舞蹈队从其成立开始,就受到街道部门与社区精英的双重作用,因此它体现出来的运作逻辑既不是完全行政化,也不是完全社会化的,而是在行政框架中的社会化运作。“我们(舞蹈队) 的每一步活动都是在它(街道) 的领导之下,该怎么走,我排了哪些节目都要向它汇报,然后街道干部也经常来看我们,经常到我们的排练场地看一看,然后发生一些什么情况都和他们讲,我们经常不是电话联系就是往来联系。”从这些话语中,我们不难了解到,舞蹈队的活动基本上处于街道的监控之下, “任何一步活动都要得到街道的认可”,从而保证在政治上“正确”;但同时,街道并不将其看作是体制内的组织,在经费等重大问题上并不支持。从W 老师的角度来看,借助街道的力量可以解决一些实际问题, “发生什么情况都和他们讲”,意味着她力图使街道对队伍的发展承担某种责任,包括经费问题。但是街道并没有进一步投资的打算,因此W 老师也就不得不选择行政手段之外的其他方式来解决经费问题。
在舞蹈队的日常活动中,经费的来源至关重要,在很大程度上决定了队伍是否能够正常生存、发展。当街道党政难以抽出资金时,面对突出的经费问题,W 老师采取了多种方式加以解决。这些方式可以分为两类,其一是市场性的,如演出报酬、拉赞助;或者是社会性的,如收会费,等等。其中不难发现,在所谓市场方式的背后存在着社会化的逻辑。在拉赞助的过程中,W 老师更多依靠的是社会性的关系,“队员与赞助者是夫妻关系”;除此以外,经常性的演出报酬也是经费的主要来源。舞蹈队成立以后,虽然演出机会并不是很多,而且有时报酬也不是很高,但毕竟能够解决很大一部分经费,所以W 老师还是积极地联系演出。“我们的演出街道组织得最多,居委会搞纳凉晚会我们也去,还有就是我们也和附近的农村积极联系,那些农村一般都比较有钱,通过这些能解决一些(经费) 。”通过这种社会性的市场化手段,舞蹈队维持着较为正常的运作。
从形式上看,舞蹈队属于街道,并在街道的监控下进行活动,但在很大程度上街道并没有投入很多资源,这就为其自主运作创造了空间。在实践中,W 老师也积极利用街道所提供的合法性资源开展社会性的活动,通过演出报酬或者是拉赞助等方式,不仅维持了日常运作,还在一定程度上扩大了自己对舞蹈队的影响和控制力,进一步强化了组织的自主性倾向。
(三) 交换与合作过程中的社区治理
任何组织的生存都离不开一定的资源的输入,这种资源主要包括经济资源,借以提供组织的活动经费;合法性资源,主要为组织活动提供正当性依据;同时还需要一些文化资源,包括组织开展活动所必须的技能。对于民间组织来说,这三者都不可或缺(高丙中,2000) 。为了获取组织赖以运行与发展的资源,民间组织往往要与其他组织特别是街道党政部门进行合作,其实质就是资源的交换。
但是这种资源的交换并不是简单的“以物易物”,而是蕴涵了更为深层次的战略思考。在街道部门与社区精英的双向互动中,街道开始改变原先的不干涉甚至压制的态度,而是鼓励民间组织发展。实际上,党政组织通过一系列措施、手段(如制订相应的规章制度、对民间组织的活动进行计划和指导、引导规范民间组织的各种行为,等等) ,将民间组织“吸纳”入自己的工作体系,借用民间力量来推动社区各项事务的发展。这些措施在不同程度上将国家力量延伸到社会领域。而社区精英也并不是被动、消极地回应街道的“吸纳”,而是主动参与到国家治理中来。这种积极参与的背后隐藏着他们对于政治合法性资源的需求。当然,民间组织在其中也体现出一些独立发展的势头,而这些发展成果则构成了其与党政部门协商的基础。
四、运动式治理（注5）的社会化运作
在城市基层社区的日常治理中,街道党政部门除了履行各自的职能、进行日常、例行化的工作以外,还必须针对大量的、临时性的社区问题进行“集中整治”。这些社区问题包括社区环境改善、违章建筑拆除,等等。从基层社区的治理实践来看,这种运动式的治理是经常性的,所采用的方式则更加多样化。
(一) 社会动员的传统与运动式治理
在社会主义国家中,由于国家对资源的高度垄断以及缺少自组织的社会,运动式的社会动员就成为运作经济社会生活的一种基本方式(孙立平,2005) 。正是通过大规模的社会动员,党和政府的各项政治、经济方略才能自上而下地得到贯彻。改革开放以后,随着原有的社会格局被打破,大规模群众动员的方式日益趋向小规模并且更具有针对性,成为党政部门克服阻力、推进工作的治理模式。所谓运动式治理,在国内学术界尚未有明确的定义和研究。在笔者看来,这种治理主要是政府行政机关采取自身动员的方式来整合行政力量,以应对各种社会经济问题的过程。在其治理过程中,动员主体和客体均为行政组织,而面对的则是各种社会、经济问题。如“严打”、“集中整治”或者是“环境治理”。这种治理方式的特点是动员仅限于行政结构内部,属于行政动员范畴;动员过程较为迅速,组织力量较强;一般应对社会经济发展中存在的各种“棘手”的问题或遗留问题。
以社会学的视角来分析,在动员式治理过程中,针对要解决的问题,行政部门往往具有很大的自由度,可以选择包括暴力在内的一切手段,是行政性治理方式的极端表现。相反,治理所面对的对象在很大程度上除了执行行政命令以外没有任何选择,其自由度相比较行政机关则大打折扣。但是从其运作过程来看,为了避免出现更为严重的破坏性结果,这种治理往往采用社会性的方式来进行。但从整体上看,这种社会化的操作是非常有限的。以下,笔者将通过对KJ 社区中一个居民区拆除违章建筑的过程考察,探求存在于这一过程中的行动逻辑。
(二) 拆除违章建筑:动员式治理的实践
在上海城市基层社区中,随着社区环境的逐步复杂化,社区权力格局发生了相应的变化,行政结构逐步趋向相对化。但是作为公共管理机构,对于一些违反法律并造成恶劣影响的问题展开专项治理仍然是非常有效的。但是在这种看似简单的行政执法过程中,仍然存在着社会性的治理方式。同时,也正是由于这种社会性治理的存在,使得动员式治理过程成为一个“可控”的行政过程。
1. 拆除违章建筑:背景与动因
在居民小区中,违章搭建始终是社区管理中一个较为普遍的问题,在KJ 街道的CF 坊中也是这样。作为一个动迁居民安置小区,CF 坊的居民层次比较低,下岗、吸毒人员以及有前科的人员都比较多,居委会等社区组织开展工作较为困难,尤其是针对居民的违章搭建问题束手无策,以至于搭建愈演愈烈,日趋严重。根据2002 年街道违章建筑拆除工作前的调查显示,在总共1272 户居民中,有110 户存在违章建筑问题。其中,30 %的居民是因为生活困难;20 %的居民是因为住房紧张;而20 %的居民是为了保护房屋;此外还有30 %的居民则没有什么原因,仅仅是看到别人搭建而效仿。可以看出,相当多的居民是因为生活、居住困难而违章搭建的,这也成为阻碍拆除工作顺利进行的症结所在。
针对小区内违章建筑问题,街道曾多次进行了拆除的努力,但是由于拆除违章建筑必然会触动住户的个人利益,极易引发居民的各种极端行为(如上访、闹事等) ,同时也得不到强有力的(来自上级政府的) 行政支持,街道每次拆除工作基本上是“雷声大,雨点小”,难以执行下去。行政的无能为力在某种程度上助长了违章居民的胆气,许多居民也认为违章建筑没人管,因而在客观上也造成了更多的违章建筑。
直到2002 年3 月,街道有关拆除CF 坊违章建筑的工作才开始真正着手落实。当时,街道党工委开会,确定今年要解决CF 坊违章搭建的问题。这个决定在很大程度上是因为市政府与街道当时的环境所决定的:首先,从全市来看,2002 年上海市拆除违章建筑的力度不断增强,上海市市容环卫局2002 年的拆违增绿计划的重点就是整治小区内的违章建筑;其次,CF 坊创建“市级文明小区”的要求。按照市级文明小区的标准,CF 坊要创建市级文明小区,就必须整治社区的违章建筑问题。第三,出于维护政府形象的考虑。由于坊内违章建筑比较严重,而以往的拆除工作遇到的阻力很大,往往“雷声大、雨点小”,相当多的社区居民有情绪,认为政府不做事情,对政府有意见,这在很大程度上影响了街道行政的形象。
正是基于这三种考虑,为了实现市政府的整治违章的要求,推进CF 坊“文明小区”的评比工作,维护政府形象以及满足社区居民的强烈要求。拆除CF 坊的违章建筑势在必行。在这种情况下,街道通过与区政府协商,最终确定将CF 坊拆除违章建筑纳入今年的实事工程。
2. 拆除工作的进行:社会性的方式
为了避免出现行政与法律的互相牵制而导致的消极后果,确保违章建筑拆除工作的顺利进行,在2002 年5 月,区政府动员了相关部门,如区规划局、房地局、城管八分队、街道市政科的力量,组成了拆违工作领导小组和工作小组,具体操作和实施拆违。这样的工作组可以被看作是行政力量的动员与整合,在很大程度上消除了由于政府内部机构相互之间扯皮而产生的不确定性,并且由于这种行政动员可以采用暴力方式强制拆除,因而在很大程度上消解了违章居民所拥有的自由余地,促使整个拆除过程成为行政主导的过程。
当然,即使参与拆违的行政部门得到了整合,但是面对规模较大(110 户) 的违章搭建居民,拆除工作仍必须非常慎重,一旦处理失当,这些居民可能会从潜在的利益个体联合而成为显性的利益群体,进而采取激烈的集体行动,其后果是政府所不愿意看到的。因此,在拆违过程中,工作组采取了分阶段、有步骤的工作方法。按照当时工作小组Y组长的回忆,通过对违章居民的调查摸底,拆违工作分为两个阶段进行:从6 月份开始到8 月份,是第一阶段,主要是对11 户钉子户进行拆违,也就是所谓的“拔钉子户”;8 月到10 月份,对剩下的违章搭建进行拆除。
有学者在对农村征收公粮过程的研究中发现,对于个别拒绝交纳公粮的所谓“钉子户”,干部往往采用比较强硬的手段,如扣押其财物、牲畜等或拘留人员等,但这种做法不是在行政意图普遍实现以后而只剩下少数的“钉子户”等待清理时所进行的,而是在征收工作全面铺开之前先进行,这意味着“拔钉子”无疑是一种意在示范、威慑的权力技术(孙立平、郭于华,2000) 。由于长期以来违章建筑问题一直得不到解决,并且政府往往是劳而无功,这无疑降低了政府的威信,违章的居民则有恃无恐。在这种情况下,先对钉子户进行处理所取得的效果也是最好的。在拆违过程中,街道干部所采取的是与乡镇干部对待农民的不同的手段:在对这11 户居民进行谈话的过程中,街道干部发现其中一户居民DXF 是他们的核心。有的居民甚至讲,“只要DXF 先拆,我们也跟着拆”。在这种情况下,街道干部主动找到DXF ,并且主动请他吃饭,几次三番以后,这个居民开始发生了转变,主动要求拆除自家的违章建筑。
在对待这些钉子户的态度上,何以会出现城乡两种不同的方式?可能的原因在于城乡两地与政治中心的距离的差异。相对于城市而言,农村离较高级别的政府(如省、市) 的距离较远,所谓“山高皇帝远”,地方政府对基层政府的控制力并不强,反过来,如果基层群众反映问题或者上访的话,其成本也比较高,所以除非万不得已,农民不会与更高一级政府打交道。上海由于是直辖市,城市的政治中心与居民之间的空间距离并不遥远,上访、反映问题的成本比较低,因此如果基层的街道办事处处理问题不当,居民可以直接将意见反映到市一级政府,从而影响到基层行政的政绩,这无形中就对基层干部形成了某种压力。
从另一个角度来看,在行政强制失效的同时,一些社会性的策略却发挥了极为重要的作用。在言谈之中, Y 组长先是从其他“钉子户”口中得知DXF 是核心,并且他们还作出了“如果DXF 先拆,我们就跟着拆掉违章建筑”的口头承诺。在Y 组长的坚持下,这一承诺被合法化并形成了类似契约的文本,成为对他们的外在约束。然后,通过与DXF 的交往,利用多次的“请客吃饭”建立了比较良好的人际关系。杨美惠(Mayfair ,1994) 认为,在这种混合性关系中,请托者要加强与某人的情感关系,可以采用拜访、送礼和宴请等方式,但其中又以宴请和送礼最为重要。按照人情法则,“吃人家的嘴软,拿人家的手短”,某人就欠了对方人情,具有回报的义务。在案例中,Y组长正是扮演了请托者的角色,通过不断的宴请使得DXF 觉得难以回报,最终主动提出拆违。可以说,基层干部正是巧妙地利用了这种工具性关系达到了自己的目的。
当然,在拆违过程中,这种利用人际关系的建构以及人情关系的法则来开展工作并不是完全奏效的,尤其是在当居民面临生存问题时。在违章搭建的居民中有30 %是因为生活困难,还有20 %是因为住房紧张。即使是在第一批拆违的11 户居民中,也有3 户居民的生活非常困难。对于这50 %的居民来说,如果不解决他们的生活问题,而仅仅利用人情关系是难以奏效的。在上级的支持下,工作组展开“有情操作”:不仅要拆除违章建筑,更为重要的还要解决居民面临的生活问题。如帮助失业居民找工作,在费用方面给予优惠;或者帮助居住困难的居民调换房子,等等。通过这些措施、方式的应用,CF 坊的拆违工作得以顺利进行,最终实现了原先预定的目标。
斯科特(2002) 在分析东南亚的农民叛乱时,提出了“生存伦理”( subsistence ethic) 这一概念。他认为,“只要在村民掌控的资源所许可的范围内,所有村民都有权要求确保最低的生存条件。这种伦理的社会力量及其对穷人的保护力,各地各村互异。”在他看来,正是因为这种生存伦理被破坏,东南亚的农民才选择了叛乱。以此来观察拆违过程中的居民,他们在某种程度上也存在着这种“生存伦理”。比如,有些居民这样讲, “他们(政府) 如果拆了(违章建筑) ,又没有任何表示(指经济上) ,我也不会让他们好过”。换句话说,如果在拆违的过程中不满足他们的经济要求,这些居民就很有可能会闹事。对于这一点,基层干部是非常了解的。另一方面,在社会主义的主流话语体系中,对于困难群体的经济帮助也是理所当然的。
由此可以发现,在强制拆违的工作过程中,基层干部不仅采用各种社会性的手段,通过建构非正式关系、利用人情面子等手段来迫使违章居民同意拆除;但同时也为这些居民提供了大量经济上或者住房上的补偿。在实践过程中,这种补偿反而是最重要的。面对政府强制性的集中整治,处于底层社会的居民其个体的行动能力是非常有限的,对于他们来说,违章搭建被拆除是迟早的事,但是利用社会主义的话语体系和“生存伦理”的抗争,他们还是得到了一定的经济补偿。
(三) 小结:社区治理逻辑的转变
通过上文的分析可以看出,城市基层社区的治理逻辑正在发生变化。在社区这个社会生活领域中,人们的日常交往依然遵循着传统的人际关系规则,换句话说,人情面子营造着社区的文化氛围,而关系把每个人都编织在网络中。在日常的社区治理中,这种关系网络已经成为各个主体可以利用的治理资源。在运用这种方式来治理社区时,治理者必须转换自身的角色,不是以硬性的权力介入和垂直的权力控制,而是以有情的操作作为进入方式,努力营建网络式的工作结构并促使其在日常关系中达到均衡。
同时,这种治理方式要求传统的社区管理者或治理者——党政组织,必须转变自身的角色,积极地建构社会性的关系网络,并能够有效地利用这些关系资源。从某种意义上讲,这时的治理者已经转变为行动者,在角色转变的同时也将行政性的管理寓于社会性的治理之中。正如吉登斯(2001) 所讲的那样,传统的以将个体和群体从某种束缚中解放出来与克服某些个人或群体,支配另一些个人或群体的非合法性统治为目标的解放政治正在转向为了使我们作出使我们获得自由的那些生活决策的生活政治,而在这种生活政治中,权力的产生是生成式的而非等级式的。
五、讨论:行动过程中的“局部秩序”建构
从某种意义上讲,社会秩序并不是一种静态的平衡,而是社会成员相互作用的一种状态、一种模式。维系这种状态或模式的关键在于规则的形成,并且规则本身就是社会成员在不断的博弈过程中形成的。而博弈过程同时也是成员之间关系的协调过程。按照克罗齐埃的说法,协调程度都是集体行为所必须考虑的问题。而协调是通过规则实现的,可以说,规则意味着行动的秩序。因此,围绕着规则而展开的各种活动如交换、谈判以及协商等就成为建构社区权力秩序的实际过程。而在这个过程中,每个行动者始终都拥有自由余地,都具有选择能力,并且懂得投机,这种“投机性”始终存在。尽管在“行动领域”中先前存在的物质和社会条件(如不同组织的组织框架与地位规定) 构成了一个总体的结构和规则,限制着这些行动者,但这并不意味着行动者的行为可以简化为总体结构推演的产物。行动者是有主动性和理性的,会从总体结构中提取某些要素,又会从局部的交互作用和交换中出现的策略性机会中获取要素,从而对所有的这些要素进行加工和组合,使之成为原先安排的一个部分,借助各种物质和非物质的机制,经由不断重复而成为日常惯例,并被制度化。
在前文的分析中,我们可以发现,无论是“三驾马车”关系协调过程,还是在民间组织的运行和动员式治理过程,身处其中的行动者总是根据不同的形势判断,选择运用行政性治理方式与社会性治理方式,并通过治理方式的策略性运用来扩大自己的“自由余地”,借以掌握权力关系中的主导权,实现自己的目标。“组织结构决定、维持和协调着行动者的行为和他们相互对待的策略,行动者之间的相互依赖使得合作成为必不可少的选择,但是,行动者都保持着某种程度的自主权,并且,出于各种理由, 他们继续追求着各不相同的利益。”( Freidberg ,Edrhard. 1997) 在这个过程中,治理方式的策略性运用在实践中改变了行动背景,促进了关系的转化,进而帮助行动者获得一种治理权力,使他们能够整合与调动资源,引导其他行动者按照自己的意图行动。从某种意义上讲,这个行动过程往往是交互的,是极其复杂的。
正是在这个层面,我们看到,在社区权力秩序的构建过程中,出现了一种行动的秩序,或者说是所谓的“局部秩序”。在这种秩序中,基层社区中的不同组织围绕具体问题而展开具体行动,并且由于行动者自身的“自由余地”和行动的“投机性”,这种行动的秩序具有某种不确定性。由此,我们也可以看到,社区权力的分布也并非象“精英论”或者是“多元论”所描述的那样简单。这种权力是在社区组织的关系实践过程中不断再生产出来的。同样,这种权力关系不同于职权关系,就结构的可变性而言,前者要强于后者,即在这种权力秩序中,任何一个参与者的位置都不是确定的,都有可能成为支配者或被支配者,即支配者与被支配者是可能变换的。但这并不是说,权力关系与职权关系是分离的,它们之间是互动的,并同时在社区里发生作用;所不同的是,职权关系是正式组织的科层秩序的体现,而权力关系反映的则是行动领域里的秩序,其运行轨迹远远超出了正式组织的范畴,有时甚至会凌驾于正式组织之上。
因此,在复杂的组织运行过程中,行动者的行为永远不可能被简单化为总体结构,他们的策略、感受与行为不可能完全从总体组织结构(或更大范围内的社会结构) 中推理出来;他们的行为总是或多或少受总体结构的决定,但他们也从组织具体运行过程中以及各种微观的交互活动中获取新的主动性,整个组织的秩序就处于某种不断构造与再构造的过程中。从这个意义上来说,社区中的秩序总是具有某些不稳定性或潜在不稳定性。
注释：
*本文是在笔者的博士学位论文基础上修改而成的。在写作过程中,笔者导师李友梅教授悉心指导,在百忙中多次亲自审阅并提出修改意见,仇立平教授、张敦福教授、刘玉照副教授在与笔者的讨论中提出了有益的观点和指导,论文评阅人罗国振教授、张乐天教授、徐中振研究员、杨雄研究员与张佩国教授也对本文提出了许多宝贵意见。在论文答辩中,卢汉龙研究员、沈关宝教授、曹锦清教授、胡守钧教授与张文宏教授也提出了许多有价值的观点,在此一并表示感谢! 本文在综合各位专家意见的基础上进行了修改,但是文中观点与错误由笔者本人负责。
注1：20 世纪后半期以来,随着市场经济的发展和新技术革命的出现,社会经济迅速发展,利益格局逐步趋向多元化,社会公共领域逐步形成,人们的自主意识日益增强。与此同时,面对这种全球性经济社会转型,各个民族国家的传统政治与经济体制都出现了不同程度的危机,主要体现为“市场失灵”与“政府失灵”。在这种双重窘境下,资本主义社会出现了空前的社会危机。这种危机直接导致了现代国家的“合法性危机”(哈贝马斯,2000) 。因此,要有限地解决各种社会、经济问题,民族国家的管理者就必须在政府与市场之外寻求新的解决方式。这种需求直接导致了“治理”概念的产生。
注2：我们这里所讲的治理权力不同于国家权力与社会权力,是二者在治理实践中所生产出来的新的权力。在来源上,它既来源于国家与社会,但又不同于纯粹的国家权力与社会权力,而是两者的实践形态。这种权力存在于治理过程之中,依不同的实践而呈现出不同的来源与形态,因此其本身就是不确定的。
注3：这位Z 主任之所以具有很高的威信,是因为在业委会与开发商的诉讼中发挥了很大的作用。虽然第一次官司败诉,但是2001 年底他重新上诉并且获胜,为业主争取了200 多万元。此后,通过业主大会,他又把这些钱用在了外墙粉刷和地下管道的重新铺设上。正是由于这些事情,使得Z 主任在小区业主中的威信比较高。
注4：有学者指出,理想的社区组织(社区机构) 具有三大特征,即非行政性、非盈利性与非竞争性(沈关宝,2000) 。在当前城市基层社区的生活实践中,这种纯粹的社区组织并不存在,相当多的社区组织与行政、市场相联系,因而也就成为(在政治上或在经济上的) 盈利性组织。此外,还有一些组织是基于居民的需要而产生,虽然不断受到行政或市场的影响,但基本上能够保证自主运作,笔者将其称之为社区民间组织。
注5：按照“治理”概念的内涵,运动式的治理在严格意义上并不属于治理过程,而是通常被称为“管制”:即行政部门通过自身动员并采用强制性的方式来解决社会问题。但是在这种运动式治理的过程中,参与各方如行政、民众之间依然存在着相互依赖、协商、妥协的关系,只不过民众在其中的自由度是非常有限的。正是考虑到这一过程具有的协商性,在本章中,笔者还是将其视为一种治理过程。
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