我国台湾地区违章建筑的认定和处理 刘建昆 一．违章建筑处理的普通法 　　与大陆拆迁中基本法律依据为《城乡规划法》不同，台湾地区对违章建筑的认定和处理时根本的依据是《建筑法》。台湾地区依据《建筑法》实施建筑许可制度，该法第二十五条规定：“第二十五条（无照建筑之禁止）建筑物非经申请直辖市、县（市）（局）主管建筑机关之审查许可并发给执照，不得擅自建造或使用或拆除。”根据行政许可制度的一般原则，凡未经行政许可许可的建造或使用行为，即属于违法。为打击违法建造行为，台湾在制度上也设计了行政罚和甚至刑事处罚，因无关本文要旨，从略。 　　违法擅自营建行为的物质后果结果即属于违章建筑。依据该法第九十七条之二的授权，“内政部”制定了《违章建筑处理办法》。该办法第二条规定：“本办法所称之违章建筑，为建筑法适用地区内，依法应申请当地主管建筑机关之审查许可并发给执照方能建筑，而擅自建筑之建筑物。”第五条：“直辖市、县(市)主管建筑机关，应于接到违章建筑查报人员报告之日起五日内实施勘查，认定必须拆除者，应即拆除之。认定尚未构成拆除要件者，通知违建人于收到通知后三十日内，依建筑法第三十条之规定补行申请执照。违建人之申请执照不合规定或逾期未补办申领执照手续者，直辖市、县(市)主管建筑机关应拆除之。”以上条款虽然本身效力不是法律，但由于规定的是普遍事项，因此成为处理违章建筑的根本性法规依据，即普通法，其他法律上的具体条款则作为特别法。另外，根据中央法令授权，地方可以自行制定一些行政规则，例如台北市订有《台北市违章建筑处理要点》（最新为2009年10月修订版）。 二．违章建筑的分类 　　违章建筑简称“违建”，违章建筑的查处一般是由地方政府的“建设局”或者“工务局”负责。台湾地区根据《违章建筑处理办法》第五条，从实务角度将违章建筑分为两类，一类是“程序违建”，一类是“实质违建。”所谓程序违建，所谓程序违建，依“内政部”解释，乃指其建筑物高度结构与建蔽率等均不违反当地都市计画建筑法令规定，且获得土地使用权；仅于程序疏失，未领建筑执照擅自兴建而言。(内政部六十四年十月十七日台内营字第六五六九四三号函参照)所以程序违建得依法补办执照成为合法建物。简而言之，即“未经申请核准即擅自搭建，且未违反区域计画法、都市计画法、建筑法等相关法令规定，得补办建筑执照之违建。” 　　所谓实质违建，一般指未依建筑法及实施都市计画以外地区建筑物管理办法之规定，申领建筑执照或杂项执照，而擅自建照者，且其建筑行为有下列情势之一者:1、未经许可擅自于保护区内建筑者2、未经许可擅自于都市计画公共设施保留地建筑者3、于合法房屋屋顶上增建房屋或设置檐高超过二公尺之棚架者4、占用既成巷道或堵塞防火巷者5、建筑物建蔽率或高度不符规定者6、于合法房屋法定空地上增建房屋或设置宽度大于二公尺檐高超过二公尺之棚架者7、基地面积狭小或地界曲折不符合省市畸零地使用规定者8、建筑物附设防空避难室面积不足无法不足者9、基地面临既成巷道不符合面临既成巷道建筑基地申请建筑原则之规定10违反其他有关建筑法令规定无法于规定期限内申请补照者。因此实质违建乃无从补办执照而成为合法建物者。当然，这10种情形概括似乎也难认全面。 　　从这里可以看出，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”该规定其本质也是区分程序违建和实质违建的。 　　台湾地区处理违章建筑中，还有一个术语为“合法违建”。比较严谨的解释为：“因为建筑法令的修正，旧有经拍照列管有案之违章建筑，可列入暂缓拆除项目的违建，称为合法违建。依照现行法令规定，应拆除之违章建筑不得准许延缓拆除或免拆除，但是因为现有地方政府的人力不足，列入暂缓拆除之旧违建并无人力施行拆除，仅对其有妨碍都市计划、公共交通、公共安全、公共卫生、防空疏散、军事设施及对市容观瞻等有重大影响之违章建筑先行拆迁或整理；旧违章在未依规定拆除或整理前，得准予修缮，但不得新建、增建、改建或修建。”盖由于违章建筑的常见、多发，实际上已经超出了执法者的能力，因此在实务上不得不进行妥协。 　　“现报现拆”亦是实务上根据违章建筑外部不利益的紧迫程度而划分的一种分类。《建筑法》第五十八条（停工修改拆除）：“建筑物在施工中，直辖市、县（市）（局）主管建筑机关认有必要时，得随时加以勘验，发现左列情事之一者，应以书面通知承造人或起造人或监造人，勒令停工或修改；必要时，得强制拆除：一、妨碍都市计画者。二、妨碍区域计画者。三、危害公共安全者。四、妨碍公共交通者。五、妨碍公共卫生者。六、主要构造或位置或高度或面积与核定工程图样及说明书不符者。七、违反本法其他规定或基于本法所发布之命令者。”另外还包括“违建经拆后重建，且属施工中者。” 三．违章建筑处理的特别法 　　但是与大陆一样，台湾理论上似乎也没有形成完备而严谨的，可以涵盖各种违章建筑的情形理论划分，如前所述10种情形，也并不周延。要之，则必须根据具体的法令依据分别其情形认定实质违建。在违章建筑处理上，有很多法令规定的依据。但是这些法令，不论其位阶，都是违章建筑处理的特别法。尤其是关于“实质违建”的查处，更是如此，根据特别法优于普通法的原则，当违章建置实质性的违反了特别法律的强制性规定的时候，则必须执行有关拆除的规定。从这里可以看出，大陆地区的《城乡规划法》所谓“影响规划”“严重影响规划”的分类，实际上存在将简单的法律适用问题复杂化的弊端应该将特别法上的拆除规定，应该作为执法的“直接依据条款”，而不不应该仅仅作为“裁量依据条款”。 （一）建筑法上的违章建筑 　　台湾地区《建筑法》中涉及拆除措施的条款很多，大致可以分为六种： 1.自始未取得建筑执照。《建筑法》第八十六条第一款：“擅自建造者，处以建筑物造价千分之五十以下罚锾，并勒令停工补办手续；必要时得强制拆除其建筑物。” 2.自始未取得使用执照。《建筑法》第八十六条第二款：“擅自使用者，处以建筑物造价千分之五十以下罚锾，并勒令停止使用补办手续；其有第五十八条情事之一者，并得封闭其建筑物，限期修改或强制拆除之。” 3.违反建筑线退让规定者。《建筑法》第八十八条：“违反第四十九条至第五十一条各条规定之一者（即建筑线退让方面的规定），处其承造人或监造人三千元以上一万五千元以下罚锾，并令其限期修改；逾期不遵从者，得强制拆除其建筑物。 4.事后违法变更使用而未取得执照者。《建筑法》第九十条规定“擅自变更使用之建筑物，有第五十八条所定各款情事之一者，停止供水、供电或封闭、强制拆除。” 5.事后未维护建筑物合法使用或其构造或设备安全。《建筑法》第九十一条：“违反第七十七条第一项、第三项规定者，处建筑物所有权人、使用人新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并限期改善或补办手续，逾期仍未改善或补办手续者得连续处罚，并停止其使用。必要时并停止供水、供电或封闭、强制拆除。” 6.建筑物室内装修违反规定者。《建筑法》第九十五条之一：“违反第七十七条之二第一项或第二项规定者，处建筑物所有权人、使用人或室内装修从业者新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并限期改善或补办，逾期仍未改善或补办者得连续处罚；必要时强制拆除其室内装修违规部分。” 在此六种之外，对于一些特殊的建筑，也采取拆除措施，但是这些拆除，不能算严格意义上的“违章建筑”。例如第八十一条（停止使用及拆除）直辖市、县（市）（局）主管建筑机关对倾颓或朽坏而有危害公共安全之建筑物，应通知所有人或占有人停止使用，并限期命所有人拆除；逾期未拆者，得强制拆除之。前项建筑物所有人住址不明无法通知者，得迳予公告强制拆除。第八十二条（危险建筑物）“因地震、水灾、风灾、火灾、或其他重大事变，致建筑物发生危险不及通知其所有人或占有人予以拆除时，得由该管主管建筑机关迳予强制拆除。”此规定一般认为属于即时强制。另外，对于被征收之建筑的拆除，也不属于违章建筑的处理。 （二）都市计画法上的违建 　　《都市计划法》（罚则）第九十七条规定：“都市计画范围内土地或建筑物之使用，或从事建造、采取土石、变更地形，违反本法或内政部、直辖市、县（市）（局）政府依本法所发布之命令者，当地地方政府或乡、镇、县辖市公所得处其土地或建筑物所有权人、使用人或管理人新台币六万元以上三十万元以下罚锾，并勒令拆除、改建、停止使用或恢复原状。不拆除、改建、停止使用或恢复原状者，得按次处罚，并停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取其他恢复原状之措施，其费用由土地或建筑物所有权人、使用人或管理人负担。” 　　按《都市计划法》该规定，其实涵盖了四种情形： 1、违反新订扩大变更都市计划禁建期间的建筑管制。第八十一条：“依本法新订、扩大或变更都市计画时，得先行划定计画地区范围，经由该管都市计画委员会通过后，得禁止该地区内一切建筑物之新建、增建、改建，并禁止变更地形或大规模采取土石。但为军事、紧急灾害或公益等之需要，或施工中之建筑物，得特许兴建或继续施工。” 2、违反基于土地功能分区的建筑管制。“都市计画经发布实施后，应依建筑法之规定，实施建筑管理。”第四十一条：“都市计画发布实施后，其土地上原有建筑物不合土地使用分区规定者，除准修缮外，不得增建或改建。” 3、违反“公共设施保留地”的建筑管制 “依本法指定之公共设施保留地，不得为妨碍其指定目的之使用。但得继续为原来之使用或改为妨碍目的较轻之使用。”《都市计划公共设施保留地临时建筑使用办法》亦规定：“公共设施保留地临时建筑之施工管理，应依建筑法有关规定办理。” 4、违反都市更新中的建筑管制。 《都市计画法》第六十九条：“更新地区范围划定后，其需拆除重建地区，应禁止地形变更、建筑物新建、增建或改建。”又《都市更新条例》第58条：“不依第二十四条第三项或第三十三条第三项规定拆除、改建、停止使用或恢复原状者，处新台币六万元以上三十万元以下罚锾。并得停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取恢复原状措施，费用由土地或建筑物所有权人、使用人或管理人负担。” （三）区域计划法上的违建 　　台湾地区现行的《区域计划法》，目前正拟在修订为《国土计画法》，目前最新为2009年10月8日通过的草案。该草案第四十七条规定三项六种情形下的拆除措施： 　　“有下列情形之一者，由该管直辖市、县（市）主管机关处行为人、土地或地上物使用人新台币一百万元以上五百万元以下罚锾： 一、违反第三十三条第一项规定，于得申请开发许可区位以外之国土保育地区、农业发展地区、城乡发展地区或海洋资源地区，擅自开发。 二、违反第二十四条第二项规定，于环境劣化地区从事开发或使用。 于得申请开发许可之地区，有下列情形之一者，由该管直辖市、县（市）主管机关处行为人、土地或地上物使用人新台币三十万元以上一百五十万元以下罚锾： 一、违反第三十三条第二项规定，未经许可而从事一定规模以上或性质特殊之土地开发。 二、违反第四十一条第一项规定，未依许可之计画内容进行开发。 有下列情形之一者，由该管直辖市、县（市）主管机关处行为人、土地或地上物使用人新台币六万元以上三十万元以下罚锾： 一、违反第三十一条第二项所定土地管制事项之规则，从事与国土功能分区不相容之使用性质、用途、规模或项目。 二、违反第三十一条第二项所定土地管制事项之规则，从事与国土功能分区相容之条件、程序、性质、用途、项目、规模、强度或其他应遵行事项不符之使用。 依前三项规定处罚者，该管直辖市、县（市）主管机关得将其所使用之机具没入，并得命其限期变更使用、停止使用或恢复原状；届期不遵行者，得按次处罚。必要时，并得停止供水、供电、封闭、强制拆除或采取其他恢复原状之措施。” （四）其他法令上的违建 　　其他法令上的违章建筑，多属于侵占公共设施或者其他公物、预定的公物的情形。例如: 　　《市区道路条例》：“道路用地範圍內，除道路及其附屬工程，暨第八條規定必須附設於道路範圍內之各項設施外，禁止其他任何建築，其有擅自建築者，勒令拆除之，並依第三十三條之規定，予以處罰。” 　　《公路法》：“公路用地经公告、立定界桩并禁止或限制建筑后，仍擅自建筑者，由公路主管机关会同有关机关拆除之。”《大众捷运法》：“为兴建或维护大众捷运系统设施及行车安全，主管机关于规划路线经行政院核定后，应会同当地直辖市或县（市）主管机关，于大众捷运系统两侧勘定范围，公告禁建或限建范围，不受相关土地使用管制法令规定之限制。”“有致大众捷运系统之设施或行车产生危险之虞者，主管机关得通知承造人、起造人或监造人停工。必要时，得商请辖区内之警察或建管单位协助，并通知该管主管机关令其限期改善、修改或拆除。” 　　《水土保持法》：“未依第十二条至第十四条规定之一所核定之水土保持计画实施水土保持之处理与维护者，除依第三十三条规定按次分别处罚外，由主管机关会同目的事业主管机关通知水土保持义务人限期改正；届期不改正或实施仍不合水土保持技术规范者，应令其停工、强制拆除或撤销其许可，已完工部分并得停止使用。”“未依第十二条至第十四条规定之一拟具水土保持计画送主管机关核定而擅自开发者，除依第三十三条规定按次分别处罚外，主管机关应令其停工，得没入其设施所使用之机具，强制拆除及清除其工作物，所需费用，由经营人、使用人或所有人负担，并自第一次处罚之日起两年内，暂停该地之开发申请。” 　　另外《国家公园法》“损害部分应回复原状”实际上也包括了未经许可的违章建筑之拆除。 四、违章建筑之处理 　　台湾地区违章建筑的种类繁多，依据林林总总，很难彻底罗列。在具体处理上措施上，根据具体情况，分为“免于报查”“拍照列管”“查报拆除”等措施。出了施工中的违建采取随报随拆之外，原则上，大型违建、列入专案处理或有危害公共安全、山坡地水土保持、妨碍公共交通、公共卫生、市容观瞻或都市更新之违建，优先执行查报拆除。以台北市为例，优先拆除的情况指以下几种： 　　（一）危害 公共安全指有下列情形之一者：1.阻碍或占用建筑物之防火间隔（巷）。2.供不特定对象使用，具高危险性及出入人员众多之场所。3.前目以外供公众使用建筑物，经公共安全检查，认定有阻碍或占用建筑物逃生避难通道或违反建筑技术规则建筑设计施工编第九十九条屋顶避难平台规定。4.有倾颓、朽坏或有结构安全之虞，经鉴定有危害公共安全。5.经消防局认定妨碍消防安全。 　　（二）危害山坡地水土保持：指水土保持法公布施行前位于山坡地范围内，经山坡地主管机关认定有危害水土保持者。 　　（三）妨碍公共交通：指占用道路、人行道、骑楼或经交通局、警察局、消防局、工务局养护工程处等目的事业主管机关认定有影响公共交通者。 　　（四）妨碍公共卫生指有下列情形之一者：1.妨碍卫生下水道之施作、埋设或化粪池、排水沟渠之清疏。2.经目的事业主管机关认定有危害居住环境卫生。 　　（五）妨碍市容观瞻或都市更新：指经本局会同本府都市发展局、文化局、卫生局会勘认定冲击周边居住环境或妨碍都市更新之推动者。 　　在处理程序上，一般旅行下列程序：1.收文2.现场勘查3判断是否违建，若是则开立《即报即拆函》或《违章建筑认定通知书》，其中是拆后重建或者违法复工者，还要移送法办，追究刑事责任。4存查、发文、归档。《违章建筑认定通知书》为具体行政行为，具有执行力。 二○○九年十二月九日 论文作者 刘建昆