城市规划公众参与的主要理论

国外的公众参与经历了物质形态建设规划，数理模型规划和社会发展规划几个阶段。规划工作的视点逐渐由宏观转向微观，由乌欧的专家角度转向市民的角度，由理论性、专业性和集中的权力转向自然、具体、由下至上的探索。

在形态建设规划阶段，公众参与仅仅是限于了解和聆听，规划部门根据公众提出的意见对规划加以修改，经采纳后付诸实施。在数理模型阶段，由于公众很难理解复杂而抽象的数学模型，公众参与仅限于学术机构和研究机构的“精英层次”。

在社会发展规划阶段，1962年戴维多夫(DawdoK)和瑞纳(ReiMr)发表了“规划的选择理论”，从多元主义出发来建构城市规划中公众参与的理论基础。他们认为，规划的整个过程都充满着选择，而任何选择的做出都是以一定的价值判断为基础的，规划师不应以自己认为是正确的或错误的这样的判断来决定社会的选择，因为这是规划师的价值观的作用，而不是社会大众的判断。规划师并不能担当这样的职责，而且这样做也不具有合法性。因此，规划的终极目标应当是扩展选择和选择的机会，而不是相反。

 以此理论为基础，戴维多夫又提出“倡导性规划”。他认为．从社会政治学角度来看，规划师应该正视社会价值的分歧，并选择与社会底层人士相同的价值观：一方面规划师要成为他们的政治倡导者，另一方面又为他们提供规划的技术知识。实际上，就是希望城市规划能够将城市社会各方面的要求、价值判断和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商．为今后各自的活动进行预先协调，最后通过一定的法律程序形成规范他们今后活动的“契约”。这样，城市规划既成为各类群体意志的表达，又是他们必须遵守的规章。从此以后．城市规划更加注重社会科学、价值观念及判断，人和人性的关系成为城市规划中考虑的重点。城市规划也更注重政治科学，规划决策往往是在政治层面上做出的，实施时也需要各个政府部门的协作。城市发展也不仅被视为是物质建设和经济发展，更重要的是公众参与和政策的制订和实施，是制度和立法。

 1965年，戴维多夫又发表了《倡导规划与多元社会》一文，认为在多元化的社会，规划没有一个完整的、明确的公众利益，只有不同的“特别利益”。规划工作者要自己明白，并要公开表白，究竟他为哪一个利益作规划，并要为受规划所影响的其他人发言。

城市规划公众参与的要点理解

①城市规划要露视城市管治和协调思路的运用

管治，是西方城市规划和城市方面的研究刚刚起步，对“管治”思想的运用已逐渐引起重视。城市管治既可视为一种比城市管理更高级的“管理”措施，在某种程度上它实际上是一种理念，这种理念在西方城市规划和管理中得到广泛运用。公众参与是城市管治最为重要的内容之一。从这个角度来讲，要真正做到公众有效地参与城市规划，重视城市管治的思想和理念是一个基础。

西方发达国家的城市管治基本上涉及城市地区不同机构层(地方政府、市民社会和私营部门)关系的性质、质量和目标的总和，这些关系又分解为正式的和非正式的结构和规则等诸多方面。换言之，城市管治涉及中央、地方和非政府组织多层次的权力协调，其中政府、公司、社团、个人行为对资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素控制、分配、流通的影响都是其研究内容。城市管治的研究方法一般通过系统的流态、系统机制和系统目标进行，将经济、社会、生态等可持续发展，资本、土地、劳动力、技术、信息、知识等生产要素综合包融在内的整体管治概念。

城市管治的核心思想之一是运用“协调”的思路来解决问题。城市规划与管理中的协调思路，要求据弃行政级别差异的观念，各级政府领导、非政府组织代表和市民代表平等地坐在一起，通过讨论、协商或谈判的方式，以谋求多方利益最大化为目标，民主而实际地解决问题。在传统的上、下级地方政府之间“控制”、“服从”的思路下，涉及到低级行政单元利益、市民利益和高级行政单元利益的协调时，低级行政单元和市民往往出于对“局部利益服从整体利益”、“个人利益服从集体利益”这一结果的担心而回避协商，更不可能出现“谈判”；同级政府之间也常常抱着“超越管辖范围便没有权力”的观念而对双方的协调不感兴趣或至少抱着不积极的态度；在传统的政府主导区域事务的观念下，非政府组织和市民没有地位，其意见也得不到重视。“协调”就是要改变这种局面，正视各方的利益，不以权力和社会地位的高低论短长，公平地讨论利益分配，平等地探讨区域发展问题。

②城市规划和管治要强调市民社会的作用

公众参与，是公众对影响市民生活的政治过程的密切参与，即人们介入到决策和权力之中。发达国家和发展中国家扩大政治参与的潮流始于20世纪70年代末期，并且已经成为这一时代各级政府的中心问题，联合国开发计划署曾把市民社会参与的缺乏列为10个最严重的问题之一。城市规划中之所以强调市民社会和公众参与，实际上与城市为了突出地方自治与民众的自我管理而对中央政府在地方管理过程中的方式进行反省的状况分不开的。通过市民社会的参与，可以有助于形成完善的监督机制，减少政府决策的失误，使政府更好地服务于社会。与此同时，通过政府与市民社会之间的合作和互动，建立起一种伙伴关系，对政府来讲，可以使运作成本最低化，可以达到借力发力、调动所有的社会资源为自己服务的效果。

公众参与城市规划的原则、内容与形式

我国城市规划公众参与的开展既要借鉴西方发达国家的经验，又要密切结合我国的国情，逐步制定公众参与的原则与程序。从目前来看，我国公众参与城市规划应邂循以下原则：

①公正原则。要求行政机关在实施行政执法行为过程中平等地对待各方当事人，排除各种可能造成不平等或者偏见的因素。程序公正是实体公正的保证，它不仅有助于实体公正的实现，而且使公众确信行政执法行为是公正的，从而自觉履行行政法所规定的义务。

②公开原则。公开原则是实现公民对行政执法行为行使”知”的权利。行政机关要通过一定的方式和途径，让公众了解规划编制、审批决策、实施管理各个阶段的状况。公开和透明是公众参与的前提条件。这样可以提高公民对行政执法机关和执法人员的信任度，也有利于监督行政执法过程。

③参与原则。是让公众实现“为”的权利。要在相关组织机构的安排下，通过决策、管理权力的下放和立法来加以保障，要在城市规划中引入听证制度。要提高参与人员的主动性和参与的广度。

④效率原则。在保证公民权益的前提下，应尽量简单、快速、低成本地作出行政执法行为，以提高效率。可以根据规划的不同性质和阶段，采取正常的或简易的程序。

公众参与城市规划的内容包括以下几个方面：

①公众参与的目标控制。

事前确定参与方案应达到的目的和效果、表现方式的选择，如针对市民采用看得见、模得着的模型方案等；确定参与的专家代表和利益代表，使参与具有较强的针对性。

②公众参与的过程控制。

主要是对参与活动进行合理而有效的组织，包括事前动员宣传，活动的组织和引导，资料、表格的发放，参与方案的讲解、解释，意见的收集设计者的跟踪参与等。进行解释，对收集到的意见进行回馈，在活动结束后进行总结，充分体现对参与者意见的尊重。

③公众参与的结果控制。

主要只对反馈信息进行分析，消化、吸收、利用。对不合理意见进行解释，对收集到的意见进行回馈，在活动结束后进行总结，充分体现对参与者意见的尊重。

公众参与城市规划的形式主要包括城市规划展览系统，规划方案听证会、研讨会．规划过程中的民意调查，规划成果网上咨询等。

①城市规划展览系统。将规划公开展示是开展规划咨询、实行规划民主监督的最有效途径之一。规划工作者通过模型、效果园、电视专题片、实景照片等直观形象和通俗易懂的形式，广泛征求社会各界意见，加大宣传力度，让人们更多地了解、关心和支持城市规划工作，实现民主监督。

②规划听证制度。对每一项规划方案，都要举办由地方规划主管部门领导、规划设计专家、地方政府领导及市民代表参加的规划动员会、规划座谈会、规划方案汇报会、规划评审会以及规划研讨会等，对规划涉及的城市社会效益、经济效益、环境效益及规划可行性等进行广泛的论证，尽可能使领导、专家和群众达成共识，使规划编制、审批管理及实施管理从一开始就结合在一起。

③规划编制过程的民意调查。民意调查即把规划方案在相关社区公开展示一段时间，广泛征求意见，形成翔实的调查报告，其目的是为了使规划目标与实际需求相适应。在此过程中，协调平衡各种利益关系，对规划进行适当范围的调整、补充和修改，将规划实施过程中可能的矛盾尽量消解在规划编制的过程中，做到规划与市民意愿的有机统一，为规划实施做好准备。

城市规划公众参与的作用：

①公众参与使城市规划有效应对主体的多元化

②公众参与能够有效体现城市规划的民主化和法制化

③公众参与将导致城市规划的社会化

④公众参与保障城市之间实现利益的最大化