袁国梅 （上海市宝山区规划管理局规划科） [摘 要]本文论述了城市规划政务公开的重要性、必要性及政务公开的公示方法和规划公众参与的思考。 [关键词]城市；规划；公众参与；政务公开 　　公众参与是近时期我国规划部门的热门话题，引起了各方面的重视。随着我国改革开放的逐步深入，市民民主意识，法制意识的不断增强，城市规划的公众参与和政务公开愈显重要，时机日趋成熟。 　　中国的城市规划事业已走过了半个世纪的历程，从城市规划编制到城市规划管理，再创城市建设开发，基本是由城市政府独家运作，城市规划则完全是一种政府行为。这一封闭运行的制度在计划经济时代有其合理性和积极意义，随着计划经济体制向市场经济的转变，其弊端愈加显现出来，乃至城市规划中不正之风有漫延之势。新世纪迫切需要建立一种与政治、经济新体制相匹配的城市规划制度，关键之处则是城市规划由封闭走向开放，由单纯的政府行为转向政府与人民群众互动的民主政治行为，建立开放的公众参与与政务公开的城市规划制度势在必行。 1、我国建立公众参与的城市规划制度的可能性和必要性 　　《中华人民共和国宪法》中规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”。这为公众参与城市规划提供了法律保障。 　　目前，我国的城市规划工作没有形成公众参与的制度，主要可以从以下两个方面去理解： 　　首先，也是最主要的原因是，政府和专家作用的理想化。城市政府是国家行政机关，由人民选举产生并对人民负责，维护人民的利益，维护城市的健康发展；专家是对某一领域具备丰富知识和能力的行家，他们做出的结论就是定论。问题在于城市规划涉及城市的社会、经济、历史及文化等方方面面，其系统性和复杂性不是政府官员和专家们所能全面把握的。城市政府和规划专家们做出的城市规划决策并不能保护每一项是正确，也不能保证每一项决策都符合市民利益与市民、投资建设单位愿望相一致的，对政府和专家作用的理想化，并不符合城市规划的客观实际的。 　　原因之二：是市民民主意识的缺乏。我国构成城市的物质要素（如土地、建筑物、市政环境设施等）均为国家或集体的财产，城市规划对这些物质要素的再配置并不对市民的个人利益造成直接影响，无形中培养了一种城市规划与我无关的意识，当然就没有了参与的动力。从另一角度讲，长期以来政治经济的高度集权性和高度计划性，培育了封建“家长”式的城市政府形象，抑制了人民群众个性的发挥，个性被淹没在意识形态的绝对统一之中。 　　改革开放的逐步深入使我国的社会、经济政策发生了重大变化。社会经济政策调整使城市经济由过去的国有经济和集体经济扩展到包括个体经济、私营经济、国营经济、股份制经济、外商投资经济和港澳台投资经济与多种经济成份，城市开发建设也走上了由政府、开发商和个体等组成的多方投资开发之路。城市规划工作涉及城市社会、经济，环境及空间发展等多方面政策的制订，对每一个市民的生活和工作都有影响，市民参与城市规划工作既是对自身合法权益的保护，又是人民民主权力的最佳体现。因而政府在城市规划工作中做到公众参与是最直接、又是最易于实施的民主政治形式，是社会主义民主的真实体现，更是依法治国的根本需要。城市规划工作只有在达成各方均衡的基础上，取得市民的理解与支持，才能成为政府实施城市建设的有效手段。要达到这一目的，城市规划编制和决策过程中最大限度地吸收公众的参与是必不可少的。 2、目前已尝试的规划公众参与方法 　　城市规划管理的公众参与的工作尚在探索起步阶段，就我们这个城市规划管理层面而言，正尝试做以下的公众参与城市规划管理工作： 　　首先，从规划编制开始，尤其是周边已有的居住区的住宅规划，将编制完成的规划让公众参与。1、采取规划公示张贴的方法，在一定时间内听取市民的反馈意见；2、采取召集居民代表座谈的形式，介绍、讲解规划，直接听取意见。采取以上公众参与方法。我们收到了很好的效果，使我们的规划更完善、更能兼顾平衡各方面的利益，使矛盾化解在萌芽之中，使市民更能了解我们的规划意图，配合我们的规划实施。 　　其次，我们在城市规划建设中也正在逐步尝试公众参与，尤其是建成区的单体零星建设。通过公众参与，我们的工作更有主动性、成效性，更能体现党的“三个代表”的精神。 3、一点思考 　　城市规划管理的公众参与无论是在法律保障方面，城市社会发展方面，条件日趋成熟，就我们城市规划管理的层面上，让公众参与是远远不够的，要在更高的城市规划管理的层面上开展公众参与。 3.1　城市规划的确定 3.1.1　城市规划初步草案―――向市民公布 　　城市规划编制机构做出编制规划的决定，必须在全市范围内公开宣布，使公众参与开始，就进入规划程序中。公开宣布方式可以有以下几种：在城市主要报纸上刊登公告，向城市住区发放通知单和宣传册。公布的内容应该有：规划地域区位、规划项目名称、性质以及编制规划的正式决定。 3.1.2　规划方案形成阶段―――市民意愿调查 　　市民意愿调查所采用向市民发放填写调查表的方式征求公众意见。对公众的意愿运行调查和摸底。把公众的意愿带入规划草案之中，使规划方案与公众利益一致。 3.1.3　规划方案及初步成果成阶段―――公众评议 　这是市民参与城市规划的重要阶段之一，规划方案及初步成果完成后，形成图纸、文件，规划纲要，应吸引市民参与规划讨论。可采用现场接待，征求意见，亦可向社会公开展示，设立意见和收集反馈后进行取舍工作。 3.1.4　规划成果审查阶段―――公众听证会 　　目前规划成果审查制度还不尽完善，既邀请专家、学者组成的评委会集中评审，又由规划管理者来定夺，这样规划，公众的利益就会被忽视。所以在规划成果审查阶段，应由规划成果评审机构与市民或市民代表来共同参与成果的审定，由全体城市居民来决策自己的城市规划。 3.1.5　规划成果完成阶段―――公众展示会 　　为了极大地方便市民了解城市规划，规划成果展示尽量采用直观易懂的形式：包括模型、表现图、照片、详细的文字说明等。 4、城市规划的实施管理 　　城市规划的制定涉及很多方面的制约，有法律、法规的要求，有社会经济发展的要求、有客观与微观的协调，有近期建设与长远发展的矛盾等等，这就注定城市规划不可能兼顾每一个市民的切身利益，它必须牺牲局部的利益，服从大局的需要；牺牲近期的利益，满足城市发展长远的需要。 　　这个过程也需要公众参与，向市民解释、宣传并制定相应的管理措施。例如在上海市总体规划中，我区的庙行地区有一大片的土地作为城市楔形绿地，从一个城市的功能来讲必需具备，它将为城市提供新鲜的空气、美好城市环境，为城市打开宽广的空间，为市民提供良好的生活、休闲环境。但是这一来妨碍了庙行地区局部市民的利益，政府怎样引导公众参与，向他们宣传、解释，使他们能自觉地配合规划的实施，并制定相应的管理措施。如从全局利益出发，政府对局部利益受到损失的适当给予经济利益补偿，或在规划实施过渡阶段中作一些过渡性经济建设，使局部地区市民受损利益降到最低点。 　　通过上述方法、措施，城市规划管理工作一定能上一个新台阶。