陆卫国 乔欣 （上海市宝山区规划管理局建设工程规划管理科） 　　[摘 要] 2002年第二季度，作者通过调研具有代表性的大开发量的房产公司，收集、整理规划档案中历年统计资料、上访纪录，以及居住区详细规划、居住区建设工程规划许可证材料，通过向具体前期报建人员、从事居住区规划审批、项目审核以及竣工验收的经办人员了解情况。从而完成该调研课题。本文通过剖析现行审批制度中存在问题和薄弱环节，提出强化修详规划编制、评审的措施，规范行政审批行为，推进规划公示制度，严格规划变更程序，为推进审批制度的改革提供建设性意见。 　　[关键词] 居住区；规划管理；薄弱环节与改进措施 　　居住区是构成城市面貌的重要组成部分，是满足城市居民的居住、工作、休息、文化教育等各方面要求的综合性区域。从2000年、2001年度的统计数据表明，住宅在所有建筑物中占有举足轻重的比例，且呈上升势头，已经成为规划审批中最为重要的组成部分。 　　目前对于居住区住宅项目的审批管理主要分三个层面：由规划科负责规划的组织编制、评审、报批；建管科负责规划组织实施控制，依据经批准的修建性详细规划进行方案审核技术经济指标复核，并核发建设工程规划许可证；然后由检查队实施规划监督管理进行核验灰线及竣工验收。 　　通过多年实践操作的检验，证明目前的审批程序总体上讲是卓有成效的，但随着形势的发展，也逐渐显示出尚须改进的方面。 　 1、居住区规划管理上存在的薄弱环节对居住区审批的影响 　　居住区项目审批，事先依据经批准的规划复核总图，确定用地面积、建筑面积、对总平面图技术经济指标进行复核。确保各项指标满足经批准的规划要求。同时依据《上海市城市规划管理技术规定》相关规定对道路系统、绿化系统、管线系统、建筑间距、建筑退界、建筑高度、建筑立面、公建布置等进行审核，确保符合相关规定。经批准的居住区规划，特别是修建性详细规划对居住区审批有着十分重要的影响。 　　目前居住区修建性详细规划成果缺少对现状条件的分析，没有现状图，或现状图采用简单的地形图复制，不能反映真实情况，导致分析判断失误；规划的预见性不足，随着各种新技术的飞速发展，社会变化速度不断加快，人们对居住区的要求也日渐提高。在这方面，以前的规划并没有充分预见到，仍停留在对过时规范的机械套用的层面上；并且在居住区规划中没有留有足够的备用地，为今后完善居住区配套带来困难。居住区修建性详细规划对于居住区整体特色与环境景观控制、无障碍设施规划、竖向规划以及表达规划意图的透视图鸟瞰图不能提出有效的细致的控制要求；对建筑形体、体量、艺术风格、空间尺度、建筑色彩、文化内涵等有关居住区设计内容，与之相应的控制指标和意向性要求往往被忽略，以致在审批居住区时对上述方面无章可循、只能由各经办人依据个人的水平和好恶进行控制，使各个居住区风格臃杂，各成一体。 　 2、居住区审批上下环节的衔接上缺乏明确的、具体的实施细则 　　对于居住区住宅项目的审批，目前通常由规划科先行视小区规模及规划编制程度和配套完善等方面因素，对居住区或居住小区进行详细规划的编制、评审和报批工作。建管科依据经批准的修建性详细规划进行方案审核、技术经济指标复核，并核发建设工程规划许可证，然后由检查队进行核验灰线及竣工验收，期间穿插测量队的勘测，地名办的地名管理及档案室的档案验收、接收管理。 　　虽然各部门、各岗位制订了相关的工作职责，但过于概念性，不够细化，以至于对某些较难以界定的特殊事件，存在互相推委扯皮，造成一些环节中的问题久拖不决，有些问题发生后，甚至发生无人负责的现象。 　 3、对技术经济指标、建筑面积、土地面积的核定存在问题 　　技术经济指标和土地的投入产出与开发的收益率直接相关，而且与公众利益、社会效益、经济效益、环境效益的统一息息相关，是居住区规划控制中最为重要的要素。 　　目前从我局的实际情况表明，对技术经济指标的控制尚存在管理漏洞，开发商受经济利益的驱动，规划设计单位为取得设计任务，满足开发商要求，不惜违背职业道德，无视法规规定，往往运用种种手段参与欺骗审批部门，提供虚假材料，或在图文上作手脚，千方百计增加容积率，提高土地使用率，而审批部门由于审核工作量大，复核手段落后，又受审批时限、业务能力、专注程度等方面因素的影响，不能完全遏止上述现象，在核算容积率、建筑密度时均需用地建筑面积及土地面积，但在核定中目前存在的问题是：规划管理、房地管理和设计部门对面积的计算上，由于部门之间各自所处地位的不同，因而存在着侧重和差异，规划管理部门是在建设前依据图纸进行核定，控制建设规模；房地管理部门是建成后实测，核发房产权证；而设计单位是“有一平方算一平方”作为设计结算的依据。 　　同时由于建筑设计内部平面布局的多样化，诸如：跃层、错层、室内架空、内庭等给建筑面积计算中带来复杂性，稍有不慎就会出现差错。但在规划审批时经办人员目前只参照由设计单位提供的土地面积及建筑面积进行校验，而设计单位有时为满足开发商的经济利益，在土地面积上虚报、多报在建筑面积上则少报。 　　4、规划成果无合法依据，陈旧失效 　　由于历史上的种种原因，在一些较早建成的居住区，虽已建成使用，但有些无相应的规划依据；有些居住区实际建成情况同法定规划依据严重不符，原公建配套用地、绿地被擅自更改为住宅；有些规划未经法定程序报批，并不具备法定依据；有些规划过于陈旧，早已不适应目前的发展需要，为此急待完善；有些建成居住区的规划反复调整，同一地块有多张控制规划或详细规划，无从考证哪张具有合法性，已成为潜在的隐患。 　　5、后期补证问题 　　居住小区建设项目核发了建设工程规划许可证之后，由于种种原因造成建成小区与规划批准总图在形态布局、建筑总量等方面产生差异，造成无法办理产权手续，从而再度向规划部门申请补证。经初步归纳主要存在以下几种情况： 　　5.1原核定的总图尺寸与现场实际放线尺寸存有差异，甚至擅自改变总图形态，建筑移位，造成建成面积大于规划核定面积。 　　5.2由于设计疏漏、计算错误、阳台封闭、建筑高度增加等情况造成实际建筑面积大于规划核定面积。 　　5.3原总图核定的公建配套、水泵房、调压站、变电站、垃圾压缩站等，因相关职能部门对建设方的要求及实际建造过程中的其他问题形成建成位置与规划位置不符，引起居住区业主之间在利益上发生矛盾。 　 5.3.1关于整块小区由于多个开发商实施分期开发，物业管理各自为政、各搞封闭小区，采用围墙分隔各自组团，未报规划部门批准，造成居民出入交通不便。 　　6、居住区规划变更的问题 　　通过对信访记录的分析统计，现在因居住区规划调整，特别是将原规划绿地、公建部位调整为住宅或在建成区插建住宅，从而引起周边居民不满上访的事件呈上升趋势，已成为信访工作中的突出矛盾，造成这一矛盾的原因主要是房产开发商对经批准的居住区规划的法律具有的强制性意识仍没有深刻的认识，甚至包括部分规划管理人员也存在类似的想法，出与对经济利益的追求，不断吞食原居住区配套设施、绿化等用地，一旦引起群众矛盾，房产商总是以“规划局批准的，规划局核发了工程规划许可证”为由，将矛盾转移到规划局方面，严重影响了规划局在群众中的形象，同时牵扯大量的时间和精力来处理善后事宜 　　为杜绝上述情况的发生，我局应建立严格的《规划变更上报制度》，除少数确应实际需要，对原规划有较大改善的规划变更，需报局讨论批准，按法定程序报原审批部门批准外，其它居住区规划一俟批准，严禁作擅自调整。建管科在审批居住区规划项目时，应严格按批准的规划审核，检查队复验灰线，竣工验收阶段也应加强检核批准的规划的一致性。同时对居住区规划的编制、评审和报批，其起点应更高，想得更深，看得更远，避免由于规划本身先天不足的问题造成在实施中产生矛盾。 　　7、建议与措施 　　7.1加大对居住区修建性详细规划的编制和评审 　　应参照目前道路红线专管的模式，加强其他规划控制线的管理工作。对具体的居住区修建性详规由专管员核对盖章，严格把关，以确保规划控制要素准确无误。对未进行规划要素审（复）核的，不得进行下一步报审工作，特别是对日照、高压供电走廊和安全电源（易燃、易爆、有毒等）等的规划控制要求一定要从严审批。 另外对于居住区审批管理中，应处理好重点性项目和一般性项目的关系，诸如围墙、门卫设制、水泵房、调压站等定位问题，商业用房行业限制等一般性问题，以前对此类问题尚不太重视，但通过实践总结，发现较易产生居住区居民矛盾，应深化居住区修建性详规，避免此类的问题的矛盾。 　　7.2制定详尽的工作细则 　　应投入时间与精力依据实际情况制订详尽的工作细则，每个工作岗位都应列出具体的职责要求，明确责任义务，并且在实践过程中发现问题并及时修正细则，使之逐步完善。 　　在资料送达、信息反馈等方面，应建立严密的登记签收制度。 　　7.3改善对建筑面积、土地面积核定方式 　　加强技术审核力量，从实际工作中来看，目前我局的测量队尚未完全发挥出技术优势，真正起到负责提供真实准确规划原始依据以及核验审批内容的作用，应从红线委托定位，地形图标注，基地面积复核，建筑高度审核，建筑定位等方面加强作用。纳入规划管理必备环节，摆脱目前基础资料单纯由设计单位提供的局面，为提高基础资料的准确程度提供可能。 　　7.4加强对房产开发单位及设计单位管理 　　必须以法规形式为准确计算建筑面积作提供保障，在现行的各种法规中，尚无对计算建筑面积过程中弄虚作假，谋取暴利的违法行为进行处罚的条款，使得这一形式的违法行为更加肆无忌惮无所顾忌。为此，对房产开发者应制定须知、规范，对超出核定建设规模的建筑面积，按超出的比例逐级递升收取土地有偿使用费及其他有关费用。对故意弄虚作假的违法行为，必须制定行之有效的对超出的建筑面积实行高额罚款的规定，对情节特别恶劣的可采用《上海市城市规划条例》中有关违章处罚条款，对超出的建筑面积实施没收，对由此情节的房产开发商可暂停其商品房报建资格，责令其整改。加大“违规成本”。 督促设计单位提高业务水平，严格执行关于建筑面积计算的各有关规定和法则，规范计算方法，提高计算准确性。加强职业道德教育，自觉抵制不正当的设计竞争手段，拒绝建设方提出的虚报建筑面积的违法要求，不参与违法行为。对参与虚报建筑面积的设计单位，视其情节轻重采用行政警告、罚款、没收该项目工程设计费等处罚，直至暂停其设计资格，责令其整改。 　　建设方在取得《建设工程规划许可证》进行施工后，如发现对建筑面积计算中有较大变化时，应及时提请设计单位重新核算出增加面积，及时向规划管理部门办理报批补证。 　　7.5规划成果梳理 　　应进一步加强对规划成果的梳理工作。对以往作为审批依据的，但未经法定程序批准的规划成果进行清理统计；对于建成区无规划依据的，应列出计划分批予以填补空白；规划与实际建成区不符的，应组织力量查询原始审批档案，查清原因，视具体情况报原批准部门调整。 　　7.6严格规划变更制度 　　7.6.1规划一俟批准，即具有法律效力，必须严格执行，规划工作人员只有严格执行规划责任，而无更改规划的权利。 　　7.6.2即使经论证后须作调整的规划，也须按法定程序报原批准机关调整。 　　7.6.3凡涉及规划调整的均应先由相关科室提出书面意见，再由局规划预审小组集体研究处置意见，但须经论证确是更优化、科学和合理，切须按法定程序进行。规划调整方案须先经公示后方可按程序调整和上报，报批的调整规划方案应附公示材料。 　　7.7推行公众参与制度，强化规划公示制度 　　7.7.1进一步强化规划成果公示制度。在规划评审、方案确定、规划调整和违章补证等环节上均应推行公众参与制度。 　　7.7.2积极推行公众参与制度。居住区修建性详规评审应广泛听取各方意见，集思广益，目前可推行人大代表评议、网上发布、现场居民代表征集意见等方式。