周建军 （上海市宝山区规划管理局副局长、高级规划师） “创新是一个民族进步的灵魂，是国家兴旺发达的不竭动力” 提要：扑面而来的新世纪、新经济和新城市时代，向跨世纪中国城市规划青年提出了严峻的挑战。如何迎接这场历史性的挑战，迫切需要城市规划在快速发展变化和错综复杂的形势中高瞻远瞩并创造性地制定应变方略。而创新则是城市规划迎接并驾驭这场挑战的关键。本文通过对现行城市规划理论、城市规划制度、城市规划管理及城市规划教育四方面存在与新城市时代发展相悖的深层问题评析，指出现有城市规划理论的匮乏与浮躁、城市规划制度的异化与混乱、城市规划管理的“失灵”与“失败”及城市规划教育的俗套与滞后，提出必须加快城市规划全方位适应性、战略性调整，并从宏观层面提出了对新城市时代来临中国城市规划在城市规划理论创新、制度创新、管理创新和教育创新方面应把握的思路、方向和若干对策。 关键词：新城市时代、城市规划、创新 　　 　　21世纪是城市化世纪，是人类发展史上的第三次城市革命……从人类历史进程看：城市诞生于农业革命（可称之为第一次城市革命），工业革命使城市成为世界的主宰（可称之为第二次城市革命），而扑面而来的知识经济的诞生将成为第三次城市革命（或称之为新城市时代）的重要标志。第三次城市革命将以史无前例的特性和标志由信息时代“知识经济”取代工业时代的“物质经济”，智力资本代替物质资本，彻底拚弃经典发展方式，将以一种崭新的可持续发展的新理念成为人类发展共同的价值观和行动纲领。 　　新城市时代，更需要新的城市发展创新和城市规划创新。 1、理论创新——新城市时代城市规划学科全面发展与提升的基石 　　发展是人类的永恒主题，人类在迎接千禧之年的同时也不得不重新审视过去的发展历史。上一个千年是人类物质文明成果最为辉煌的时代，也是城市逐渐主宰人类的历史过程。然而，巨大成就却是以牺牲人类赖以生存的环境为代价的，是一个掠夺式的破坏性工业时代的经典发展方式。经典发展方式与一方面自造难题，另一方面又自毁基础，这真是一个双重悲剧。可以说人类面临的众多环境问题在极大程度无一不是经典发展方式对人类的“厚赠”，这正是大自然对其进行清算的表现，因此，寻找一种崭新的城市发展方式是新千年人类自身生存发展的首要重大而迫切的任务。而城市规划必将在人类发展自我挑战中发挥不可忽视且无法替代的应有作用。 1.1城市规划理论研究现状令人堪忧 　　目前，就整体而言，我国城市规划的理论发展却滞后于时代，城市规划理论并无实质性的进展和突破，没有形成与社会主义市场经济发展相适应的城市规划理论框架体系，没有形成有效指导城市发展和城市规划实践的系统理论方法，没有形成系统的城市规划法律体系等。而对城市发展和城市规划领域的众多问题仍停留在表象的说明层面，对于新时代和新实践中的许多新情况、新问题更是束手无策，难以有效指导城市规划实践，难以让城市规划得到社会的认同。城市规划理论研究长期以止步不前，近年来甚至有所削弱并落后于时代要求，难道还不足以引起规划同仁的警醒吗？城市规划基础理论研究门前冷落，无一不与近年来规划众人一哄而上，纷纷下海“扒分”，有关大学、研究院（所）本末倒置成了设计项目的“成品制作车间”。本该是高级研究人员却成了“熟炼操作工”，城市规划学术陈地几乎丢失。当今城市规划只注重实际的设计项目，轻视基础理论研究，并被“浮躁和虚华”所笼罩的表面“繁荣”却掩盖城市规划未来发展的严重危机。不重视理论研究，急功近利的“浮躁”是与新时世纪、新城市时代的要求格格不入的，更是城市规划事业的悲哀。当城市规划者们在看待社会不重视规划之时是要否可曾想过自己又为城市和社会发展有何奉献和努力呢？自身的努力和贡献是有位的前提，有为才有位。如果规划自身无所作为，而光想天然得到社会认可和重视的话，那将大错特错。那么，城市规划将永远摆脱不了“墙墙挂挂”的命运。正因为理论研究对学科发展和实践具有十分重大的价值和意义，正因为理论研究需要不甘寂寞、不近诱惑、不畏劳苦才有所成就。所以，让更多的人回归城市规划理论研究阵营，这种理性“回归”才是新城市时代的呼唤，否则，城市规划将在自身不思进取和本末倒置中被社会所遗弃，成为时代的落伍者。 1.2新城市时代城市规划理论创新刻不容缓 　　一个民族要提高创新能力，站到科学的最高峰，就一刻也不能没有理论思维。正确性的理论是行动的指南，理论上的正确，能使我们走在时代的前列，始终代表社会发展的方向；理论上的清醒，能使我们在复杂的社会现象面前不迷失方向。新城市时代将面临错综复杂的新的城市发展和城市规划问题，进而需要有效解决城市发展问题较为成熟的城市规划理论作指导。新城市时代对理论创新及其指导和阐述更有着强烈的要求，转型期丰富的城市发展和城市规划实践也为进行城市规划理论创新提供了大量的经验材料。科学研究始于问题，转型中的中国城市和城市规划面临无数需要研究的新情况、新问题，为城市规划理论拓展了广阔的研究领域。然而城市规划为何却举步迟缓？种种现象表明：本该超前的城市规划理论却往往落后于社会经济和城市发展的需要，其权威性、超前性受到置疑也不足为怪，其价值和作用又难免大打折扣。领导跟着建设走，项目赶着规划走，规划赶不上变化之“怪圈”顺理成章。如果说改革开放以来，城市规划地位受到冲击的话，除了客观原因外，看来，城市规划自身主观之“惰性“和“不作为”有其不可推卸的责任。为什么规划基础研究数量与质量日趋下降，而培养的高级人才数与日剧增？为什么规划设计成果日趋“装饰化”与“虚假化”，而优秀的具有扎实基础理论支撑又符合社会真正需求的作品越来越少？为什么各类违法违章建设防不胜防，像雨后春笋，而规划管理却毫无招架支力？但不管怎样，缺乏系统的理论指导不能不说是一重要原因。中国的城市规划创新需要走出“学院派的象牙塔”，真正投入到中国各类改革和建设的大潮中去，需要将理论研究紧密地联系中国具体的城市发展和城市规划国情特色。如果说没有成熟的实践就没有成熟的理论的话，那么，通过改革开放20多年的成功实践，为城市规划理论建构提供了广阔空间。一般说来，理论的突破应具备以下几个条件：一是基础科学研究的突破；二是新学科分支的诞生；三是新社会实践发展的需要。应该说，就我国城市规划理论研究而言以上三个条件都已具备，自然科学和社会科学的重大突破，新学科的不断兴起和中国特色社会主义建设和改革为城市规划理论创新提供了良好条件。面对全球化、信息化、城市化、知识化浪潮，新城市时代城市规划理论创新的脉络是十分清晰明确的，关键的问题还是要提高对城市规划理论创新重要性和迫切性的认识，摆脱当今城市规划的“浮躁风”，形成良好的理论研究氛围。改变重设计、轻理论；重编制、轻管理（实施）；重技术、轻制度（政策）的倾向，把城市规划从纯工程技术中解放出来。当前我国城市规划理论创新一是要弄清基础理论研究在新城市时代的价值和作用。首先应该明确的是，城市规划基础理论研究的目的不是城市规划知识的直接应用或城市规划技术开发，而是探索城市和城市规划的规律和本质特征，发现新的城市规划知识为己任。这就决定了其价值不能从现实直接利益的角度来衡量，要立足高远，但对社会的现实需求来说，基础理论的价值依然体现在未来。其次还应该清醒地认识到，基础理论研究的特性是以创新为灵魂，其研究问题应该站在学科前沿从有利于学科发展的角度提出，其价值也应该首先表现为对城市规划科学本身的贡献。从这个角度出发，基础理论在城市规划学科发展中的作用主要表现在（1）基础理论研究是城市规划学科发展的原动力；（2）基础理论研究是提高城市规划人才培养质量的有力手段。（3）城市规划技术与改造更新的基础。而当前城市规划理论创新领域和重点应主要包括市场经济下中国特色的城市可持续发展研究、城市化战略与道路研究、城市规划原理研究、城市规划学科体系研究、城市规划实施研究、城市规划国际化研究、城市规划教育研究、城市规划与西部开发研究等，并在此研究基础上为新城市时代城市发展和城市规划提供超前的行动纲领和可操作性举措。 2、制度创新——新城市时代城市规划走向法治化的根本保障 　　制度的原始含义是指社会群体在一定的历史条件下形成的特定的经济、政治、文化等方面的体系，并在一定的历史时期内保持相对的稳定性。在制度这一概念长期的使用过程中，人们逐渐把共同约定遵守的行动准则或处事的规程等也称为制度。由此可见，城市规划制度即是城市规划体系中一系列可以罗列的规范、原则、限制等的总和，是针对对象的内涵、外延、运行规律等来制定或自发生成的。各种规范、原则和限制之间是一个不可分割的整体。所谓城市规划创新也就是指对一切现有城市规划原则、规范、限制等的扬弃和改革。 2.1城市规划制度建设是城市规划的弱区 　　21世纪是城市世纪，意味着新世纪的中国将进入城市发展的崭新时代。如何健全有效控制和引导城市健康发展的城市规划制度，既是整个城市规划创新体系的核心工程是之一，又是实施城市规划的根本保障措施。有了正确的城市发展战略方针，制度便成了实施城市规划目标的决定因素。因此，作为城市发展蓝图和综合布署的城市规划，如何加快城市规划制度创新以迎接新城市时代来临迫在眉睫。然而，现实的状况是不容乐观的：（1）制度建设缓慢。我国现行的城市规划制度建设滞后于城市化进程，滞后于我国社会主义市场经济转型期的发展需要，仍停留在计划经济的制度中，而没有任何整体的实质性的改革，处于低层面被动适应（实质上已不适应）状态。（2）制度覆盖面狭窄。现状城市规划制度覆盖面小，内容不健全，许多新情况无制度依据，存在许多管理盲点，制约了城市发展。目前，除了仅有的不堪负重的计划经济下的《城市规划法》外，城市规划的许多配套制度和法规仍然与快速发展的城市建设和城市规划需要相差甚远，故而，面对如此复杂充满种种矛盾的城市发展问题城市规划自然倍觉茫然无措。（3）制度立意标准低。由于现行的许多规划制度年代久远，且标准低、质量低，客观上给城市规划实施也带来了许多自相矛盾。要么依据不足、要么合情不合法、要么合法不合情，在具体操作中难以把握、解释不一、众说纷纭。试想，这种制度状况要应付快速多变的形势发展能不举步艰难、自身难保吗？再者，就是现有的制度也执行艰难，如规划编制制度、审批制度、运行制度、违法违章处罚制度等，除了其自身不完善外，有的根本没有得到实行，仅有的制度也形同虚设。双重矛盾与冲击下的城市规划制度是难以保障城市规划目标实现的，不但如此，许多不合理的制度和规划成果反而为城市无序开发推波助澜，成了各种违反规划的“合法保护伞”。此外，由于制度滞后，致使对待城市规划问题各自为政、无的放矢，职能混乱、机构不健全、部门间争权夺利、部门内互相扯皮、责权不明、互相推诿、效率极其低下，结果致使城市规划部门整体形象不佳，进而成为领导和社会责难的重点。没有制度，何以成方圆？我国城市规划制度建设严重滞后且“量少、面窄和质低”的局面何时有一个整体的改观呢？ 2.2新城市时代城市规划制度创新关键是“破”“立”结合 　　城市规划面对城市的迅猛发展，必须加快城市规划制度建设和创新，否则其将成为社会经济和城市发展拖后腿的一簇，规划被戏称为“拦路虎”，将被在其自身发展满足不了社会经济和城市发展变革而不幸言中。当前，我们虽面对多种选择和途径，但城市规划制度创新关键是要“破”与“立”相结合。所谓“破”就是要清理修改那些与市场经济要求不符的内部文件、规章等。但更重要还是要“立”，“立”包含两方面内容，一是填补城市规划立法上的空白，二是要健全法治程序。我国城市规划制度创新主要包括以下两项重要内容：一是城市规划法律制度创新。中国社会经济改革的总目标是形成较为完善的社会主义市场经济，其最根本的保障是建立一套与之相适应的法律制度，因此，城市规划制度创新关键的首旨就是建立适应社会主义市场经济发展的需要的崭新的城市规划法律制度。改革计划经济下以纯行政行为调控城市规划主要和决定性手段的做法，坚持以法规范城市建设行为。为此：要加快修订并建立新的《城乡规划法》，此法要立足于依法治国的发展需要，特别要研究市场经济条件下有别于计划经济的各种差异性在各类（层）法律法规中的特殊意义和作用，以及与行政干预制度的本质差别。要以《城乡规划法》为核心，做到基本法、配套法和专项法系统相配套、国家立法与地方立法相配套、行政管理法规与专业技术管理规范相配套，以完善我国城市规划法律体系。市场经济是法制经济客观上要求城市规划必须依法行政，而目前我国城市规划仍有许多领域无法可依，如如何防范法人违法、领导违法、程序违法，如何使新规划法更具操作性等。正由于我国城市规划法律空白还相当多，因而必须加快城市规划制度建设和创新进程。此外，还要健全城市规划法治程序，如对违法违章建筑的查处就不能光靠集中整治，而必须通过制度化的法治程序来解决，使规划执法有健全的法治程序，使法治成为一种常态。法治化对于发展中的中国城市规划仍是一项艰巨的重任。二是城市规划行政制度创新。城市规划是城市政府的一项重要行政行为。由于国情所定，我国城市规划行政行为尤以政府直接干预为主，它贯穿于城市规划的编制、审批和实施管理的全过程，戏称“规划规划、墙上挂挂、纸上画画、不如领导一句话”就是当今城市规划命运的真实写照。这样由于我国政府任期制的短期性与规划的长期性有着先天的不协调性，两者之间的矛盾和冲突自然难免，而冲突的结果往往又以牺牲城市规划为代价。因为在政府任期内每一届政府都想“大有作为”，要出“政绩”，自然他们会更“关注”规划，而规划往往强调长期一贯性的整体最优化，有时必须限制急功近利行为。政府可以换届，但规划却要一届届政府长期不变坚持下去。甚至从历史的发展看要求有几届政府做“铺路石”和“无名英雄”。这是一个大难题！这是对政府利益选择的苛刻要求！于是，急功近利与长远规划矛盾不可回避，有时甚至不可调和，要不怎么老是听见“不改规划让位子”的严肃正告呢？这种阵势下城市规划的科学性、法律性无从谈起。城市规划的悲剧命运在这种无制度约束的强大行政干预下油然而生，规划的权威性、严肃性也在这种干预下几乎丧失殆尽。然而，当今城市规划行政制创新的焦点和前提首先必须回答：领导任期“政绩”和“规划可持续发展”谁轻谁重？如不触及此深层问题仅从表象加以改良，那么，城市规划将仍走不出人治束缚并注定发挥不了城市规划的有效作用而成为众人责难的焦点。我国城市规划制度创新最迫切的任务是要借助国家政府体制改革和职能转换的东风，冲破现有的行政干预规划的壁垒，逐步建立起适应市场经济体制要求的城市规划行政制度，并同时加快改革现有的城市规划行政方法。正是由于现行的各种城市规划事务的审批大多仍然是行政审批的方式，既缺乏透明度，也缺乏法律效力，客观上为个人行政干预规划创造了便利。总之，其中不少行政审批规划带有较强的主观性、随意性，且多头审批、程序不清、手续繁杂，所有这些无疑都与市场经济和即将加入WTO要求极不相合。因此，必须加快城市规划行政制创新步伐，使城市规划行政行为逐步法治化、规范化、透明化、公开化、科学化和民主化。特别要加快城市规划行政审批制度改革，建立一整套科学完善城市规划审批制度，如专家制度、听证制度、领导责任追究制度、调整制度、法定程序制度和公从参与制度等以体现规划决策的公平、公开、科学和民主性，减少行政领导对城市规划的直接干预。如何用法制规范行政审批行为以及如何防范领导个人人为因素左右规划的现象发生仍将是当今和未来中国城市规划行政制度创新的关键。 3、管理创新——新城市时代城市规划高效实施的有效环节 　　城市规划管理是一项复杂的系统工程，特别在转型期更面临多种挑战，传统计划经济下的规划管理模式面对复杂多变的城市快速发展明显力不从心。因此，必须对现行的城市规划管理职能、对象、内容、过程和方法手段等进行彻底的结构性调整和创新。所谓管理创新就是指创造一种新的更有效的资源整合范式，这种范式既可以是新的有效资源以达到目标和责任的全过程式管理，也可以是新的具体资源整个及目标制定等方面的细节管理。城市规划管理是对社会公共利益、社会公共建设、社会公共空间资源的管理，是城市政府公共管理的范畴，政府的公共管理主要是通过制定与实施公共政策来实现的。而传统的城市规划管理的公共决策都是计划经济的产物，必须适应新时代的要求在修订原来管理政策的同时加快适应社会主义市场经济制度的城市规划管理创新。 3.1剖析城市规划管理“失灵”与“失败” 　　城市规划管理是城市政府应有责任，但城市政府采取什么样的管理方式和管理手段，在哪些方面和环节进行管理，以及管理到什么程度，都可能对城市发展、城市规划实施产生不同的效果。现行城市规划管理效果欠佳的重要原因之一就是政府规划部门管理方法简化、单一化、不规范、随意性大，且以行政方法和指令计划手段为主。如管理范围大宽、体制不顺，重点不突出，事无巨细，几乎包揽了宏观和微观城市建设的所有方面，结果是规划管理宏观失控、微观越位。当然，影响和造成城市规划管理“失灵”与“失败”的原因极其复杂，有的甚至远非规划部门所能左右，但所表现出来的不良结果和事实却要规划部门承担，这是一个现实而无理却又不得不接受的“规则”，这也是规划部门常遭无端指责而无可辩驳的原因之一。传统城市规划管理与变革中的社会主义市场经济和新城时代不适应，这里主要分析以下两方面：（1）城市规划管理职能错位。城市规划管理职能是城市规划公务员、城市规划任务和规划机构的职责和功能。城市规划管理从宏观上讲，在于贯彻实施城市规划，适应社会经济发展需要，发挥城市综合功能和效益，改善和提高人们物质文化生活环境，优化配置空间资源，实现城市可持续发展。从微观上讲，就是依照城市规划有关的规定，正确指导城市土地利用、空间布局和各项建设活动，通过综合平衡、协调、控制，使城市各组成资源要素取得最佳配置和实施。然而，现实的规划管理却并非如此，且不说规划实施外部环境的不利性，而实际上，规划管理部门自身在维持公平、长远、整体为己任并常常指责其他部门和开发商急功近利中却不知不觉地自己“急功近利、重近轻远、重微观轻宏观、重项目轻规划、重事前审批、轻事后管理”的错误泥潭。一方面表现为城市规划管理“失灵”。规划管理的内部表现为热衷于干一些“实惠”的建设项目审批管理，致使规划管理在不知不觉的忙乱中本末倒置，失去了城市规划管理的宏观整体方向。这种盛行的规划局侧重具体的建设项目审批之做法无疑违背了城市规划管理职能的初衷。如果真要这样，将规划局改成建审局岂不更好？这种城市规划管理职能的错位其结果无非是使宏观的本该是城市规划主管部门核心职责的城市规划宏伟蓝图、城市发展战略、城市规划宏观调控、城市规划整体空间资源配置等之大计在规划部门自身日常工作中不知不觉削弱。这种让人费解的规划管理宏观失控，却硬要抢抓“项目审批”的做法不但尚未引起人们的警醒，反而“振振有词”。似乎规划部门除了审批具体报建项目而别无他事可做，这种长期错而不改、视而不见的传统定势是城市规划的悲哀！如果真有一天成立了“建管（审）局”，那么规划局又该干什么呢（岂不面临下岗）？但愿这是杞人忧天！但不管怎样，城市规划管理必须破除“抓小放大”的传统误区，要加快管理职能转换，要适应社会主义市场经济体制和城市发展需要。城市规划管理要“抓大（宏观）放小（微观）”。要有所为（加强宏观调控），有所不为（弱化具体项目审批）。否则，面对新经济、新城市时代的复杂局面是难以驾驭的。近年来剧增的大规模（从数人到数百人）规划集访、群访、重访；“阳光官司”与“绿色争夺战”缠绕规划；公共设施“保卫战”投诉不断以及违法违章屡禁不止……如此等等。这些都是史无前例的，但其中难免由于规划自身失误而导致集中爆发。规划管理的“失灵”与“失败”，规划部门自身在上述事件中充当何种角色以及该承担何种责任能“自圆其说”吗？另一方面表现为城市规划管理的“失败”。城市规划管理“失败”是在城市发展过程中通过政府规划主管部门的介入，干预城市建设部门来弥补市场缺陷的必要性，然而，用来弥补市场经济缺陷的规划行政职能本身不是完美无缺的。在现实的城市建设活动中人们期望规划部门能够办好市场办不好事，结果却发现政府规划部门不仅不能补救市场的“失灵”，反而降低了社会公共效益，这种现象称为“规划失败”。这种源于公共选择理论的“规划失败”现象表现为规划政策偏差、规划政策效率低下和规划管理机构工作低效率等。（2）“规划万能”的误区。城市规划被赋予或自诩为“万能角色”似乎又是城市规划管理名不符实的重要因素。城市规划不可能解决城市发展中的所有问题，在复杂的城市系统中其干预活动超过其作用域值就会“失败”。如果不切实看到这一点的话，也就无法认清并正确对待城市规划所面对的种种不尽如意之处，这是一个先天的概念误区，是对有限规划作用的一种夸大。“规划万能”的误区具体表现为规划一方面似乎可以超越政治、经济和行政权力，其实正相反，城市规划实质上是城市社会、经济、政治等决定的产物，规划发挥作用只有在符合上述诸决定因素的前提下方可发挥应有的作用；另一方面表现为在城市规划区内规划管理似乎权大无比，无所不及。似乎规划管理“全、多、细”越好，否则，规划管理就没有到位，这是一种狭隘的管理理念，其结果也只会忙乱中难免出错，同样招致非议。现行的规划管理结局不是其真实的写照吗？特别在市场经济体制中“规划万能”将会受到更大的挑战。因为市场经济的本质要求，就是确定市场在资源配置中的主导地位，让政府退到资源配置的辅助、补充地位，这自然也决定了市场经济条件下的城市规划管理也只能充当“有限规划”的角色。因为过去那种想要规划管理无所不包、无所不管、无所不能的“万能规划”的基础已经动摇，这就是规划管理为何由于能力有限又包揽太多（却又“抓小放大”）事情导致始终处于“忙乱应付”的状态而“苦不堪言”，领导和群众却并不满意的又一深层根源。 3.2理清城市规划管理创新思路与取向 　　迈向新城市时代中国城市规划管理的外部环境和内部氛围都将发生新的变化，以法管理将成为新时代城市规划管理的主要趋向。规划管理目标、管理对象、管理内容、管理重点、管理范围及至管理方法都将要求有新的变化。改革旧的城市规划管理的目的之一，就是要使规划管理从“忙于应付”的状态中解脱出来，它自然包括对“万能规划”的修正。“规划万能”的误区一方面包括在实际的规划管理工作中规划管理部门虽然以“万能”的角色制定出“十分完美”的城市发展蓝图，却由于某些方面的“致命”局限导致“无能”而出现有悖初衷的结果，另一方面“规划万能”的误区就是认为规划管理包揽的事情越多，越有利于提高规划的调控能力和权威，事实却并非如此。所谓规划的调控力，就是规划部门依据自己的权力和权威，通过制定政策和组织动员，实施自己规划承担的职能，贯彻规划意志，实现规划目标的能力。；因为城市规划的调控力是与规划管理职能对等相当的，而当规划管理部门能力有限，减少规划管理的职能，反而可提高规划调控力的发挥。实际情况正是如此，在传统体制下，由于规划管理部门包办了微观城市建设活动的所有方面管理任务，规划管理人员的主要精力都用在城市建设具体项目管理的日常活动上，陷入了开会、协调、纠纷、扯皮、批项目、跑现场、赶场子等繁琐任务而不能自拔，因而大大降低削弱了城市规划发展战略研究、宏观规划参谋决策能力、综合服务能力和综合调控协同能力及城市规划管理自身提高和系统改革能力，这是当前我国城市规划管理中的通病。就目前而言，我国城市规划创新可从以下方面寻找突口。（1）城市规划管理思路创新。新城市时代首先应该改变城市规划管理观念，没有观念的突破，就不可能有行动的改变。树立全新的城市规划管理思路和现代城市规划管理理念，提高规划管理在城市规划体系中的重要性认识及其在城市政府的行政地位，将城市规划管理放在实施城市规划目标和城市空间资源重要调控手段之一的恰当位置，变被动应付管理为主动超前管理、变感性经验人治管理为现代理性法制管理、变注重微观项目管理为宏观战略调控管理，变突击管理为长效管理。剥离部分微观管理职能，转变管理方法，寓管理于服务中、优化管理环境，提高管理水平和效能，使城市规划管理真正成为城市发展运转秩序、城市空间资源配置和城市建设有力的宏观引导和调控者。（2）城市规划管理组织（机构）创新。管理组织机构是城市规划管理活动及其他活动有序化的支撑，是城市规划管理体系的决定因素。没有一个符合新时代发展需要的城市规划管理机构就不可能取得理想的管理成果。我国现行的规划管理组织机构仍然是职能不到位、力量薄弱、体系不健全，存在许多不合理现象，这也是规划管理难以到位的又一重要原因。随着市场经济体制的建立和新城市时代的来临，城市规划管理组织机构改革和加强应该是不言而喻的。得力的规划行政领导、有效的规划沟通、可行的规划决策、高效的规划效能，均有赖有条不紊的规划管理组织机构。首先要健全规划管理机构。改变现有规划管理机构“横不到边、纵不到底”的空中楼阁的不合理结构，建立覆盖整个规划区并与其行政建制对等平行设置的城市规划管理机构网络；其次要合理划分规划管理权责。要按照市场经济发展要求，逐步剥离一些管理职能，如政事剥离、批审剥离、处罚剥离等，集中精力抓大、抓方向，真正发挥政府参谋作用，通过“有为”真正作提高领导对规划的信赖度；三是要建立合法、合理、合情高效的规划运行程序。规划管理是一个连续的动态过程，要采取科学的方法，缩短工序，减少中间环节，提高规划运转效率。从某种意义上说，城市规划管理创新管理组织机构改革为其关键，因此，必须从战略上认真研究适应社会主义市场经济体制和新城市时代发展需要的城市规划管理组织机构模式，并加快城市规划管理组织机构改革，因为这是实施城市规划创新的组织保证。（3）城市规划管理制度创新。城市规划管理制度是规划要素整合行为的规范，是规划管理行为的规范，也是规划管理者的行为规范。城市规划管理制度创新会给城市规划事业带来新的活力，是城市规划有效实施的重要保障，进而有助于城市空间资源的有效整合，使城市规划管理水平更上新台阶。但目前最为重要的规划管理制度创新领域是规划行政审批制度、工作运转流程制度、政务公开制度、监察监督制度，而创新重点则是如何在严格制度规范下提高城市规划办事效能。 4、教育创新——新城市时代全面提高城市规划水平和人才素质的关键 　　21世纪是城市时代，更是知识经济时代的城市世纪。知识经济时代城市规划创新体系建设的核心是创新队伍建设，没有一流的创新人才既使再好的规划目标，也不可能实现。而创新人才的培养关键在教育，城市规划教育创新在转变中的新时代更具有特别重要的意义。需要城市规划教育创新是全面和根本性的改革，从规划教育体系、教育结构、教育方法、教育内容到教育时间和教育空间，需要加强对学生的智能教育、通才教育、终身教育、管理教育，提高学生创新精神，使他们能够在知识经济和新城市时代中有驾驭各种错综复杂的城市发展和城市规划问题，并学习创造性地开展城市规划工作。然而，要实现传统城市规划教育模式的突破和创新却是十分艰难的。 4.1透视现行城市规划教育模式 　　传统城市规划教育体系几十年一贯制，加之，特定的师资构成和体制约束致使规划教育改革步伐迟缓，创新更是举步艰难。表现在：一是城市规划教育目标和方向缺乏远见。传统城市规划教育培养目标是“工程师”，方向是成为“设计大师”。当然，这些目标和方向作为规划人才必备的基本要求并无可非议。但如果作为规划教育的整体目标和方向的全部那就未免太狭隘，更与当今城市发展和时代变革背道而驰。因为，城市规划作为一门发展中的综合学科，社会对规划的希望远不只是承担一般的工程技术工作，这一点在城市规划实施管理中尤显突出。在多数情况下，城市经济、社会和行政方面的作用决定着城市规划的命运。因此，规划教育创新也必须建立于大的社会、经济和政治背景下，重点加快城市规划教育目标和方向与之相适应性调整，拓展城市规划教育的广度、深度、综合度，建立适应市场化、知识化、全球化和城市化发展需要的复合型“通才”，成为转型中的中国城市发展需要的具备创新能力的新一代规划人才。二是城市规划教育方法和手段单一陈旧。以往城市规划教育最大弊端就是往往重视编制一个完美的终极状态的蓝图，也没有也不想回答“城市是怎样实施运行”这个决定性问题。盛行于传统师傅带徒头“匠人式”教育方法和手段，此种教学方式无疑不利于学生创造力的开发。加之，现有教师大多从学校到学校，很少涉足规划工作的全过程，教师成长经历单一且近亲繁殖其进化结果难免降低其创新活力。这也是为什么改革开放以来城市规划领域的许多突破并非源于大学里的理论研究者，而是主要来自城市规划实施第一线的实践者。其根源之一就是单一陈旧的城市规划方法和手段缺乏自觉地创新意识。三是规划研究与成果转化率低。由于现行城市规划科研成果课题针对性差、空对空，课题较少结合当今社会经济和城市发展实际需要，这里不仅是内容有目的性供需对接，更需要各类人员的一体化横向联合。因为城市规划是一门综合性实践性较强的应用科学，故而决定了城市规划研究必须深深扎根和面向新时代城市规划广阔实践空间，并有效地指导城市规划实践。然而，当前现行的规划研究与城市发展和规划实践长期的隔离和脱节仍是制约着城市规划发展和突破的主要因素。那么，城市规划研究及成果在如何更加紧密结合实践、加强横向联合、提高转化率方面何时有一个大的改变呢？ 4.2新城市时代城市规划教育创新任重道远 　　创新人才是创新获得成功的第一要素，是创新活动的主体。在知识经济和新城市时代，城市规划创新能力的源泉是其有创新意识的规划人才，而培养人才的关键是规划教育，所以城市规划的创新归根到底是如何培养具有创新能力的城市规划人才。在城市规划教育创新中城市规划教学改革是核心，教学内容和课程体系的改革是重点，教育思想和观念的改革是先导，在此框架指导下实施巩固基础教育、拓宽专业口径、加强素质教育、强化教学实践是深化规划教育改革的具体思路。（1）以城市规划教育内容改革为重点。城市规划教育创新教学内容和课程体系改革是教学改革的“突破口”。为此，要认真研究什么是城市规划领域的合理知识结构——课程设置，使学生具备必要的城市规划科学的基础。而改革的重点又是要提高人文知识、行政知识、管理知识、法律知识和高新技术知识等在总课程体系的比例，重点培养学生的社会调查能力、综合分析能力、协调能力、实践能力、决策能力和创新能力，从而改善规划专业学生知识面过于狭窄的现象，使学生知识结构和质量结构上得到根本改观。（2）大力改革现有城市规划教学方法。开放的知识经济时代不但要教给学生各门课程的知识，更要教给学生“发现问题——提出问题——分析问题——解决问题——发现新问题”的能力，变传统的灌输式为引导创造式、变一言堂为启发讨论式、变纯课堂为课堂与社会实践和具体案例相结合、变一般学习考试为针对性研究。走出书本和课堂单一单向的教学方式，多途径开放式大信息量获取城市规划知识，开阔学生眼界，增加实践经验，开拓学生创新能力。这里当然包括学生运用当今先进的科技教学手段和设备能力，如“多媒体教学网络”在培养大量创新人才方面不可替代的作用。（3）改革现有城市规划教育培养模式。城市规划教育模式要以培养学生高素质和创新素质为推动。一方面要培养教育者的创新能力和创新素质。首先是也包括教师队伍自身素质、知识结构、实践经验、丰富阅历、科研能力和创新能力的根本改善和提高。因为教与学的关系中教是起决定作用的因素。如果教育者没有创造力，不懂得如何激励创造力，那么，教育活动本身就失去了创造性。因此，必须加快现有规划专业师资队伍的结构优化，防止近亲繁殖，注意交叉学科师资的配置，吸收具有丰富规划实践阅历的专家参与教学，设置课程和岗位可向社会招聘等方式，开拓城市规划教学的新思路、新领域，形成规划教育队伍中理论型、交叉型和实践应用型各类人员的最优配置，从整体上打破现在“清一色科班出身”规划专业的教师结构，使学生从不同阅历教育者身上学到许多以往无法学到的专业知识和综合实践创新能力。另一方面，要建构以实践为核心导向的规划教育模式，大力加强学生社会实践能力培养。要使学生在丰富多彩的参与城市规划社会实践中培养专业兴趣、培养社会责任感、培养正确的城市规划价值观，并学会源于具体社会实践需要的发现问题能力、是非判断能力和解决问题的能力、领导能力、协调能力、首创精神和合作态度，形成开放、对话与交互式城市规划教学过程，学会始于问题的学习方法和科研方法，这也即为适应未来发展需要的“服务型”高等教育培养模式之一。 5、结语 　　城市规划创新是一项十分艰巨的工作，攀登科学的高峰，从来只有不畏艰难，具有扎实基础、顽强意志、拒绝诱惑和正确方法的人才有希望达到光辉的顶点。当前，我们面临的是城市发展和城市规划如此复杂而多变的新时代，要解决的又是事关城市可持续发展这么重大的问题。如果没有深厚的理论根底、完善的制度、高效的管理和全新的教育，没有丰富的实践经验、没有进行探索和创新的勇气、决心和毅力，就不可能真正实现城市规划的全面提升和突破。21世纪是城市世纪，新城市时代为中国城市规划发展提供了无限广阔的实践空间，创新是新城市时代的呼唤，更是城市规划发展的活力之源，是实施城市可持续发展的必然选择。 　　二000年十一月二十八日 附：参考目录： 1、王兴成等，知识经济，中国经济出版社，1999 2、李南征等，技术创新与科技产业化，中国经济出版社，1999 3、蔡克勇等，知识经济与教育创新，中国经济出版社，1999 4、郭小聪，政府经济职能与宏观管理，中山大学出版社，1999 5、吴照云，管理学，经济管理出版社，2000 6、唐五湘，创新论，中国盲文出版社，1999 7、周建军，走向新时代：转变中的中国城市规划，城市规划，1993（4） 8、周建军，中国新建筑的开创之路，南方建筑，1995（3） 9、周建军，三分规划，七分管理，城市规划，1998（5）