文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案

【关键词】

行政复议中止 电梯增设 不予行政许可 调查询问 修订规范性文件 撤回复议申请

【基本案情】

申请人文某、宋某等人系某老旧小区业主，因出行不便，向被申请人四川省某市自然资源和规划局提出增设电梯申请。被申请人受理后，认为申请人增设的电梯位于临街面，且突出于建筑主体立面，按照某市住房和城乡建设局等七部门《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）要求，作出暂不能批复同意的回复。申请人对回复不服，认为增设电梯位置虽属于临街面，但并不破坏建筑立面整体风格，且应充分考虑老旧小区的实际情况，遂向市人民政府申请行政复议，请求撤销被申请人作出的回复，并对增设电梯申请重新审查。

【复议办理】

行政复议机构认为，老旧小区增设电梯是群众急难愁盼的民生事项。为有效解决行政争议，行政复议机构进行了现场调查及听取意见，了解到拟增设电梯单元老年人居民占比达60%，增设电梯意愿非常强烈，且已征得相邻权人同意。通过现场勘察发现，拟增设电梯单元所临街道并非城市主要道路，单元楼与街道之间有围墙遮挡，且与街道不平行，对城市风貌影响不大。行政复议机构进一步听取被申请人意见，了解到导致被申请人不能批复同意的原因是《意见》第五条关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。调查中，行政复议机构还了解到，该《意见》正在修订之中。

为实质化解行政争议，行政复议机构决定组织双方进行调解。行政复议机构适用新修订行政复议法相关规定，在取得当事人同意后中止该起案件审理，为调解工作提供时间保证。案件中止审理期间，行政复议机构向申请人释明，被申请人不予审批同意并未违反现有文件规定；同时向被申请人指出，行政主体实施行政行为应当兼顾实现行政目标和保护相对人权益，将不利影响限制在尽可能小的范围和限度之内。针对《意见》正在修订的情况，敦促行政机关对第五条作出相应修改完善。行政复议机构提出问题解决方案，由申请人进一步优化设计方案，保持外墙风格与街道风格总体一致，重新向被申请人提交增设电梯申请；被申请人尽快完成对《意见》的修订，并及时审查申请人重新提交的设计方案，双方当事人均予认可。后行政复议机构指导被申请人将《意见》第五条修改为“原则上不得在建筑临街面设置，内部设置确有困难或无法平层入户的，可临街设置，但不得破坏建筑立面整体风格，电梯外观材质应采用高品质材质”。被申请人按照新的《意见》审查通过了申请人重新报送的设计方案。因当事人和解，行政复议中止原因消除，行政复议机构依法恢复案件审理，申请人撤回行政复议申请，行政复议终止。

【典型意义】

以调解协商方式及时解决矛盾纠纷，是坚持和发展新时代“枫桥经验”的客观要求。新修订的行政复议法扩大了调解的适用范围，同时设立了一系列相关工作机制和工作程序，确保行政复议调解制度的有效落实。该法第三十九条第（六）项规定，依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止，以解决调解所需时间与复议审理时限规定的冲突问题。本案中，行政复议机构正确适用行政争议中止工作机制，为后续开展调解工作赢得了时间，创造了条件。行政复议机构深入现场进行调查询问，查清了事实和纠纷的关键点，为调解化解纠纷打下了必要基础。同时，行政复议机构积极推动行政机关对有关规范性文件进行修订，从个案监督到类案规范，从源头上预防类似纠纷的发生，达到了办理一案、规范一类行为的良好效果。

专家点评

正确适用行政复议调解机制 实现从个案监督到类案规范

——文某、宋某不服四川省某市自然资源和规划局不予行政许可决定行政复议案

解志勇

中国政法大学比较法学研究院院长、教授

新修订的行政复议法将行政复议调解作为一项基本原则写入总则，要求行政复议机关在案件办理全流程、各环节有针对性地加强调解工作。此次修订不仅扩大了行政复议调解的适用范围，还设立了一系列工作机制与程序，确保行政复议调解制度的有效落实。司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》进一步规定，对于当事人有明显调解意愿但面临时间期限不足时，在征得当事人同意后，行政复议机构可以运用行政复议中止制度，以妥善解决调解所需时间与行政复议审理时限规定之间的冲突。本案中，行政复议机构积极引导和促进当事人通过调解方式达成共识，并正确适用行政复议中止工作机制，及时化解行政纠纷，具有一定的示范作用。

一、行政复议调解的运用

新修订的行政复议法第五条规定，行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。行政复议调解是指行政复议机构在办理行政复议案件过程中，组织申请人和被申请人就行政争议进行协商、化解行政争议的活动。行政复议调解的优势在于能够促使双方当事人在合法、自愿、平等的基础上进行沟通，寻找双方都能接受的解决方案。本案中，申请人文某、宋某等人作为老旧小区业主，因出行不便提出增设电梯的申请，行政机关根据《关于进一步推进既有住宅电梯增设工作的实施意见》（以下简称《意见》）不予批复。通过深入调查，行政复议机构了解了申请人增设电梯的实际需求和被申请人的审批依据，找到了双方争议的焦点；同时，敏锐地捕捉到《意见》正在修订的契机，通过释法说理、指导被申请人修订《意见》等方式，深入开展调解工作，既解决了申请人的实际困难，也维护了行政机关的权威性和公信力，促成这起争议得到彻底化解。

二、行政复议中止机制的适用

新修订的行政复议法第三十九条第（六）项规定，行政复议期间依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止的，行政复议中止。正确适用行政复议中止机制，不仅能够避免因时间紧迫而可能导致的调解不彻底或调解失败，行政复议机构还能更深入地了解双方当事人的诉求和分歧，从而更有针对性地开展调解工作。本案中，行政复议机构正确适用中止案件审理的规定，解决调解所需时间与行政复议审理时限规定的冲突问题，为调解工作提供了充足的时间保障，这是行政复议机构灵活运用程序规定，实质性化解行政争议的重要体现。

三、从个案监督到类案规范

“监督和保障行政机关依法行使职权”是新修订行政复议法规定的行政复议功能之一。行政复议机关在依法强化个案监督的同时，应当坚持“办理一案、规范一片”，充分发挥行政复议“抓前端、治未病”的制度功能，倒逼各级行政执法机关提升依法行政水平，推动法治政府建设。本案中，导致被申请人不能批复同意增设电梯的原因是《意见》中关于“原则上不得在建筑临街面设置电梯”的规定。行政复议机构了解到《意见》正在修订，积极指导行政机关结合实际对相关条款进行修订与完善,不仅解决了申请人的具体需求，也为解决类似案件提供了更加合理的政策依据，体现了行政复议在提升社会治理效能方面的独特作用。