1989年9月21日我国第一个现代意义的主题公园——深圳锦绣中华开业，此后中国各地如雨后春笋般涌现出各式各样的主题公园。2011年8月国家发改委、国土资源部和住建部就联合发出了《关于暂停新开工建设主题公园项目的通知》，叫停国内大型主题公园建设。2012年2月，中国人民银行等7部门又下发文件，明确提到了“对高尔夫球场、大型主题公园等国家明令禁止或限制发展的旅游项目，应严格禁止或限制发放贷款。”而2013年3月，国家发改委等12个部门联合印发了《关于规范主题公园发展的若干意见》（发改社会〔2013〕439号）和2018年3月9日国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部、国家旅游局联合印发《关于规范主题公园建设发展的指导意见》（发改社会规〔2018〕400号），规定主题公园项目新建、扩建时应严格履行相应核准程序。政策口径也已经有所变动，针对主题公园一刀切的禁令改为严格核准。

二、主题公园等级及对应的核准部门、手续

我国法律将主题公园划分为特大型、大型和中小型三个等级。特大型主题公园：总占地面积2000亩及以上或总投资50亿元及以上；大型主题公园：总占地面积600亩及以上、不足2000亩或总投资15亿元及以上、不足50亿元的；中小型主题公园：总占地面积200亩及以上、不足600亩或总投资2亿元及以上、不足15亿元的。

（一）特大型主题公园：新建、扩建时由国家发展改革委审核后报国务院核准[2]

审批手续

部门

提交材料

办理流程

用地/海预审

国土资源局/海洋局

转报

省发改委

国家发改委核准后报国务院核准

1.省发改委出具的转报文件（纸质版，原件，一式1份）

2.项目申请报告（纸质版，原件，一式5份，附光盘）

3.用地（用海）预审意见

4.外商投资项目还应提交：（纸质版，原件，一式1份）：

（1）中外投资各方的企业注册证明材料及经审计的最新企业财务报表（包括资产负债表、利润表和现金流量表）

（2）投资意向书或增资、并购项目的公司董事会决议等相关文件

（3）中方以国有资产出资的，需由有关主管部门出具确认文件

1.申请人登录全国投资项目在线审批监管平台，选择相应事项，按要求登记项目信息。[3]

2.获取项目代码后，申请人按办事指南要求，将申请材料准备齐全后，登录国家发展改革委网上政务服务大厅进行网上登记。

3.网上登记完成后，申请人可选择将申请材料邮寄或现场报送至政务服务大厅。

4.政务服务大厅收到申请材料后，窗口工作人员对申请材料进行形式审查，审查合格的予以接收。

5.承办司局收到申请材料后，对申请材料进行复审，审查合格的予以受理。

6.受理后，承办司局将申请材料转到第三方评估机构进行委托评估。第三方评估机构形成评估意见，报承办司局。

7.承办司局办理并作出核准决定。如有需要，征求国务院相关部门意见。

8.核准文件通过机要渠道送至来文单位，政务服务大厅将核准结果信息通过短信、邮件形式告知申请人。

需要注意的是：

1、在实践中，发改部门核准项目前不需要征得行业主管部门——即省旅游局/国家文化旅游部的同意。

2、省级政府要根据本地区经济社会发展情况、区域人口规模、城市化程度和旅游市场条件等因素，严格科学论证，统筹研究本区域主题公园项目的数量和布局。严格控制新建、扩建特大型主题公园，省级政府对本地区特大型主题公园项目建设进行科学论证，对未经省级政府论证的项目不得报请国务院进行核准。将企业是否建立长期稳定的投入机制和创新机制作为项目审批的重要条件之一，确保主题公园项目长期稳定运营。各地区要统筹考虑综合债务率、现有财力、资金筹措和还款来源，稳妥把握主题公园配套基础设施建设节奏。要量力而行，严格控制因主题公园建设增加地方债务。

3、项目申请报告主要包括项目单位情况（外商投资项目需提供投资方情况）、项目情况、资源利用和生态环境影响分析、经济和社会影响分析等内容。

外国投资者并购境内企业项目申请报告应包括并购方情况、并购安排、融资方案和被并购方情况、被并购后经营方式、范围和股权结构、所得收入的使用安排等。

4、申请材料中需提供的批文已过期或有效期已经不足30个工作日的，不能通过核准。

5、办结时限：20个工作日。项目情况复杂或者需要征求有关单位意见的，可以延长核准期限，但延长的期限不得超过40个工作日。（但委托评估时间除外）

（二）大型主题公园和中小型主题公园：新建、扩建时由省发改委核准

审批手续

部门

提交材料

办理流程

用地/海预审

国土资源局/海洋局

社会稳定风险评估

县级以上人民政府或其指定的部门、单位

转报

项目所在地市、县（市）发改委（局）转报材料，但省级部门、中央企业、省属企业直接申报

省发改委

1.核准申请文件（PDF版-带印章，纸质版1份，需要电子版；word版，纸质版1份，需要电子版）

2.用地预审意见（原件，纸质版1份，需要电子版）

3.社会稳定风险评估报告（原件，纸质版1份，需要电子版）

4.外商投资项目还需提交（纸质版1份，需要电子版）：

需要注意的是：

2、主题公园核准要严格执行《企业投资项目核准和备案管理条例》《政府核准的投资项目目录》的相关规定，按规定应由省级政府核准的主题公园项目，省级相关部门在政策把握、规划布局、资源开发配置等方面要严格控制，不得下放核准权限。

3、项目单位要通过投资项目在线审批监管平台申请项目代码。

4、对于可能会对公众利益构成重大影响的项目，要采取适当的方式征求公众意见。直接涉及他人重大利益的，经当事人申请要听证。

5、办结时限：法定20个工作日，部分地方发改委承诺15个工作日办结。但评估、专家评议和征求相关部门意见的时间不计入。

三、土地性质的角度——能不能建的问题

首先，主题公园项目选址应当符合土地利用总体规划和城市、镇总体规划、林地保护利用规划以及相关专项规划。统筹考虑主题公园项目游客众多、人员密集的特点，合理规划选址布局，避免与住宅等人员密集区域交叉叠加。同时要严格执行《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求，严禁违规在自然保护区、文化自然遗产、风景名胜区、森林公园和地质公园、饮用水水源保护区、重点（重要）生态功能区以及其他生态保护红线区域选址建设主题公园。

其次，主题公园建设可以使用农用地，包括园地、牧草地、其他农用地。使用上述农用地建设，必须办理农用地转用手续。

但禁止占用耕地（亦不得通过先行办理分批次农用地转用等形式变相占用耕地）、天然林地、国家级公益林地、重要湿地和城镇公园绿地。

第三，主题公园最常使用的是建设用地，包括商业用地、餐饮旅馆业用地、其他商服用地、瞻仰景观休闲用地、文体用地等。

但主题公园用地要优先利用存量和低效建设用地，严格控制新增建设用地。

1、建设用地的一般来源

来源

企业获得方式

备注

国有建设用地

招拍挂方式出让

可办理不动产权证

集体建设用地

征收为国有，再以招拍挂方式出让

可办理不动产权证，征收需通过国务院或省级政府审批

租赁土地或厂房

无法办理不动产权证，适用于产业园区类项目

未征收，直接建设

会产生小产权房等问题

集体农用地

农用地转用审批，征收为国有，再招拍挂方式出让

可办理不动产权证，规划范围外的转用与征收均需通过国务院或省级政府审批

2、争取更多建设用地指标的2大手段

指标问题

企业获得的方式

备注

有指标，但不满足占补平衡

企业说服政府开发整理未利用地，以新增耕地满足占补平衡

常发生在一线城市

如无未利用地，部分地区可购买其他地区耕地指标占补平衡

规划基期年建设用地指标饱和，无指标

通过整理宅基地，实施增减挂钩，企业向本地区政府争取指标或跨区购买指标

适合增减挂钩试点地区，跨区购买必须要当地可进行跨区交易地区

第四，主题公园建设还可以使用未利用土地（包括荒草地、盐碱地、沼泽地、沙地、裸土地、裸岩石砾地、其他未利用土地）、废弃地（垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地）、边远海岛、其他土地。禁止违规填海建设主题公园。

对复垦利用垃圾场、废弃矿山等历史遗留损毁土地建设的主题公园项目，可以由土地权利人自行复垦。并且可以通过招拍挂的方式合并确定复垦投资主体和土地供应工作。

四、土地上附着建筑物的性质——能建什么的问题

（一）允许类

1、可以在零售商业用地，建设商铺、商场、超市、市场等；

2、可以在批发市场用地，建设以批发为主的市场；

3、可以在餐饮用地，建设饭店、餐厅、酒吧等；

4、可以在旅馆用地，建设宾馆、旅馆、招待所、服务型公寓、度假村等；

5、可以在娱乐用地，建设剧院、音乐厅、电影院、歌舞厅、网吧、绿地率小于65%的大型游乐设施、影视城和仿古城等人造景观；

6、可以在康体用地，建设赛马场、高尔夫场、溜冰场、跳伞场、摩托车场、射击场以及通用航空、水上运动的陆域部分；

其中娱乐康体设施用地属于我们常说的旅游用地，其土地供应方式、价格、使用年限依法按旅游用地确定，一般其土地价格会比普通商业用地优惠。

7、可以在图书展览设施用地，建设公共图书馆、博物馆、档案馆、科技馆、纪念馆、美术馆、展览馆、会展中心等；

8、可以在文化活动设施用地，建设综合文化活动中心、文化馆、青少年宫、儿童活动中心、老年活动中心等；

9、可以在体育场馆用地，建设体育场馆、游泳场馆、各类球场等室内外体育运功场馆及其附属的业余体校等；

10、可以在体育训练用地，建设为各类体育运动专设的训练基地；

11、可以在文物古迹用地，建设具有保护价值的古遗迹、古墓葬、古建筑、古窟寺、近代代表性建筑、革命纪念建筑等；

12、可以在宗教设施用地，建设宗教活动场所；

13、可以在其他建设用地，建设亭、台、栈道、厕所、步道、索道缆车等设施，参照公园用途办理土地供应手续。

（二）禁止类

1、不得擅自改变园区土地用途。

2、在主题公园园区内，要合理配套商业设施用地面积，严禁利用园区土地进行住宅、酒店、写字楼、大型购物中心等房地产开发，并合理控制园区内配套商业设施用地面积。

3、在主题公园周边地区，合理规划酒店、餐饮、购物、娱乐、交通等服务设施建设，控制与主题公园无关的住宅、写字楼等项目。

4、主题公园周边的房地产开发项目，必须单独立项、单独供地，不得与主题公园捆绑审批。

5、也不得通过在招拍挂中设置条件，变相将主题公园与周边房地产捆绑开发。

五、土地获取路径

（一）招拍挂

主题公园用地应按照国家土地管理有关规定通过招拍挂等方式取得，严禁采取划拨方式。国有建设用地、集体建设用地征收后、集体农用地转用再征收后可以通过招拍挂的方式出让。

1、土地一级和二级合并开发模式

土地一级和二级合并开发模式主要是指政府出让“生地”后，引进具备一级开发和二级开发能力的专业主题公园开发商运作，政府则尽可能扮演宏观督导的角色。

对于政府而言，减少了政府土地一级开发的投入；主题公园开发商专业性强，经验丰富，可以提高主题项目开发运营的成功率；政府无须投入和承担风险便获得区域升值，并实现社会效益。

对主题公园开发商而言，政府支持力度大，较易获得成片开发的土地；项目规模大，门槛高，拿地竞争小；土地交割较低；主题项目经营前景乐观，并为房地产开发带来高附加值。

2、土地二级开发模式

土地一级开发由政府委托下属企业独立开发、通过招投标方式由一级开发公司具体实施或者政府和企业合作进行一级土地开发并分享土地一级开发后土地增值的收益等三种模式进行，在资金允许的情况下，采取上述三种方式进行土地一级开发，对于确保既定的发展目标和发展时序有帮助。

主题公园开发商直接拿“熟地”进行二级开发，可以避免生地无法完成拆迁或者无法及时完成拆迁的风险，政府暂时无土地指标引发的风险（无法及时、甚至无法取得土地使用权），政府不诚信风险（指标无法落实、优惠政策取消、要求补地价等），领导换届风险，拿地主体不当引发的风险。

（二）国有土地长期租赁、先租后让、租让结合方式

2015年11月25日国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局印发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号），提出了鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。2016年10月28日国土资源部办公厅印发了《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号），提出了土地租赁和出让的招拍挂工作可合并实施；可通过先租后让方式使用土地；允许以协议方式办理出让手续等政策。

这种模式优化了原本繁琐的审理流程，降低了国有土地流转审批的难度。但是以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）执行，租赁期限按照《合同法》规定，不得超过二十年。如采取长期租赁形式使用土地，可考虑在租赁合同上设置优先条款，以保障项目开发建设的安全性和持续性。

（三）集体经营性建设用地出让、租赁、作价出资或者入股，以自主、联营、入股等方式进行改造开发。

2016年10月28日国土资源部办公厅印发了《产业用地政策实施工作指引》（国土资厅发〔2016〕38号），提出了产业用地政策允许依法使用集体建设用地的，除农村集体经营性建设用地入市改革试点地区外，其他地区应按《土地管理法》相关规定执行，以农村集体经济组织自行使用、农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等方式与其他单位、个人共同举办企业的方式使用土地。在此前提下，各地可依法探索完善集体建设用地使用权入股、联营的管理方式。2017年10月31日，《土地承包法》修正案草案被提请十二届全国人大常委会第三十次会议初审。草案对农村土地所有权、承包权、经营权三权分置作了吸纳，从立法的角度进行了明确。

目前集体经营性建设用地主要应用于兴办乡镇企业[4]、乡（镇）村公共设施和公益事业建设[5]、村民建设住宅、返乡下乡人员开展农业产业、返乡下乡人员开展创新创业、租赁住房产业、非营利性养老服务设施[6]、农家乐[7]、自驾车、旅居车旅游[8]、乡村旅游、休闲农业[9]等。较少用于主题公园建设与开发。

（四）在建工程转让和股权转让

主题公园开发商二手地拿地主要是通过在建工程转让和股权转让。

1、在建工程转让

在受让在建工程前，一定要先进行尽职调查，并由专业的法律服务人员设计安全的交易方案，避免在建工程转让未达转让条件、在建工程是否已经支付了全部土地使用权出让金、避免在建工程被抵押、查封、存在质量瑕疵等风险、避免施工风险、避免未取得合法手续等风险。

2、股权转让

通过股权收购方式转让土地使用权时，我们应充分重视尽职调查的开展、并设计交易方案。在方案中，需要约定由转让方承担可能出现的风险，并要求提供必要的担保。避免转让人可能出于自身利益的考虑，出现隐瞒债务（包括或有负债）、虚构债务、与多方进行交易等欺诈行为的风险，避免交易方案存在不安全或者违法的风险，避免招商要求捆绑出让的风险及税收风险等。

通过在建工程转让和股权转让获得土地使用权时，我们建议优先考虑以股权转让的方式取得土地使用权，或者，约定在转让条件具备时予以转让在建工程。