大城市的优势

      <21世纪>:城市对农村,城市对乡镇,大城市对小城市有什么优势?

      杨伟民:城市可以容纳很多产业,有一些产业必须集中起来才有效益。特别是服务业,需要人口达到一定规模才能形成。国外就有这种调查,多少人要有一个加油站,多少人要有一个美容院,多少人要有一个牙医。这是城市和产业发展关联性的一个重要体现。

      其他国家,比如印度、美国的城市化和我们有很大的不同,它们的城市是依托服务业发展起来,而我们主要是靠工业带动城市发展,这是两种不同的模式。我们曾经有大量的乡镇企业,它们从事工业生产,但是存在于农村,因为农村土地比较便宜,而且便于吸收农民就业。长三角、珠三角就是这样的例子。但是,小城镇虽然有了乡镇企业,作为城市标志的服务业却发展不起来。国际上已经进入了服务经济时代,美国上个世纪60年代率先进入服务经济,标志就是60%的劳动力从事服务业;英国是上个世纪80年代;德国和日本是上个世纪90年代。而我们还处在工业经济时代。

      小城镇可以发展初级的工业,但在发展服务业和高端产业方面有劣势。我们服务业为什么发展滞后?其中一个重要的原因,就是在工业区的模式下,对服务业的需求不能形成规模。另外,服务业需要优秀的人才,而优秀的人才又需要良好的居住环境,这就需要建设大城市,乡镇容纳不了那么多优秀人才。我们过去在招人与招商的关系上存在误区,总是以招商为重,以为建了工厂,人才就来了。这种观念需要逐步调整,可以从税收开始,从以物为主的税收变成以人为主的税收,从向生产者征税变成向消费者征税,在哪个地方消费,就在哪个地方交税,这对于商业、贸易的发展都有好处。当然,调整需要很长时间,要以人们收入的大幅度增加作为前提,但是这个方向是正确的。

      <21世纪>:从人口规模看,中国已经有很多大城市,为什么说人口没有聚集到发展服务业所需要的规模吗?

      杨伟民:这要看怎样理解城市化。我们名义上的城市人口确实增长很快,城市化水平提高很快,这有几个原因。一是2000年之后统计口径变了,进城的农村人口,只要在城市住了半年以上,就算作城市人口。2000年之前我们城市化率只有30%左右,但是调整统计口径之后,城市化率就迅速上升。另外,2000人以上的工业区的人口就算城市人口,全国搞多少个工业区,一个企业就可能有2000人。实际上,其中很多人都不能算上真正的城市人口,比如农民进城打工,他可能住半年一年就回去了,却被统计为城市人口。而且,其中很多人享受不了当地的公共服务、社会保障。如果以在城市就业定居、享受城市公共服务、享受平等权利作为标准定义城市化,那我们的城市化率就会大大降低。

      城市规划要超越行政区划

      <21世纪>:人口的集聚程度不够高,还有一个原因,就是在城市内的分布太广泛,没有向城市中心集中。比如说东莞,很多镇的人口都很多,中心区反而不突出。

      杨伟民:东莞为什么出现这样的情况?因为它原来就不是一个城市,是农业用地发展起来的,所以根本就没有城市中心的概念。中心区的概念,还不能单纯从行政区的范围看,应该跨出行政区范围,从更大的范围来考虑。深圳和东莞的面积都很小,只有2000平方公里左右,而一个大城市可以在几千平方公里范围内进行配套,比如说这个地方搞一个批发市场,那个地方搞一个居住区,那个地方搞一个大学,那么,一个城市可能并没有单一的中心,我甚至可以把东莞的某个中心放到深圳,把另一个中心放到广州,甚至香港。

      像北京这样中心过度集中的方式,某些区域只有商务功能,另外一些区域则只有居住,可能反而不是特别好,比如CBD就集中在一个区域,可能会带来交通的拥堵。再比如,北京的望京地区是几十万人口的纯粹居住区,那居民上班下班都会被堵在路上,早上是进城堵,出城的路很空,晚上是出城堵,进城的路很空,如果他们工作的地点分散一些,就不至于这样。

      国外过去也是这样,比如东京的新宿就是一个鬼城,白天人从四面八方来,晚上就人去楼空。现在他们在城市规划上有一些理念上的改变,在一个小的区域内,既有商业,也有生产服务业,还有居住。

      <21世纪>:我们要建设大城市群,那就存在这样一种可能性,每个城市都争做城市群的中心。

      杨伟民:这要靠区域规划来解决。比如荷兰阿姆斯特丹和鹿特丹同时都可以作为空港和海港,但是荷兰政府通过空间规划,将阿姆斯特丹定位成空港,将鹿特丹定位成海港。如果他们当年没有这么设定,两个城市都搞海运和空运中心,受损失的肯定是整个荷兰。

      我们的城市规划是一个部门一套系统,很难形成统一。有的城市,一个部门把一个地方规划为疏港通道,另一个部门又把它规划为城市内部道路,两个部门的规划合不到一起。我们今后要把国家总体规划做好,避免规划混乱,各部门互相冲突。美国没有这个东西,但我们的国情要求我们这样做,我们有大量的国土面积不适宜工业化和城镇化发展。

      从国家全局的角度规划城市化

      <21世纪>:国家现在要进行功能分区,有的地区会成为限制开发区和禁止开发区,这些地区愿意放弃城市化可能带来的收益吗?

      杨伟民:这是一个比较复杂的问题,要从三个方面来做:

      第一,树立科学发展观,真正按照科学发展观的要求来做。从生活质量来讲,除了工业产品、农业产品、服务之外,人们还需要有清新的空气,清洁的水源,惬意的环境。总体来看,我们提供物质产品的能力越来越强,但提供生态产品的能力越来越弱。所以,发展的概念中要引入一个新的要素,即十七大提出的生态文明。

      第二,地方要服从国家的大局,这个大局是为后代考虑。比如说把青海三江源地区作为国家限制开发区,不只是为了青海当地几十万人,更是为了黄河、长江下游更多的人,也是为了后代的可持续发展。

      第三是要补偿。通过补偿,使这些地区的人们不至于因为提供生态产品而导致生活水平下降。这一方面应该说已经基本形成共识,但是具体的补偿方式、补偿标准、补偿技术还需要研究。在财政方面,使这些地区的人们能够享受到不低于全国平均水平的公共服务,这可以通过财政支出来进行衡量。这些地区政府的绩效评价指标也要改变,不能考核GDP。

      <21世纪>:那么就有一个问题,如果这个地区人口太多,那补偿的支出会很大,可能超出财政的承受能力。

      杨伟民:要解决这个问题有三个办法:第一是尽力扩大分子,根据当地的资源环境和生态能力搞一些高科技产业,只要不影响生态,都可以搞。第二是减少分母,就是减人,把人口迁移出来。人口迁移一定要从长远考虑,要进行专业培训,首要的是基础教育。第三是中央和省都要给予相应的补偿,通过财政转移支付,最主要是一般性财政转移支付,当然也要搞一些财力性的转移支付。

      这些工作都需要逐步实施,特别是迁移人口,需要很长的时间,而不能简单地靠行政命令让人搬迁。因此,主体功能区的形成需要很长的时间,不是说规划出来第二天就实行了。我说过,主体功能区形成之时,就是我们全面小康之日。这次十七大说了,这要到2020年。

      <21世纪>:现在东部一些城市在谈产业转移,如何看待在这一过程中可能出现的问题?

      杨伟民:在新的阶段,我们需要新型工业化。工业比重要降下来,服务业要上去。但这不是说这个产业一定要转出去,现在有一个很不好的倾向就是把污染企业转到另一个城市。比如最近江苏出了一个太湖地区污染排放准入标准,许多企业就把生产转到环境标准较低的地区去了。从国家和全局的角度考虑,无论是在太湖还是在苏北、安徽,这种现象都不应该再出现了。

      现在我们走的是一条先污染后治理的道路。先污染赚到了钱,然后回过头再拿钱来治理,如果全国都这样做,我们什么时候才能治理完?经济发展到一定程度,环境标准就应该提高,并不是说每个地区都要发展工业才能变成发达地区,比如珠海可以搞成一个人居地区。比如澳大利亚就没有钢铁,但是农业和服务业比重很高,它照样能实现现代化;再比如美国的GDP主要集中在三大城市圈两大经济带,中间大平原地区城市化水平跟中国差不多,但我们能说美国没有现代化吗?所以,现代化不能按区域来看,要从全国来看。