城市规划管理机制创新的思考和实践 简介： 城市规划管理运行机制面临着高速发展的经济环境。以世界的眼光和崭新视角编制和实施规划，继往开来求实创新，唯有加强自身改革、机制创新，推进城市规划高效能管理，方能发挥规划先导性作用。本文从构筑地区级规划管理体系的思考出发，提出了创新城市规划管理的新机制，构筑规划管理决策链的重要环节——决策、 智囊、实施和监督等系统的必要性和可操作性。 关键字：规划管理机制创新 思考 实践 　　城市规划管理机制是城市规划创新体系的核心，又是实施城市规划的根本保障。正确决策是规划管理工作成功的重要前提，避免因决策失误造成的重大损 失是实现城市规划工作效能的基本前提。规划的制定与实施必须充分发扬民主，改进公众参与的方式，推进规划的社会化程度；完善重大决策的规则和程序，建立与群众利益密切相关的重大事项的社会公示和听证制度，完善专家咨询制度、技术审查制度等。 　　1、城市规划管理机制创新的必要性 　　1.1经营城市的必然要求 　　随着全球经济一体化进程的加快，我国市场经济 不断完善，土地招标、拍卖等有形市场的作用不断增强，土地等资产资源已经在经济运行中显示出其自身所具有的属性，运用市场机制和市场规律整合城市中的各种资源，已成为政府作用于经济运行的主要方式与手段，通过增强和优化城市功能，体现功能导向性、生态环境导向性和社会导向性，突出城市特色，提高城市品味， 提升城市形象，降低城市运作成本，提高城市收益，增强城市综合竞争力，从而使城市的经济、环境和社会协调统一，营造城市建设良性循环，实现城市的可持续发展，形成最适宜创业发展和生活居住的城市，这一切都需要政府在完善城市规划体系中加强机制创新。 　　城市化进程中，往往现状发展与城市化发 展的要求不相适应，在产业布局、城镇结构、人口集聚，亦即“工业向园区集中、人口向城镇集中、土地向规模经营集中”尚不能形成有机整体，城镇基础设施尚不配套，市政设施产业化程度还比较低，城镇建设质量还不高，缺乏疏导中心城区人口的磁场效应；同时，过快、过猛、过热的开发与建设，正在给人们生存的城市环 境带来种种重压，如城市水泥森林膨胀，地面沉降、“热岛效应”等等，迫切需要通过强有力的组织协调，优化配置城市空间资源，完善功能布局，有序理性推进建设。 　　规划管理决策是城市规划建设的中心环节，关系到城市建设管理的最重要活动。在城市建设突飞猛进、经济体制转轨变化之中，城市规划的 编制、设计、评审、批准等环节尚不完善，一方面，在公共开发领域市场行为政府化，本应通过市场运作的设计项目却作为指令性任务形式，指定城市规划设计单位制作，常出现应付政府交办的任务现象，缺乏深层次规划的专题研究；另一方面，政府职能市场化，城市规划设计成果在非公共开发领域多为通过市场运作方式获 得，在未形成详细规划全覆盖的状况下，规划的公共性与开发商的利益驱动矛盾突出，设计单位在市场竞争压力的利益驱动下，片面追求经济效益，规划针对性弱化，规划成果缺乏科学性、综合性和前瞻性，尤其是开发商故意引导规划控制条件偏向其经济利益；规划的行政行为与技术行为混杂管理等，市场经济发展的不平衡 和市场机制的缺陷，呼唤着城市规划决策的科学化和民主化。 　　1.2公开、规范、高效的服务型政府的新要求。 　　规划好、建设好、管理好城市是政府的职责，规划是城市发展的龙头，是政府调控经济、社会活动的强有力杠杆，是政府指导和控制城市建设发展的基本手段，是关系城市现代化建设全局的一项重要工作。 　 　规划的有效实施，关键在领导。政府作为规划的组织者、决策者、协调者和实施监督者，对规划的重视程度，直接关系到规划的决策水平和实施效果。规划决策的 失误，不仅会影响到当前经济、社会、环境的协调发展，影响当代人的利益，还将影响子孙后代。随着城市化进程的加速，城市发展面临的外部环境越来越复杂和具有不确定性，而规划管理的统一性缺失，建设项目往往缺乏统筹考虑，审批项目的标准快与慢，行与不行，总体与局部矛盾等问题，反映了规划编制一定程度的滞 后。管理者要处理、协调错综复杂的矛盾，往往过多地应付技术环节，没有足够精力去研究和把握涉及城市发展全局的战略层面问题，也难以保持对城市发展中各类新生事物的敏锐洞察力。为此，我们应当怀有战略眼光和全局意识，依法行政，依规划施政，强化城市规划的权威性、战略性、整体性和规范性，加强规划对经济、 社会和环境的调控力度。 　　市场经济需要制度保障。在市场经济中，政府的主要职能是营造公平竞争的环境，维护正常的市场秩序，加强制度建设 和宏观调控。坚持规划管理机制创新，是突破体制性障碍的必由之路，党的十六届三中全会明确提出“深化行政审批制度改革，切实把政府经济管理职能转到主要为 市场主体服务和创造良好发展环境上来”，通过实现依法行政的制度条件，制度环境和制度功能，从探索中国特色、时代特征、新的城市发展要求出发，强化规划落地管理，才能真正保证代表和实现最广大人民群众的根本利益。 　　随着社会主义市场经济体制的完善、《行政许可法》的实施，作为公众关注度 高、公益性强、综合性强的规划部门的政府职能转变势在必行，一些原属于政府行政权限内的事务和管辖内容，将通过技术性审核部门、专家咨询性机构、行业协会、社会中介组织等组织及机构开展工作。面临着城市建设的迅速发展、房地产业呈几何级数增长，我国加入WTO所带来的开放服务贸易市场、对房地产业及规划设计、咨询等中介服务产业强烈的冲击，我们在规划社会组织工作方面尚存在带有明显的行政色彩、发育不易、组织监管不力等问题，培育和发展社会性组织机构， 有利于促进政府职能转变、优化社会资源配置、维护社会经济秩序和不同利益集团以及法人的合法权益，有利于完善社会化服务的功能。 　　1.3规划决策民主化是科学化的重要前提 　 　维护社会整体利益和公共利益是政府的职责，城市规划行政作为一项政府职能，在错综复杂的城市大系统中，无论是城市建设发展的宏观决策，还是单个建设项目 的微观决策，大到城市总体规划布局、交通组织、环境保护，小到地块的开发强度、建筑日照、绿地布局和公建设施等，无一不涉及社会公众的利益和资源的可持续发展，从而控制“非公共性”利益主体的外部不经济行为，体现空间资源使用的“公开、公平和公正”。因此，政府对于城市规划的决策，常常涉及多因素、多结构、多种关系的综合性决策。仅凭领导者个人的才能、经验和智慧或开发建设的良好愿望已经不够了，单靠人格化的决策、个人的意志是难以做到决策的科学性、合 理性、可行性和连续性的，面对广大人民群众的利益体现，应当慎之又慎，避免因决策失误而侵犯公众利益。 　　新近修正的《上海市城市规划条 例》第二十六条规定，“制定城市规划，应当听取公众的意见。控制性详细规划草案报送审批前，组织编制机关应当向社会公布该草案，可以采取座谈会、论证会、听证会以及其他形式听公众的意见。”规划决策民主化是规划决策科学化的重要前提，作为政府行为的科学决策除了科学的方式、方法外，必须运用咨询来帮助决 策，既能减少决策的失误，尤其避免大的失误，又能集思广益，取得综合效益的最大化。这就需要建立规划专家咨询机制，为政府决策提供决策咨询。 　　1.4城市规划管理运行机制自身改革的迫切需要 　 　经济社会建设的飞速发展，对城市规划管理科学性提出了新的要求，基于当前工业、信息突飞猛进的时代，为解决激化的生态环境、社会经济、竞争协调等问题， 都要求增强规划编制的科学性和前瞻性，加强规划科学民主决策。面临新形势的要求，规划管理机制与现代化的管理要求尚不适应，存在着亟待解决的四个方面问题： 　　1.4.1 政府的公共性行为存在差距。 　　规划的权威性、严肃性还没有完全得到实现，一些地方规划出现畸形发展状态，其原因在于个别领导规划法制意识淡漠，不按规律办事，“长官意志”作 祟，喜欢“拍脑袋”决策，随意改变规划，以致许多已制定的规划因不符长官意志而成为废纸；更有规划跟着“长官意志”和开发商的指挥棒转，破坏了城市的整体布局；还有的地方“一届领导一个调”，一旦换届，就出现“刚规划就易帜”的劳民伤财现象。 　　1.4.2 有待克服松散的管理模式。 　　现实中，规划编制和审批周期过长，且往往脱离实际，难以完全适应社会经济发展的需要，往往表现为规划编制在城市发展过程中“头痛医头、脚痛医脚”，对城市发展中的相关信息知之甚少；被动的、静止的、从属的规划往往落后于城市的迅速发展与信息瞬息万变的实际变化，缺乏规划管理决策统筹考虑的咨 询，研究和监督，如土地使用制度改革中，出让和招标地块的推向市场，缺乏通盘规划和法规制度的检验。存在着搞地块平衡、如集中绿地建设、空间布局环境、公建设施配套规划要求的零打碎敲等问题；难以成气候、成规模、形成综合效应。这就要求摒弃小作坊式的开发模式，注重增强规划决策链的环节，为规划管理提供长 效决策依据； 　　1.4.3 规划管理中规划编制程序不够完善、项目选址流转方式不够清晰、批后管理衔接不够紧密、规划管理部门和技术部门之间运转机制不协调、整体专业素质亟待提高，尚存在审批标准不统一，对同一类型的建设项目，在审批时对标准、尺度、时限等方面存在不同的说法，既有损于政府职能部门的形象，亦使少数开发商认为有机可 乘，趁机“攻关”。 　　1.4.4 缺乏监督机制。现行的建设项目规划管理往往缺乏行之有效的督查，缺乏集体决策、集体防守的监督管理机制，以及协调运转、公开透明的机制。在管理程序上一个部门或一个经办人承担全程项目管辖职能，缺乏一定的监督制度，给人以“一夫当关、众夫攻关”的印象，所谓“没有好处不办事，给了好处乱办事”的权力寻租源 出于此。作为行政主体，规划部门是国家行政权的执掌者，如果未能依法充分有效地行使权力，其实质就是被动姿态上的滥用权力，也是权力非物质性腐败的一种隐蔽形式；从行政法意义讲，行政不作为是行政权力与行政责任严重脱节的表现，也是一种“懒政”。 　　2、城市规划管理机制创新的思路 　　坚持城市规划地位的先导性、城市规划编制的科学性、城市规划实施的权威性、城市规划管理的创 新性，在规划理念、内容、方向、机制和法治等方面求实创新，使创新理念、创新活动贯穿于规划管理全过程。以宝山区为例，在机制创新探索过程中，形成了探索型的管理思路，并在操作过程中加以摸索，并不断加以改进。 　　位于长江三角洲区域顶端的宝山有着滨江临海的独特优势，作为上海北翼连接长三 角地区沿江城市发展带上的“桥头堡”，在上海建设现代化国际大都市和国际经济、金融、贸易和航运中心之一的宏伟目标过程中，宝山新城已成为上海近期规划建设滨水城镇带和产业发展带的良好发育之地。抓住中国2010年上海“世博会”的机遇，推进宝山城市化发展的既定目标，把宝山建成长江三角洲地区的精品钢及 延伸业的产业枢纽、世界级造船基地、上海北部物流服务基地、上海国际航运中心的重要组成部分和环境优美、适宜居住的现代化生活园区，都迫切需要我们从更宏观、更长远、更全面的角度来审视我们的规划决策，探寻实现城市规划管理决策科学化、民主化的最佳途径。 　　通过完善规划决策机制，——规划 委员会、规划专家咨询机制——规划专家咨询委员会、规划技术监督机制——规划部门技术审查委员会、规划社会组织——规划协会等，构建适应现代化国际大都市发展要求的规划管理体系，不断提升城市整体的生活品质和国际竞争力，从而保证城市总体规划的有序实施，充分体现全面发展，协调发展和可持续发展要求，实现 经济效益、社会效益和生态效益的统一。 　　2.1完善规划决策机制 　　2.1.1 建立规划委员会。根据《中华人民共和国城市规划法》和《上海市城市规划条例》等法律、法规的规定，结合实际情况，完善“两级政府、三级管理”的新规划管理体制架构中，进一步提高政府综合科学决策水平，创新规划理念，加强对规划建设的领导，发挥强有力的组织协调作用，统筹空间资源，完善功能布局，有效决策各 项建设，推进经济与社会资源配置的匹配化。 　　规划委员会的宗旨是在审议工作中坚持公平、公正和公开的决策原则，科学指导全区经济、社会和建设的可持续发展，加强规划指导，依法行政、规范审批、严格实施、健全和完善规划管理体制。 　 　运作机构设置。规划委员会不是区政府的一个具体的职能部门，而是区政府重大规划的决策性机构，是区政府审议重大规划建设事项的必经程序。区规划委员会由 区四套班子、相关职能部门主要负责人、大中型企业代表及部分市民代表组成，其主任、副主任等领导职位，应由区政府主要领导和主管城市建设的领导担任。 　 　规划委员会下设办公室，作为常设办事机构，与规划部门合署办公，实行两块牌子、一套班子，处理规划委员会、专家咨询委员会日常事务、行使执行、协调、组 织、监督的职能。通过建立督办制度，及时将例会确定的事项，性质，进行责任分解，明确时间节点，进行跟踪督办，并将实施情况及时向规划委员会报告。 　 　2.1.2 规划委员会主要职责：作为全区规划的决策机构，对城市规划建设和管理重大决策提供审议意见。审议和决策全区性重大规划方案;审议全区经济社会和区域发展战略；审核区域总体规划；审议新城总体规划、中心镇总体规划；审议重要地段的控制性详细规划调整、修建性详细规划与城市设计；审议各类规划的调整；对城市规 划未研究和待确定的重大项目选址进行决策；审议重要地区、重要地段建设的重点项目、特殊公建项目的选址与建设工程的方案和初步设计；审议全区交通、市政、岸线、防灾、公用、环保各专项及专业规划；审议重大、有争议的规划违章违法案件的处理；对全区城市规划的组织编制和实施发挥强有力的组织、协调和监督作 用。 　　2.2建立规划咨询机制 　　2.2.1规划专家咨询机构。作为区政府重大规划决策咨询机构，是区政府作出决策前的专 业咨询机构，对各类重大决策、规划方案和专项规划提供前期咨询，由规划和相关专业专家组成专家库，每次专题或会议在专家库名单中抽取，同时，根据区域内规划项目需要选聘境外规划专家，每年视情况进行人员增减。 　　规划专家咨询委员会的宗旨是：科学研究、深入探讨，把握建设发展的新机遇，促进区域经济、社会和生态环境的可持续发展。 　　2.2.2 区规划专家咨询委员会主要职责：研究区域发展与目标、性质与功能、总体布局等重大课题；研究全区重要规划，包括区域总体规划、中心镇规划、市级工业区规划、重点地区、重点路段控制性详细规划和城市设计；研究全区性对内、对外综合交通规划；区内道路系统规划；给水、排水、供电、供气、电信等专业系统规划， 防灾体系规划、环境保护规划等，以及市政基础设施专业方面的重要建设工程规划方案；研究重大社会事业发展规划以及重点专项建设工程规划方案等。 　　2.3 健全规划技术监督机制 　　2.3.1建立规划部门技术审查委员会（下称技审会），由各业务部门负责人组成，是规划部门的专业技术协调地决策性机制，目的是全面提升规划管理水平、行政效能和服务质量，严格依照法定职责、法定程序行使行政职权，做到行政行为合法、有效，从而健全科学规范的规划管理体系，提高规划部门化解城乡 建设发展中各类难点的能力和驾驭各种复杂局面的能力，实现规划管理的新突破、新局面和新发展。 　　2.3.2规划部门技审会议事职责：对规 划建设项目的审查与评定，包括规划方案、在建成区或旧住宅区内插建、改建或扩建的规划项目、规划调整方案；对重点地区、重点地段、重大项目的选址研究与审核；对区域内重点项目建筑方案进行研究与审查，如用地范围与选址审核或方案审理范围不一致或受影响的带征地块；与批准的修建性详细规划调整的总平面方案 等；临时、零星（重要地区门面装修、广告）工程许可；重点项目、重大项目建筑方案；重要地区地名的命名方案;对重大违章违法建筑案件处理研究和决定，如竣工合格证与房屋土地使用证不符合；调查处理违法建筑中，被拆除方认为处理不公，可能引起诉讼的案件；涉及重大 违反规划案件及处罚数额较大的案件；研究和处理矛盾集中的规划信访案件等。 　　2.4培育和发展规划社会组织 　　党的十六届 三中全会《决定》中强调，完善社会主义市场经济体制要完善和积极发展基层群众性自治组织、商会、行业协会、中介组织和其他民间组织，以发挥在结构转型和市场经济中的功能。通过发展规划行业协会，制订行业内部的技术标准、行为规范，自律管理行业资格准入等，明确相应的责任权力和义务，与规划部门进行沟通和协 商，为行业会员提供政策、市场、价格、技术等信息，规划管理部门原先承担的部分政府功能，如设计、评审、技术服务、评优、咨询、培训等，均可由中介性组织进行。 　　培育和发展规划行业协会，首先要改革目前行政性的协会，转变职能，从管理型转变为服务性，通过协会组织法，由会员选举产生协会领 导，并放宽协会准入的登记限制，实行对中介组织的宽进严管，一方面要放宽部分中介领域的准入，使规模大、服务好、有诚信的中介组织在竞争中做大做强；另一方面，制定市场竞争规划，规范中介行为，进行有效监督和管理。 　　3、城市规划管理机制创新的操作性 　　3.1规划委员会议事规则 　　3.1.1 依法行政的原则。先期研究全区发展与规划建设的重大经济、规划方针政策，为规划布局决策提供重要依据；对重大规划决策实施建设的后评估。报送规划委员会讨论重大决策性议题，一般先交规划专家咨询委员会讨论，提出意见或建议，同时对规划管理，实施中需要重视的问题形成咨询意见。咨询成果作为区规划委员会审批 重要规划或协调决策重要规划依据。规划委员会应、将规划编制、规划审批与规划实施的责权分离，使规划决策更加科学民主，所议事项和结果符合法律、法规的规定，有效防止规划实施过程中的随意性，对违犯法律、法规的行为，均应按照性质和造成后果程度，依法予以追究。 　　3.1.2 集体决策的原则。规划委员会在主任的领导下开展工作，涉及区域规划管理的重大问题、全局性问题，建立集体决策制度；定期和不定期召开由主任主持的工作例会。规划项目集体审核后，按照“公开、公平、公正”的原则，由主任签署会议纪要，各成员单位按照各自分工落实具体措施； 　　规划委员会会议必须坚持回避的原则。凡所审议的项目与委员本人或其所在组织有直接或间接的利益关系时，有关人员应在会议召开前向会议召集人申请回避。 　 　3.1.3促进发展的原则。规划委员会通过强化政府对规划建设的控制，确保规划的科学性、前瞻性和可操作性；按照“布局合理、层次分明、功能完善、有序发展”的原则，实现“工业向园区集中、居住向城镇集中、土地向规模经营集中”的目标，优化配置资源的同时，实行规划的全覆盖，使各专业规划宽到边、深到 底，形成合力。促进经济、社会的健康、快速发展。 　　3.2规划专家咨询委员会议事规则 　　3.2.1科学合理的原则。本着科学探索、合理布局的原则，加强区域经济、社会、文化、环境的研究，加强可持续发展的力度，探索区域规划的发展战略。 　　3.2.2集体探讨的原则。集体讨论，从各个不同领域、不同角度探讨发展思路，为规划委员会对区域重大规划做出决策提供咨询和依据。 　　3.2.3促进发展的原则。集思广益，发挥专家咨询成果的有效作用，促进区域的经济、文化、社会和生态环境发展，提升区域的整体品质。 　　3.3 规划部门技审会操作规程 　 　3.3.1决策、实施和监督机制相协调。行政审批制度改革。摒弃倚重行政审批管理经济社会事务的陈旧观念，及时清理和修订相应的法规或规范性文件，建立一系列适应快速发展形式下的快速审批机制，符合规划的项目应快速审批，切实提高审批实效。抓紧抓好行政审批项目的后续监管。按照“谁审批、谁负责”的原 则，建立健全行政审批项目内部制约和外部监督机制，落实审批责任追究制、公众参与机制、对违法建设行为的举报制度和信息反馈机制；要在规划项目选址和用地、工程管理分离的基础上，建立相互监督制约和协调工作的机制，做到“两个加强”，一是加强对各个部门的督查和督办，确保政令统一、行为规范；二是在规划 管理政策和技术方面，加强综合研究与协调，切实提高规划业务水平。 　　3.3.2 提高规划管理队伍整体素质。规划部门是编制和实施城市规划的具体操作者，其自身素质、行政水平、职业道德和价值取向直接关系到城市发展的大计，要追求城市长远利益和公共整体利益最大化，实现经济社会建设的跨越式发展，必须致力于培育创新型运行机制，致力于营造尊重人才，全员创新的团队精神，为机制创新提供 强有力的环境支撑。加强规划管理队伍建设，一是要树立依法行政、严格执法的观念，不断提高规划业务能力；二是营造“激情互动、全员参与”的氛围，使每一名规划工作者做到“自己要想做得更好”，经常想问题、想办法，把规划创新当成每个人的一项事业来做；二是优化人才成功机制，为规划人才创造一个有利于形成规 划成果的良好科研环境、工作环境，包括人际关系的“小环境”和一种宽松、受到尊重的“大环境”。 　　3.4架设沟通桥梁，推进中介服务体系 　 　3.4.1发展中介服务市场，推进服务体系，发挥规划行业协会的服务、代表、自律和协调职能。明确协会不是“二政府”，其工作重心是提高服务意识，提升服务功能、搭建服务平台、提高服务水平，能通过建立蕴含强大辐射力与服务功能的平台，多视角、全方位地向国内外推介规划信息，成为协会与会员交流、沟通的 载体，成为反映规划动态的窗口和咨询服务平台，为规划决策和开发建设服务；其次，加强人员培训，制订行业内部技术的标准、资质分类、行业资格准入标准及专业培训；开展行业间的合作与交流，沟通信息，组织专题研讨，开展规划设计、成果创优活动。 　　3.4.2规划中介服务场，提高服务质量。针 对目前中介服务不规范、服务质量差等突出问题，在建立严格规范的规划资质、资格准入制度基础上，建立分级定期培训和考核的机制、自律监管机制和整合协调机制；积极向有关部门反映沟通规划管理体系、规范整合等方面的共性矛盾，高效率为规划行业做好服务。 　　创新城市规划管理机制，建立公开、公平、公正、透明和规范化的管理制度，是生产力发展和进步的必然，是市场经济体制逐步完善的要求，城市管理呼唤新机制，新机制推进责任政府、法治政府的建设，保证规划的前瞻性、科学性和国际水平。 　　[参考文献] 　　1、任致远《21世纪城市规划管理》东南大学出版社 　　2、吴晓勤 建立城市规划咨询市场的几点思考 《城市规划》2003、11 44-45 　　3、颜丽杰 王国恩 城市规划行政的制约机制——公众参与 《规划师》2002、9 57-59 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