在我国城乡发展建设中，城市人民政府依据《城乡规划法》制定本地的控制性详细规划（以下简称控规），并依据控规对建设项目进行规划管理是法律赋予的权力和责任。容积率、土地使用性质、绿化率、建筑高度等是控规的重要指标，是国有土地使用权出让合同中必须规定的重要内容，也是进行城乡规划行政许可时必须严格控制的关键指标。近年来，一些地方的城乡规划主管部门在行政审批中，利用手中的权力擅自修改控规指标（特别是改变容积率、土地使用性质等重要规划条件），对调整搞“暗箱操作”，甚至出现了权钱交易谋取私利的违法行为。规划领域的违法违规行为不但给国家造成巨大的经济损失，而且也严重损害了政府部门和规划行业在公众中的形象，造成不良社会影响。

存在的主要问题

规划审批过程中的腐败行为主要是通过规划编制审批制度上的漏洞，利用自由裁量权，擅自随意修改控规以达到权钱交易之目的。剖析近年来规划腐败的典型案例可以看到，擅自修改控规主要集中在两点。

提高容积率。该类型的腐败案件最为多见，在擅自修改控规的腐败案件中所占的比例约为90％。容积率是控制土地开发强度的重要指标。容积率越高，建筑面积越大，对于经营性土地而言，房地产开发商利润也越多。一些开发商往往在拿到土地后便谋求通过不正当手段，修改规划方案，提高容积率。如重庆规划局发生的腐败案件主要集中在修改控规，调高容积率指标等方面。

改变土地使用性质。该类型的腐败案件在擅自修改控规的腐败案件中所占的比例约为10％。通过控规确定的居住、公共设施、工业、仓储、道路广场、绿地等用地，在土地取得方式、使用年限、市场价值等方面都有很大差异。因此，内外勾结，随意修改规划，改变土地使用性质，如将绿地、公共服务设施等用地调整为商业、居住用地，为开发商谋取利益，也成为规划系统腐败案中十分普遍的现象。

产生的原因及其分析

   上述问题产生的原因是多方面的。在市场经济体制下，投资主体的多元化导致了利益主体的多元化，一些利益主体为了追逐利益最大化，甚至到了不择手段的地步。而一些地方政府的发展政策导向和规划决策，又过于偏重资金和项目的引入。在这种形势下，城乡规划管理部门的工作，必然面临着极其复杂的局面。2008年1月1日，新的《城乡规划法》开始实施，这部法律对于控规的编制、审批、修改等作了十分严格的规定，并确定了完整的监督机制。但在实际中，法律的有关规定还没有完全落实，控规从制定到实施仍然存在不少问题。

城市规划制定工作滞后。按照《城乡规划法》的规定，控制性详细规划是城市国有土地出让和进行规划许可的直接依据和前置条件。但这一重要法律规定的落实情况却不容乐观，根据调查，近年来出让的地块中依然有不少没有编制控规。据统计，目前海南省城市、县城镇控规覆盖率达到80%的市县有陵水县陵城镇等6个县级城镇，其余大部分都在50％到65%之间；其中，省会海口市仅为63%。而已经编制的控规，由于深度不够、质量不高，导致规划本身的科学性、操作性、适应性不强，难以作为土地开发的依据，又为调整规划埋下伏笔。

控规管理制度建设滞后。目前各地依据《城乡规划法》进行有关制度和机制建设的进度相当滞后，城乡规划部门工作依据的制度和机制仍然是在原有法律基础上形成的，而原有法律最大的问题就是规定过于原则化，为规划管理留有较大的自由裁量权，给不能严格自我约束的规划管理人员违法牟利留下了余地。

控规的制定和修改程序仍不规范。一是一些地方政府领导对规划的法律严肃性认识不足，干预较多，导致规划的制定与修改都表现出很大的随意性，也为违法违规行为“搭便车”提供了机会，有些地方甚至仍然存在以领导批示、会议纪要等形式代替法定审批程序的现象；二是城乡规划编制过程中，不注重听取专家和公众意见，专家审查和公众参与流于形式。

控规编制中对城镇发展的实际调研不深入。一些地方在规划编制中缺乏对城镇化高速发展时期城市现状、发展条件和存在问题的深入调查和研究，缺乏有针对性的技术经济分析，导致规划成果与开发建设实际脱节，可操作性不强。特别是随着《物权法》的颁布实施，现行的控规编制方法对经济发展、土地权属及各方利益的均衡性考虑不足，控规编制中对维护公共利益、注重私人权益以及公众参与等方面不够注重。

现有的监督机制存在漏洞。从调研情况看，很多规划部门都制定了规划公开公示的办法，但实际上并没有充分发挥监督的效果。从内部看，政府部门之间、规划部门内部之间的信息缺乏沟通，对于法定规划审批程序的严格执行缺乏有效制约和监督；从外部看，规划透明度不高，审批公开不够，行政权力的行使没有受到社会的有效监督，使得“暗箱操作”和腐败行为有机可乘。

不良社会风气的侵蚀和个别干部利益观扭曲。随着市场经济的发展和利益结构的调整，社会财富的有限性更加凸显，个别商人为追逐利益不惜铤而走险，个别干部宗旨意识不强，利益观严重扭曲，在形形色色的诱惑面前迷失方向，最终发生违纪违法行为。

下一步采取的对策及措施

彻底根治规划审批领域存在的腐败问题，既要通过抓典型大案要案起到震慑作用，更重要的是要找准“规划腐败”的根源，加强制度建设，完善监督机制。

（一）在全国城乡规划系统开展大规模的反腐倡廉教育

在学习贯彻《实施纲要》的基础上，根据《工作规划》的要求，研究制定城乡规划系统实施《工作规划》的具体意见，有针对性地提出工作目标和具体要求。同时，加强对地方贯彻落实《工作规划》的督导。根据工作需要，召开全系统和不同领域不同层面的电视电话会、工作座谈会，集中、有针对性地开展反腐倡廉教育，提出工作要求。督促各地集中开展一次自查自纠活动，查找制度机制以及行业作风方面的问题，并提出切实可行的改进措施。结合前一阶段开展的房地产领域容积率专项治理活动、建设领域治理商业贿赂活动、城乡规划效能监察等，收集、治理和分析有关案件，汇编典型案例，以适当形式通报全国。

（二）完善相关法规制度

加快有关控规管理法规的制定工作。要根据《城乡规划法》和有关文件的要求，尽快出台《控制性详细规划编制审批办法》，完善规划内容与方法，提高其科学性和适应性，制定具有可操作性的程序性制约规定，清晰准确界定法律责任与义务。同时，要加强对地方法规、规章建设的督促和指导。

严格控规调整的法定原则和程序。依据《城乡规划法》的规定，制定控规修改管理办法，提出有针对性的、明确的要求，一是强调控规制定和修改的法定程序，对违反法定程序和随意修改的行为，依法严肃追究相应责任人尤其是主要领导的法律责任；二是推行规划委员会制度，保证城乡规划编制和修改的科学性和民主性；三是强调控规工作的政府主导性，杜绝土地“招、拍、挂”后修改规划的随意性；四是明确确需修改控规的情况，以及修改规划必须严格遵循的法定程序；五是强调规划竣工验收要求和对违规建设处罚原则，杜绝以罚代拆或以少罚代重罚的自由裁量权；六是强调加强监督检查，督促各地规范修改规划、调整指标的程序和相关规章制度，提高对依法实施规划重要性的认识。

推进控规管理工作公开、透明机制的建立。要按照《城乡规划法》的规定，全面推进控规制定、实施管理、监督检查的公示以及城乡规划政务公开等为主要内容的公众参与制度的建设。一是要求控规编制工作必须依法严格执行批前公示、批后公布以及规划行政许可设定依据、实施过程和办理结果全面公开制度；二是推动建立全国、省、市（县）城乡规划信息网，及时、充分公开城乡规划编制成果，公开规划审批信息和结果，方便社会了解和掌握城乡规划信息；三是强调公众参与，明确公众对规划编制实施的监督程序和方式，明确城乡规划部门对公众监督的法律义务。

（三）建立健全监察机制

建立城乡规划行政责任追究制度。根据《城乡规划法》的要求，针对地方政府不按照法定规划行使行政权力的行为，制定具体的责任追究程序，明确规定各类违反城乡规划行为的法律责任和行政责任，建立城乡规划行政责任追究制度，严肃追究违反城乡规划法律法规的行政责任，进一步增强城乡规划管理行政人员的责任感及廉洁行政意识。抓紧会同有关部门制定加强经营性用地容积率规划管理、违反城乡规划行为处分办法等规定。

增强城乡规划公职人员廉洁自律意识，培养个人道德素养和敬业精神。开展《城乡规划法》专题法制教育，强调有关规划行为法律责任内容的培训。同时要以行风建设为突破口，加强机关效能建设和行政权力公开透明运行工作。注重经常性的反腐倡廉教育，逐步建立对规划部门领导和关键岗位人员定期诫勉制度，做到警钟长鸣。

查处典型案件。结合城乡规划督察、城乡规划效能监察和容积率专项治理等工作，严肃查处贪污贿赂、失职渎职、滥用职权等各种违法违纪案件，重点查处借审批建设项目规划、核发城乡规划“一书三证”的权力谋取私利等行为，适时进行典型案例曝光，加强警示教育。